張振波

一、問題提出

改革開放以來，中國GDP保持了年均近8%的高速增長率，極大地促進了人民物質(zhì)生活水平的整體提升。然而，與經(jīng)濟發(fā)展相伴隨，生態(tài)破壞和環(huán)境污染卻愈發(fā)成為影響民眾健康和生活質(zhì)量(1)例如，原國家衛(wèi)生部部長陳竺院士發(fā)表于《柳葉刀》的研究成果表明，中國每年因大氣污染導致的死亡人數(shù)保守估計約為35萬至50萬人(Chen et al., 2013)。、阻礙城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展(Qin & Zhu， 2018)、破壞中國“負責任大國”之國際形象的突出問題(2)例如，日韓兩國常將其近年的空氣質(zhì)量惡化歸責于中國的污染擴散(https://en.haberler.com/south-korea-complains-of-chinese-air-pollution-1307343/)，而包括瑞典在內(nèi)的多個國家外交官也曾表達過對在中國任職時的健康狀況的擔憂(人民網(wǎng).http://xj.people.com.cn/n/2014/0225/c188514-20644004.html)。。事實上，中央政府自20世紀末期就陸續(xù)推出一系列環(huán)境規(guī)制和政策措施，致力于扭轉“先污染、后治理”的增長邏輯并促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善；特別是近10年來，無論是稍早提出的“低碳經(jīng)濟”發(fā)展戰(zhàn)略和“美麗中國”建設目標，還是黨的“十九大”報告中把污染防治列為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，以及2020年3月提出五年內(nèi)構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，都體現(xiàn)出中央政府推動環(huán)境規(guī)制體系建構和環(huán)境治理能力提升的堅定決心。

在中國生態(tài)環(huán)境治理(作為一種事權)的縱向分置中，中央環(huán)境政策規(guī)制是由地方政府實際貫徹執(zhí)行，區(qū)域生態(tài)環(huán)境責任也是由轄區(qū)政府直接承擔的。然而，中國獨特的縱向體制安排，卻導致地方政府對中央環(huán)境規(guī)制和政策措施的不完全執(zhí)行。體現(xiàn)為：一方面，在中國財權與事權不相匹配的縱向分權過程中，地方政府在財權萎縮的同時卻承擔了更多的事權責任，在財政支配總量減少的同時卻又獲得了更大程度上的支出自主權，這兩方面變化都促使地方政府更為審慎和集中地將財政資源配置到能夠獲得顯性政績的支出項目中去；另一方面，中央政府將GDP指標作為官員考核和拔擢的核心依據(jù)，地方官員圍繞顯性經(jīng)濟績效展開同僚競爭，通過象征性執(zhí)行中央環(huán)保政策、降低地方環(huán)境規(guī)制水平從而吸引更多外部投資，刺激轄區(qū)經(jīng)濟增長，相應地也成為地方官員的理性選擇。在以GDP為核心標的的晉升競爭中，區(qū)域環(huán)境政策甚至會同財政政策一樣成為地方政府之間開展資源競爭的工具(張征宇、朱平芳，2010)；相應地，地方政府在履行區(qū)域生態(tài)環(huán)境責任時，其環(huán)境規(guī)制執(zhí)行和環(huán)境治理績效也會呈現(xiàn)出跨區(qū)域關聯(lián)和策略性競爭的顯著特征。

值得注意的是，隨著約束性生態(tài)指標被納入官員考核體系和環(huán)?？己恕耙黄狈駴Q制”的確立，轄區(qū)環(huán)境治理績效愈發(fā)成為地方官員晉升比拼的關鍵要素。如果說傳統(tǒng)縱向體制結構使地方政府在執(zhí)行環(huán)境規(guī)制時呈現(xiàn)“競次到底”(race to the bottom)式的競爭策略(李勝蘭等，2014；張華，2016)，那么地方政府晉升考核生態(tài)化將如何推動府際競爭的策略轉變？這一轉變將如何影響區(qū)域環(huán)境治理實際成效？本文旨在對這一問題進行綜合性闡述和分析，并為規(guī)范和約束地方政府在區(qū)域環(huán)境治理中的策略性競爭提出針對性的對策建議。

二、區(qū)域環(huán)境治理中地方政府的自主性空間與府際策略性競爭

(一)央地關系中的地方政府：區(qū)域環(huán)境治理中的自主性空間

中國改革開放政策的推行和國民經(jīng)濟的高速增長，是以央地間分權體制改革作為政策體現(xiàn)和前置要素的。這種經(jīng)濟分權和政治集權協(xié)調(diào)搭配的縱向體制結構，既超越了傳統(tǒng)集權體制中地方政府對中央權威的依附性和體制僵化，又克服了聯(lián)邦制度下地方政府的離散性和租金壟斷取向。伴隨中國地方政府的權力逐漸得到釋放和擴張，早期研究央地關系的“全能威權主義”模型因解釋力的下降而逐漸式微，詮釋地方自主性和自利性的經(jīng)濟與行政分權理論得到越來越多的關注。無論是財政聯(lián)邦主義(Qian & Weingast， 1997)、地方發(fā)展型政府(Blecher，1991)、地方公司型政府(Oi，1992)學說，還是在市場維護型地方權威(Jin et al.， 2005)及營利型與保護性經(jīng)紀(杜贊奇，1996)假設中，地方政府都不再被視為“中央政府的一個派出機構”，而是成為“具有特殊利益結構和效用偏好的行為主體”，能夠基于自我意志和利益動機追求其行政目標(何顯明，2007)。鄭永年(2014)甚至認為隨著這種行政分權逐漸制度化，中央政府愈發(fā)難以單方面地改變當前的分權結構。其結果是，當面對中央的多重行政任務或者社會的多元公共訴求時，地方政府往往會“理性”考量最為迫切的政策議程選項，權宜性選擇綜合效用最大的政策行為，以滿足其避責取向和逐利動機。

當然，中央政府仍然通過卓有成效的政治引導和行政壓力的雙重作用機制，實現(xiàn)中央意志的地方共享及央地目標利益結構的耦合性，體現(xiàn)在兩個方面。一方面，目標治理作為一種協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一性與地方多元性矛盾的縱向治理機制，通過將中央對地方的目標引導與目標的多向度分解相結合，從而實現(xiàn)在復雜經(jīng)濟社會中實施有效國家治理(呂捷等，2018)；另一方面則體現(xiàn)在中央對地方官員績效考核和政治拔擢所帶來的強激勵上，其不僅通過關鍵約束性指標的負向激勵(如“一票否決制”)形成層級高壓，而且通過晉升可信承諾促使地方官員在政治激勵下圍繞特定考核指標而展開同僚競爭(周黎安，2007)。然而，在很大程度上，這種激勵相容并未擠壓，甚至還進一步創(chuàng)生了地方政府環(huán)境治理中的自主性空間：約束性指標的設定使地方官員的治理目標錨定于特定指標而非廣泛的環(huán)保公共品，目標治理機制下地方政府有更大的公共決策自主權和環(huán)境治理自由裁量空間，特別是中央環(huán)境規(guī)制與地方經(jīng)濟發(fā)展形成沖突時，地方政府往往會相機權宜性地執(zhí)行環(huán)境規(guī)制(即政策“不完全執(zhí)行”或“政策執(zhí)行鴻溝”)(Kostka & Hobbs， 2012)，并以規(guī)避環(huán)保追責的底線策略為理性決策選擇。

(二)區(qū)域環(huán)境治理中府際互動：關聯(lián)機制與競爭策略

對于區(qū)域環(huán)境治理中的府際互動邏輯，環(huán)境污染的跨區(qū)域特征及其所帶來的溢出性治理效應是首要的分析理路，即出于嚴格環(huán)境規(guī)制所帶來的經(jīng)濟成本和其他區(qū)域“搭便車”的憂慮，一個區(qū)域會忽視、放任甚至默許其環(huán)境污染對其他區(qū)域所造成的負外部影響，從而形成競相到底的環(huán)境規(guī)制競爭局面(Fredriksson & Millimet， 2002)。經(jīng)濟競爭模型提供了更為廣泛的分析視野，認為地方政府之間會根據(jù)相對經(jīng)濟狀況而采取多樣化的環(huán)境策略：欠發(fā)達地區(qū)會競相降低外來投資的環(huán)保門檻，從而爭奪相對有限的流動性資源，促進本轄區(qū)的顯性經(jīng)濟增長(Ulph， 2000)；發(fā)達區(qū)域則會逐漸提升環(huán)境規(guī)制水平，從而擠出轄區(qū)內(nèi)高污染產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級以及吸引更高質(zhì)量的生產(chǎn)要素(如“加利福尼亞效應”)(Vogel， 1997)；經(jīng)濟水平差距較大的地方政府之間則呈現(xiàn)為差異化環(huán)保策略，競爭對手加強或放松環(huán)境管制時采取相反的環(huán)境策略，以實現(xiàn)特定的“投資吸引”或“污染擠出”之目的(張文彬等，2010)。然而，溢出效應模型和經(jīng)濟競爭模型具有特定的適用條件，即前者取決于環(huán)境污染溢出性的存在，而后者則建立在企業(yè)受環(huán)境規(guī)制影響而自主相機決策(如區(qū)位選擇)的基礎上，而且區(qū)域間環(huán)境規(guī)制競爭更多的是政府行為而非企業(yè)主導下的結果，這在中國獨特的央地關系結構和政治集權體制中尤為明顯。

當中央以GDP作為地方官員晉升考核的首位指標時，財政分權體制下的地方政府就實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟增長目標(擴大財政收入)和官員晉升目標(更優(yōu)GDP表現(xiàn))的一致性。地方政府往往會采取一切必要措施刺激經(jīng)濟增長——環(huán)境質(zhì)量惡化往往是必要的代價，包括無節(jié)制的低成本(但大多為高排放)能源投入、放松環(huán)境規(guī)制以吸引高稅收(但往往是高污染)產(chǎn)業(yè)投資并提升本地企業(yè)競爭力、增加生產(chǎn)性政府投資而減少環(huán)境污染治理等公共服務投資、市場分割而導致跨區(qū)域環(huán)境治理難以展開甚至引發(fā)“搭便車”現(xiàn)象等，這些都會導向地方政府環(huán)境治理中競次到底的互動策略。2007年國務院印發(fā)的“十一五”環(huán)境保護規(guī)劃詳細設定了環(huán)境保護具體約束性指標，并將其達成情況作為地方政府績效考核的重要內(nèi)容；在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中甚至提出實行地方官員生態(tài)考核“一票否決制”，對未完成環(huán)保目標任務或對發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件負有責任的地方政府進行約談，實施區(qū)域限批，并追究有關領導責任。然而，通常認為，嚴苛的環(huán)境規(guī)制會在短期內(nèi)增加地方企業(yè)的經(jīng)營成本而降低其競爭優(yōu)勢，甚至根據(jù)“污染天堂假說”會迫使一些高污染高稅收的企業(yè)搬離該區(qū)域(Yin et al.， 2015)。換句話說，這些環(huán)境規(guī)制與地方政府的“經(jīng)濟增長-官員晉升”利益目標出現(xiàn)了偏差。因此，處于地方財政壓力和晉升錦標賽雙重影響中的地方官員可能會策略性地執(zhí)行這些環(huán)保政策：既不會不執(zhí)行，以避免中央政府可能的環(huán)境問責而使自身在橫向晉升比拼中處于被動；又不會過分執(zhí)行，以避免對經(jīng)濟增長造成傷害——畢竟經(jīng)濟增長仍是地方官員優(yōu)先追求的目標(3)即便是在被稱為是歷史上“最綠色的五年規(guī)劃”的“十二五”規(guī)劃發(fā)布之后，只有五個省級政府的五年發(fā)展規(guī)劃中所設定的經(jīng)濟增長目標低于10%，這說明經(jīng)濟增長仍然是省級官員的首要目標。。那么，在官員晉升考核機制的生態(tài)化轉變中，地方政府之間——特別是對于經(jīng)濟水平相近、因而也面臨突出晉升競爭關系的地方政府來說，其在環(huán)境治理上的府際互動策略將呈現(xiàn)何種變動趨勢？如何具體闡釋其內(nèi)在生成邏輯和外在應用效度？

同樣值得關注的是，一方面，中央層面已針對碳、硫等關鍵污染物制定了一系列減排政策規(guī)制。例如，國務院早在2009年就將碳排放約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，并在2011年將碳減排目標任務進行分解并部署了地方層面的責任落實，而2013年印發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中也明確提出了CO2的減排指標；而在國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中則設定了SO2減排約束性指標，并具體指定和下達了SO2排放總量控制計劃。然而，另一方面，兩種關鍵污染物減排的考核與約束機制卻又顯著不同：SO2減排指標完成情況被明確作為地方政府績效評價的重要內(nèi)容，甚至成為官員晉升“一票否決制”的關鍵事項依據(jù)；相對而言，CO2減排績效則長期停留于“經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價考核”的原則性要求層面，缺乏晉升考核引導下的強約束，甚至直到2014年國家發(fā)改委才正式發(fā)布實施地方官員減排追責機制(4)對此，一個可能的解釋是，碳排放對生態(tài)環(huán)境的影響雖同樣深遠但并非是即時的，對公共健康的影響雖同樣廣泛但并非是直接的，因此各個國家往往缺乏減少碳排放的緊迫性(Yaguchi et al., 2007)。。正因為此，面對中央政府統(tǒng)一的環(huán)保要求與環(huán)境政策，地方官員可能基于自身利益考量和政治壓力權衡而相機進行策略性執(zhí)行；亦即是說，在經(jīng)濟增長與環(huán)境治理的兩相權衡中，地方政府可能缺乏足夠的壓力和動力以經(jīng)濟增長為代價實施嚴格CO2減排規(guī)制，而是將注意力集中于SO2等被納入環(huán)保考核約束性指標的污染物減排上(Wu et al.， 2019)。由此而來的第二個問題是，如果說地方政府績效考核的生態(tài)化轉變能夠整體上扭轉區(qū)域間環(huán)境規(guī)制競爭策略的話，那么生態(tài)考核具體指標設置上的差異性，是否會最終呈現(xiàn)為不同污染物的差異化減排績效呢？

三、區(qū)域間環(huán)境治理的策略性競爭：省級政府的經(jīng)驗證據(jù)

針對上述兩個研究問題，基于2000—2016年間中國30個省級行政單位(港澳臺及西藏除外)的數(shù)據(jù)進行實證檢驗，以提供區(qū)域間環(huán)境治理策略性競爭的經(jīng)驗證據(jù)。中國地方政府間的跨區(qū)域關聯(lián)性，一方面存在于地理鄰接所產(chǎn)生的自然特性、資源條件、人文特征等因素的普遍相似性(即“地理學第一定律”(5)Tobler(1979)“地理學第一定律”認為，“任何事物都是與其他事物相關的，只不過相近的事物關聯(lián)更緊密”。)；另一方面則由于在經(jīng)濟導向的官員晉升錦標賽體制下，經(jīng)濟發(fā)展水平相近的區(qū)域之間存在標尺競爭，從而呈現(xiàn)空間相關性?？臻g計量分析通常用兩種空間回歸模型來捕捉這兩種相關性：刻畫前一種普遍存在但不易測量之特征的空間誤差模型(SEM)，和捕捉后一種基于特定相關性特征而產(chǎn)生空間關聯(lián)的空間滯后模型(SLM)。空間自相關模型(SAC)同時考慮了因變量空間滯后效應的影響和空間誤差相關性的影響，能夠在考量鄰近省份共性特征的誤差影響的同時，捕捉不同經(jīng)濟水平的省份之間因晉升競爭而帶來的空間影響(6)在空間滯后相關和空間誤差相關的確存在的情況下，忽視這種相關性的最小二乘估計(OLS)模型會產(chǎn)生嚴重的估計問題：如果忽視空間滯后依賴，OLS就會是有偏的和不連續(xù)的；如果忽視空間誤差依賴，OLS雖然不會有偏但會是無效的且標準誤差會是有偏的(Anselin, 1988)。。這種整合了SEM和SLM兩種模型之解釋機制的綜合性空間模型，其計量方程如下：

ER=ρ1EER+β1X1+ε1，ε1=λ1Dε1+μ1

(1)

式(1)中，ER為環(huán)境規(guī)制強度變量，E為經(jīng)濟距離空間矩陣，EER為環(huán)境規(guī)制空間滯后變量，ρ1反映了一個省份的環(huán)境規(guī)制所受到的來自其他不同經(jīng)濟水平省份的差異化影響。D為地理鄰接空間矩陣(7)根據(jù)經(jīng)典空間計量文獻，在SAC中捕捉空間滯后和空間誤差效應的權重矩陣可以相同，也可以不同，其選擇取決于被解釋變量和擾動項的具體空間效應(Bivand & Piras, 2015)。，Dε1為誤差項的空間滯后項，λ1反映了鄰接區(qū)域間的普遍的共性特征。μ1是其他擾動項。β1反映了解釋變量群組X1的影響，包括人均GDP(Lny)、腐敗即公職人員職務犯罪比率(corrupt)、單位(8)即該變量占當年度GDP的比重。下同。工業(yè)增加值(indurstry)、單位貿(mào)易總額(trade)、單位外商直接投資(FDI)、教育水平(education)(9)即6歲以上受教育人口占總人口比重。受教育人口=小學學歷人數(shù)×6+初中學歷人數(shù)×9+高中學歷人數(shù)×12+大學學歷人數(shù)×16+研究生學歷人數(shù)×19。、單位研發(fā)投資額(R & D)、分權程度(decentral)(10)參照傅勇和張晏(2007)，省級財政分權程度以本級預算內(nèi)財政支出占中央預算內(nèi)本級財政支出的比重來衡量。以及單位財政赤字額度(deficit)。在中國，經(jīng)濟水平更高的省份表現(xiàn)出更積極的產(chǎn)業(yè)結構轉型趨向，而更高的教育水平和研發(fā)投資則意味著更高水平的人力資本集聚、公眾環(huán)保意識和綠色技術創(chuàng)新，其都被證明能夠推動地方政府積極履行環(huán)境規(guī)制(原毅軍、謝榮輝，2015；張彩云、陳岑，2018)。腐敗意味著中央對地方政府監(jiān)督的低效，隱含著地方政府更低水平的環(huán)境監(jiān)督和環(huán)保規(guī)制執(zhí)行(Van Rooij et al.， 2017；李后建，2013)。財政分權程度和財政赤字壓力則會通過影響地方政府在吸引高污染高稅收企業(yè)和維護地方生態(tài)環(huán)境之間的兩相權衡，從而影響其環(huán)境規(guī)制執(zhí)行(傅勇、張晏，2007)。工業(yè)增加值越高，表明其轄區(qū)政府愈依賴第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此可能會降低環(huán)境規(guī)制強度以減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展壁障(張華，2016)；進出口貿(mào)易和外商直接投資對區(qū)域環(huán)境規(guī)制的影響也被諸多研究所證明(李后建，2013；李勝蘭等，2014)。

根據(jù)兩個省份是否地理鄰接構建空間權重矩陣D，即如果兩省相鄰，權重矩陣賦值為1，否則為0。構建經(jīng)濟權重矩陣E時，兩省經(jīng)濟距離設定為樣本區(qū)間內(nèi)兩省之間人均GDP(平減至2000年)的絕對差值之倒數(shù)。

環(huán)境規(guī)制強度ER用排污費總額除以排污費繳納單位數(shù)來衡量。因為，第一，排污費征收從不同角度體現(xiàn)了現(xiàn)行的碳排放交易、限額交易等其他環(huán)境政策，因此可以視作為一種綜合性指標(Xie et al.， 2017)；第二，作為一種基于市場的環(huán)境規(guī)制，排污費征收能夠迫使企業(yè)進行基于利益得損的戰(zhàn)略考量，從而真正體現(xiàn)企業(yè)——作為中國污染物排放的重要主體——的綠色發(fā)展行為(Ren et al.， 2016；張華，2016)；第三，中國單項環(huán)境污染罰款征收數(shù)額低，常常被認為是地方政府環(huán)保政策象征性執(zhí)行的標志(Liu & Diamond， 2008)，而征收強度則能夠避免象征性政策執(zhí)行所帶來的擾動影響。

為了檢驗區(qū)域環(huán)境治理績效的政府間關聯(lián)性，進一步構建基于污染物排放的計量方程：

P=ρ2EP+β2X2+ε2，ε2=λ2Dε2+μ2

(2)

式(2)中，P為污染物排放變量，EP為污染物排放的空間滯后變量，ρ2反映了不同經(jīng)濟發(fā)展水平省份之間在污染減排績效上的空間關聯(lián)性。λ2反映了地理鄰接對省際環(huán)境績效之關聯(lián)關系的實際影響。μ2為其他擾動項。β2反映了解釋變量群組X2的影響，包括環(huán)境規(guī)制(ER)、人均GDP(Lny，為了檢驗經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間的非線性關系，引入二次項lny2)、腐敗水平(corrupt)、單位貿(mào)易總額(trade)、城鎮(zhèn)化率(urban)、單位研發(fā)投資額(R & D)、總人口的自然對數(shù)(popu)及單位工業(yè)增加值(industry)?；诃h(huán)境庫茲涅茨假說，環(huán)境污染隨經(jīng)濟增長可能呈現(xiàn)先增加再減少的倒U形演變過程(Grossman & Krueger， 1991)。腐敗是政企合謀的直觀形態(tài)，意味著污染企業(yè)可能有更高程度的環(huán)境投機行為從而增加區(qū)域環(huán)境污染(張華，2016)。實證研究發(fā)現(xiàn)了進出口貿(mào)易的污染增加效應，其原因可能是現(xiàn)階段開放貿(mào)易對區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻主要是通過高耗能和資源密集型產(chǎn)品的進出口而實現(xiàn)的(李勝蘭等，2014)。城鎮(zhèn)化通常與工業(yè)化進程相伴隨，兩者被認為是造成環(huán)境污染的重要原因(Lv et al.， 2017；李后建，2013)。此外，基于原毅軍和謝榮輝(2015)、張華(2016)等人的研究，技術創(chuàng)新和人口因素對污染排放的影響也被引入。

為了檢驗生態(tài)考核機制對地方政府環(huán)境治理績效的實際影響，分別以CO2和SO2排放總量的對數(shù)值作為因變量P的代理變量，觀察2007年(11)以2007年作為時期分界，考慮到一方面自該年起，環(huán)境約束性指標正式被納入政府績效的考核內(nèi)容，標志著推進地方官員“生態(tài)考核”機制的開始(實際效應自次年開始顯現(xiàn))，其后2011年提出實行生態(tài)考核“一票否決制”、2015年施行環(huán)保督察工作機制和領導干部環(huán)境損害責任追究制度等，都是這一機制的強化和全面化；另一方面，始于該年的官員生態(tài)考核指標體系中，包括了SO2減排指標而無CO2約束性內(nèi)容(直到2014年CO2減排才作為官員考核強制性指標)，從而為觀察地方政府污染減排績效對官員考核指標設置的敏感性創(chuàng)造了條件。Wenbo和Yan(2018)、韓超等(2016)研究中做了相似的處理。前后兩個研究時期內(nèi)，ρ2是否以及有何不同。采用污染物排放總量而不是排放強度，是考慮到在“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中，都是以排放總量作為地方減排績效的考核指標，因此用總量更有利于我們檢驗中國政治體制的環(huán)境影響(張文彬等，2010)。其中，CO2排放的計算共涵蓋了14種能源(12)其中，2000—2009年間排放量計算采用《中國能源統(tǒng)計年鑒》中提供的能源平衡表中的煤炭、焦炭、焦爐煤氣、其他煤氣、原油、汽油、煤油、柴油、燃料油、液化石油氣和天然氣共11種能源，而2010—2016年間能源平衡表中新增了高爐煤氣、轉爐煤氣以及液化天然氣三種能源。限于文章篇幅，14種能源的平均低位發(fā)熱量(NCV)、二氧化碳排放因子(CEF)等數(shù)據(jù)未列出，如需可向作者索取。，計算方法采用聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC)2006年報告中提供的計算模型。模型(1)和模型(2)中其他變量的數(shù)據(jù)來源為全國統(tǒng)計年鑒、環(huán)境統(tǒng)計年鑒、中國檢察年鑒等各類統(tǒng)計年鑒。

表1為兩類被解釋變量的描述性統(tǒng)計。環(huán)境規(guī)制強度變量2000—2007時段內(nèi)均值為1.203，而標準差為0.707，2008—2016時段內(nèi)均值為3.13，而標準差為1.62。取值存在一定差異性從而為進一步數(shù)據(jù)檢驗提供了空間，同時也表明，各省環(huán)境規(guī)制強度雖有明顯提升，但省份間差異卻顯著拉大，這一定程度上說明地方政府規(guī)制執(zhí)行的策略性的加強。CO2排放變量的均值為9.797，并從2000—2007年間的9.426增長至2008—2016年間的10.126，可見CO2排放量有一個明顯的增長過程。SO2排放變量的均值則從前一期的13.016下降至后一期的13.001，這一變動尤為引人關注，特別是考慮到后一階段中國年均煤炭消耗——作為SO2排放的首要來源——較前一階段增長了近七成(13)根據(jù)2017年中國統(tǒng)計年鑒中的歷年能源消耗總量和煤炭所占比重計算可得。。描述性統(tǒng)計結果顯然有悖于中國發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標，但SO2減排的努力卻取得了一定的成效。

表1 環(huán)境規(guī)制強度和污染物排放的描述性統(tǒng)計

實證分析中首先進行了全局自相關檢驗，以觀察地方政府環(huán)境規(guī)制和污染物排放在空間鄰接矩陣D和空間經(jīng)濟矩陣E下的相依性(見表2)。在矩陣D下，各變量莫蘭值都大于0，表明相鄰省份之間的環(huán)境規(guī)制強度和污染物排放具有空間正相關性；在矩陣E下，各變量在2000年不具有空間相關性，但在2016年一致顯現(xiàn)空間正相關性。從2000到2016年，SO2排放的相鄰省份之間的溢出效應不再顯著，而經(jīng)濟水平相近省份之間卻呈現(xiàn)出顯著的空間正相關性。據(jù)此可知，一方面，各省份環(huán)境規(guī)制強度和污染物排放并非隨機，而是在地理鄰接和經(jīng)濟距離兩個維度上呈現(xiàn)出空間關聯(lián)性；另一方面，隨著時間的推移，SO2排放的動力或約束機制發(fā)生了顯著變化，相鄰省份間的溢出效應逐漸被經(jīng)濟相近省份間的模仿效應所取代(14)當然，政策擴散橫向機制中的學習和競爭效應也會導致地區(qū)間環(huán)境治理的相近性(朱旭峰、張友浪，2015)，但相較而言，模仿效應更能體現(xiàn)不同經(jīng)濟水平省份因政治考量而采取的差異化環(huán)境策略，從而提供對中國政治競爭之環(huán)境治理效應的更為完備的理論解釋。。

表2 環(huán)境規(guī)制強度和污染物排放的全局莫蘭檢驗(2000和2016年)

表3展示了各省環(huán)境規(guī)制強度的空間關聯(lián)性及互動策略的檢驗結果。在模型檢驗中，(robust)LM、Wald和LR均在99%水平上通過了顯著性檢驗(15)限于文章篇幅，模型檢驗結果未列出，可向作者索取相關數(shù)據(jù)。，表明相較于OLS、SLM和SEM模型，SAC模型更加適合模型(1)。由第1列結果可知，環(huán)境規(guī)制空間滯后變量(EER)的系數(shù)在統(tǒng)計意義上顯著且為正，證明經(jīng)濟水平相近省份之間存在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行上的模仿性競爭關系：直接、強烈的晉升競爭關系促使其緊密關注同僚對環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行情況，并以晉升競爭對手為標桿來權宜性執(zhí)行中央環(huán)境規(guī)制，審慎平衡經(jīng)濟與環(huán)境之間的關系(孫偉增等，2014；張文彬等，2010)。在劃分時間段進行檢驗時，發(fā)現(xiàn)在2000—2007年間(第2列)這種空間模仿效應并不存在，但在2007年后(第3列)變得非常強烈。這一結果進一步說明政府績效考核的生態(tài)化轉變對環(huán)境治理的空間影響，補充了以往研究對政策執(zhí)行空間溢出效應的檢驗(Lv et al.， 2017)?？刂谱兞恐?，在2008—2016時段發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)境規(guī)制與經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟開放度(貿(mào)易)和區(qū)域教育水平之間存在顯著正相關關系，而環(huán)境規(guī)制與財政赤字和工業(yè)增加之間呈現(xiàn)負相關關系，這可能是因為在較高的財政壓力下，較高財政赤字的地方政府會優(yōu)先發(fā)展工業(yè)而放松環(huán)境管制，因為在短期內(nèi)嚴苛的環(huán)境規(guī)制會降低地方企業(yè)的經(jīng)營能力并對工業(yè)企業(yè)形成擠出效應，從而引發(fā)地方政府對損害經(jīng)濟增長的擔憂(Yin et al.， 2015)。

表3 各省環(huán)境規(guī)制強度的空間關聯(lián)及互動性檢驗

表4展示了基于模型(2)的各省CO2和SO2排放量的空間相關性檢驗。模型檢驗結果同樣表明SAC模型的擬合優(yōu)度高于OLS、SLM和SEM模型。由第1列和第4列可見，在經(jīng)濟權重E下，樣本期間內(nèi)各省CO2和SO2排放都具有顯著的空間正向相關性，表明經(jīng)濟發(fā)展水平相近的省份，其污染物減排呈現(xiàn)跨區(qū)域關聯(lián)關系。在分時間段檢驗中，2000—2007年各省CO2排放具有明顯的空間正相關性，但在2007年之后不再顯著；相反，SO2排放則由不顯著變?yōu)轱@著。這表明，自從2007年將SO2減排績效納入官員考核指標，對于經(jīng)濟水平相近的地方政府來說，其環(huán)境治理績效的空間相關性越來越多地體現(xiàn)于SO2而非CO2排放。

控制變量中，全時段檢驗(第1列、第4列)發(fā)現(xiàn)，各省環(huán)境規(guī)制執(zhí)行(ER)并未減少CO2排放，但顯著減少了SO2排放；這一污染物減排績效的差異性，在2008—2016年時段檢驗中同樣得到支持(第3列、第6列)。這說明2007年后中國地方政府的環(huán)境規(guī)制更多指向SO2減排——而這恰恰是地方官員環(huán)?？己酥笜嗽O置的差異所在。另外，經(jīng)濟水平與污染物排放總體上呈現(xiàn)倒U形的庫茲涅次曲線關系，但政策影響使SO2相較于CO2更為提前進入排放下行階段；城鎮(zhèn)化率和單位工業(yè)增加值分別在不同顯著性水平上與污染物排放正相關，表明中國的城鎮(zhèn)化建設和工業(yè)化發(fā)展仍然存在高排放和高污染問題；單位研發(fā)投資額則能夠降低污染物(特別是CO2)排放，說明研發(fā)投資和技術進步能夠獨立于政策影響而顯著促進節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展(陳詩一，2009)。

為了檢驗上述研究結論對不同變量選取和計量方法選擇的敏感性，本文進行了如下穩(wěn)健性檢驗：首先，借鑒Levinson(2003)、張征宇和朱平芳(2010)、張文彬等(2010)的做法，將排污費征收強度替換為污染排放強度合成指數(shù)(工業(yè)廢氣、工業(yè)廢水和工業(yè)固體廢棄物排放量與工業(yè)增加值之比值的加權平均和)，以作為地方政府環(huán)境規(guī)制強度的事后測量指標；其次，因國家“十一五”和“十二五”環(huán)保規(guī)劃中還具體設置了COD排放量目標值作為官員績效考核指標，而工業(yè)固體廢棄物排放量卻未被納入其中，因此將其分別替換SO2和CO2，并以2007年為時期分界觀察地方政府在兩種污染物排放上分別呈現(xiàn)出的空間關聯(lián)性；最后，借鑒Case et al. (1993)、張征宇和朱平芳(2010)、趙霄偉(2014)等人的做法，構建一個同時包含地理鄰接和經(jīng)濟距離權重的嵌套權重矩陣，基于Lesage和Pace(2009)定義的空間面板Durbin模型進行空間計量估計，觀察空間滯后系數(shù)隨嵌套矩陣不同而設定的變動趨勢。穩(wěn)健性檢驗結果均與上述實證研究結論相一致(16)限于文章篇幅，穩(wěn)健性檢驗的完整過程和結果未列出，如需可向作者索取。。

綜合上述實證分析，中國地方政府在執(zhí)行環(huán)境政策并推動污染減排時具有空間關聯(lián)性，特別是經(jīng)濟水平相近的省份之間存在更強的模仿效應。而且，這種模仿具有顯著的策略性特征，中央在2007年明確將SO2減排作為地方官員晉升考核的約束性指標后，SO2排放的模仿效應增強且SO2減排對環(huán)境規(guī)制強度表現(xiàn)出更強的敏感性。這一研究發(fā)現(xiàn)表明，中國地方政府之間在環(huán)境規(guī)制執(zhí)行和污染物減排上的互動關系，已經(jīng)由逐底競爭轉變?yōu)椴呗孕阅７?，而這一策略受到地方官員晉升考核指標設置的顯著影響。實證結果的實踐啟示在于：一方面，雖然財政分權體制下地方政府大多仍然以經(jīng)濟增長作為首要目標，但只要中央加強對環(huán)境污染地區(qū)的經(jīng)濟懲罰并用來補償因環(huán)境治理而付出經(jīng)濟代價的省份，那么就能實現(xiàn)地方政府環(huán)境治理與財政收入目標的一致性，而財政激勵不足和央地目標不一致常常被認為是環(huán)境政策執(zhí)行阻梗的重要原因(Jin et al.， 2005)。另一方面，政治集權賦予了中央政府通過晉升考核而為地方政府設置發(fā)展愿景和推行競爭規(guī)則的能力，圍繞環(huán)境治理而進行地方官員治理(例如更為廣泛的生態(tài)考核指標、中央下派強力官員到地方環(huán)保部門、強制執(zhí)行環(huán)?？己恕耙黄狈瘛敝贫取⒁颦h(huán)境治理績效卓越而得到提升的官員塑造為榜樣等)，能夠沖破“政策執(zhí)行鴻溝”的限制，打破“政策不完全執(zhí)行”的循環(huán)，從而快速地、針對性地推行中央環(huán)境政策規(guī)制并取得區(qū)域環(huán)境治理成效。

四、環(huán)境治理中地方政府策略性競爭的規(guī)制路徑

前文分析中我們建構了政治競爭之環(huán)境治理效應的一個實證分析框架，并驗證了地方官員晉升考核生態(tài)化轉變對地方政府間環(huán)境治理互動策略的整體性影響。當然也應該看到，這一體制在環(huán)境治理中所暴露出來的問題同它所能取得的成效一樣明顯，包括弱晉升預期下的競爭激勵失效、環(huán)境政策縱向傳播中的偏好替代、生態(tài)環(huán)境保護的地方主義與區(qū)域間污染轉嫁、環(huán)境治理設施的重復建設與環(huán)保技術壁壘、對居民公共服務個性化需求和差異化購買能力的忽略等(冉冉，2014；張華，2016；Liu & Diamond， 2008；Yin et al.， 2015)。故而，應從以下幾個方面進一步規(guī)范和約束區(qū)域環(huán)境治理中地方政府之間的策略性競爭行為。

首先，生態(tài)目標集權與環(huán)境治理分權的有機搭配和有效施行。中國當前的環(huán)境集權包含兩個層次的實踐機制，即中央設定環(huán)保標準與考核目標，而地方政府負責具體實施的“政治集權”，和由中央統(tǒng)一制定環(huán)保標準、策略、方案并指導或約束地方政府貫徹執(zhí)行的“治理集權”(張文彬等，2010)。前者常伴隨環(huán)保政策“傳播扭曲”或“不完全執(zhí)行”的擔憂，而后者則存在信息不對稱導致的執(zhí)行成本問題以及棘手的治理費用分擔問題(Oates，2002)。前文研究中，地方官員晉升考核生態(tài)化轉變對地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的顯著提升及其在區(qū)域環(huán)境治理績效上的顯性呈現(xiàn)，表明基于縱向政治晉升集權和約束性環(huán)保考核指標的目標治理機制能夠在地方政府之間創(chuàng)生出一種“自上而下的標尺競爭”互動機制，既能夠實現(xiàn)中央環(huán)保政策意志的地方共享，又得以通過環(huán)保財政支出和環(huán)境治理事權的協(xié)調(diào)與搭配保障地方政府的決策自主性和治理能動性。為此，應充分發(fā)揮目標治理機制和政治競爭激勵的治理效應，探索設定更為廣泛和恰適的生態(tài)考核約束性指標，并將其作為地方官員績效考核的關鍵內(nèi)容和政治拔擢的重要依據(jù)。另外，在環(huán)境分權——集權悖論的協(xié)調(diào)和消解中(冉冉，2014)，當前正在推行的省以下生態(tài)環(huán)境機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，就旨在通過管理保障體制和權責歸屬明確而提升地方環(huán)保機構的獨立性、統(tǒng)一性和行動有效性，是通過提升環(huán)保管理體制集權的科學性而進一步激發(fā)地方環(huán)境治理分權有效性的重要體制創(chuàng)新。

其次，建構地方政府環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。如果說政治晉升機制的生態(tài)化轉型能夠在相近經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)域之間塑造圍繞減排績效的良性競爭的話，那么在經(jīng)濟水平差距較大的區(qū)域之間，就很難保持這種正向激勵的統(tǒng)一性。特別是對于一些外溢性較強、具有典型跨區(qū)域治理需求的環(huán)境問題(例如霧霾治理)，尤為如此。這是因為，如果相鄰區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，則由于兩區(qū)域地方官員的目標不一致——發(fā)達區(qū)域地方政府受到更多的晉升激勵而積極改善環(huán)境，低經(jīng)濟水平區(qū)域的地方政府則會為了緩解地方財政壓力而不計代價地發(fā)展經(jīng)濟，這就導致跨區(qū)域環(huán)境治理機制難以達成，或出現(xiàn)環(huán)境治理中的“搭便車”現(xiàn)象。為此，可從兩方面建構地方政府環(huán)境治理中的區(qū)域協(xié)調(diào)機制：一方面，上級政府應采取一系列措施來消除欠發(fā)達地區(qū)實施環(huán)境政策的經(jīng)濟成本憂慮，例如通過環(huán)境治理專項轉移支付彌補欠發(fā)達地區(qū)的治污成本，發(fā)揮環(huán)境稅在平衡區(qū)域之間治污成本與收益的市場功能，以及推動清潔生產(chǎn)技術開發(fā)應用與轉移推廣的政府間合作,等等；另一方面，地方政府間應形成圍繞環(huán)境區(qū)域的協(xié)調(diào)與合作機制，將區(qū)域公共治理理論的縱向規(guī)則和整體性治理理論的橫向協(xié)調(diào)相嵌套，將“河長制”等屬地化權責劃分模式與都市圈跨區(qū)域治理模式相結合，建構區(qū)域環(huán)境合作和集體行動的統(tǒng)一規(guī)則，覆蓋整個環(huán)境區(qū)域的治理主體網(wǎng)絡和合作機構，以及包含多重合作層次和協(xié)同形式的實踐機制。

最后，系統(tǒng)建構區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的整體性體制機制。除生態(tài)化政治拔擢機制之外，實證研究還揭示了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域發(fā)展模式轉型及環(huán)保技術創(chuàng)新擴散對區(qū)域環(huán)境的顯著治理效應，表明生態(tài)環(huán)境治理是一個涉及多方面內(nèi)容的系統(tǒng)性工程。為此必須做到以下幾點。第一，堅持將加快經(jīng)濟發(fā)展作為第一要務。高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展所蘊含的市場培育、科技創(chuàng)新、管理效率等結構性轉變，及其在推動規(guī)模效應轉化、產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化、要素效率提升等方面的顯著優(yōu)勢，是減少企業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的內(nèi)在市場機制。第二，推動經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化模式轉型。我國地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展過程中，應通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)園分類建設、科學規(guī)劃城市布局、集中規(guī)劃重污染行業(yè)聚集區(qū)域以及融合污染排放限額的市場交易與行政監(jiān)管等機制手段，建構新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展體系。第三，強化科學技術在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級中的核心驅動力?？茖W技術在實證研究中展示出獨立于政策要素的顯著減排效應。應利用行政和市場兩方面推動力量，通過加大工業(yè)技術研發(fā)和生態(tài)技術應用，提升能源使用效率和清潔技術水平，進而推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，把增長方式轉到以技術進步作為第一驅動力的可持續(xù)發(fā)展軌道上來(陳詩一，2009)。此外，更為有效地包含了法治、民主和問責的制度建設必不可少。強力的法治能夠打破環(huán)境保護中的地方主義和區(qū)域不平衡，而公民不僅可以在參與治理中實現(xiàn)對自身環(huán)保意識和綠色行為方式的塑造，而且可以通過對綠色產(chǎn)品的選擇和企業(yè)社會責任的監(jiān)督倒逼企業(yè)的清潔生產(chǎn)進化。而且，來自社會公眾的外部環(huán)保訴求能夠形成對地方政府的問責壓力，這種負向激勵機制能夠有效彌補政治晉升所帶來的激勵不均衡以及激勵失效的情況。