張勇，周麗

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、研究背景及意義

農(nóng)民市民化涉及到一個(gè)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，不僅僅是農(nóng)民從鄉(xiāng)村空間移動(dòng)到城鎮(zhèn)空間，還包括消費(fèi)水平、生產(chǎn)方式、生活方式、文化觀念等社會(huì)經(jīng)濟(jì)維度上的縱向移動(dòng)，尤其是居住條件、消費(fèi)水平、生產(chǎn)方式、生活方式等改變都會(huì)使農(nóng)民進(jìn)城的生活成本顯著增加，這在一定程度上降低了農(nóng)民市民化的意愿[1]。有學(xué)者曾經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)民市民化的成本進(jìn)行測(cè)算，研究認(rèn)為包括住房、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等成本，如果按人均成本計(jì)算，至少需要10萬(wàn)元以上，如果按照1.5億新生代農(nóng)民工進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駚碛?jì)算，未來則需要將近15萬(wàn)億元[2]。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的測(cè)算，現(xiàn)階段非戶籍人口在城市落戶的人均成本達(dá)到13萬(wàn)元，很顯然，這是一筆較大的公共成本投入，雖然政府公共財(cái)政承擔(dān)一部分成本投入，但主要是由農(nóng)民自己來承擔(dān)。而現(xiàn)實(shí)問題是農(nóng)民自己承擔(dān)的這部分成本從何而來呢[3]？很顯然，這些成本除了農(nóng)民的勞動(dòng)收入以外，還應(yīng)來自家庭的財(cái)產(chǎn)性收入。我國(guó)“十三五”規(guī)劃提出要“激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。黨的十九大報(bào)告提出要“拓寬居民勞動(dòng)收入和財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。目前大多數(shù)農(nóng)民家庭收入主要依靠勞動(dòng)收入，財(cái)產(chǎn)性收入還不是農(nóng)民家庭收入的主要來源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)性收入只占總收入的3%，這與包括宅基地在內(nèi)的潛在的土地財(cái)產(chǎn)性收入來源無(wú)法實(shí)現(xiàn)不無(wú)關(guān)系，農(nóng)民有意愿轉(zhuǎn)移進(jìn)城但又很難獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程。根據(jù)自然資源部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，在全國(guó)將近0.19億hm2的農(nóng)村集體建設(shè)用地中，宅基地規(guī)模達(dá)到0.13億hm2，但這些宅基地基本上都是“沉睡”的資產(chǎn)。根據(jù)2012年原國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年全國(guó)土地出讓合同成交價(jià)850元/m2，據(jù)此測(cè)算，如果建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國(guó)有土地“同地同價(jià)”，全國(guó)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)總價(jià)值將近112萬(wàn)億元[4]。但是在現(xiàn)行制度框架下，由于宅基地的財(cái)產(chǎn)功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)還不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，難以實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，農(nóng)民無(wú)法通過宅基地入市獲得財(cái)產(chǎn)性收入，這對(duì)農(nóng)民而言顯然是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度性限制和約束[5]。

早在2016年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中就提出“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制”，同時(shí)還提出“完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，支持引導(dǎo)農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)權(quán)益”。在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶的背景下，通過改革農(nóng)村宅基地制度、建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系、健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，支持引導(dǎo)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，從而為農(nóng)民市民化提供進(jìn)城落戶的成本支持，促進(jìn)農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)市民化[6-7]。鑒于此，在農(nóng)民市民化進(jìn)程中積極探索讓農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，有利于推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村合法的宅基地權(quán)益，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)民市民化進(jìn)程協(xié)同聯(lián)動(dòng)。但從現(xiàn)階段來看，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程與實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)協(xié)同聯(lián)動(dòng)面臨著理論突破和政策創(chuàng)新的雙重壓力，目前以下問題需要進(jìn)一步探究：一是農(nóng)民市民化進(jìn)程中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要性與可行性；二是在宅基地“三權(quán)分置”視閾下農(nóng)民市民化進(jìn)程與宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)路徑應(yīng)如何選擇[8-9]。

二、農(nóng)民市民化進(jìn)程中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要性與可行性

(一)農(nóng)民市民化進(jìn)程中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要性

改革開放以來，雖然農(nóng)民家庭收入顯著增加，但城鄉(xiāng)居民收入差距并沒有明顯縮小，和城市居民相比，農(nóng)民整體收入水平仍然較低。數(shù)據(jù)顯示，在影響城鄉(xiāng)居民收入差距的相關(guān)因素中，家庭的財(cái)產(chǎn)性收入超過60%，農(nóng)村居民家庭財(cái)產(chǎn)性收入占比明顯要低于城鎮(zhèn)居民家庭，這與現(xiàn)行宅基地制度框架下農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收入還不能實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)[10]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入只占總收入的3%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家40%的水平。目前農(nóng)民雖擁有占有和使用宅基地的權(quán)利，但是在處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)等方面受到嚴(yán)格限制和約束，很難通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得一定的財(cái)產(chǎn)性收入。從權(quán)利主體的角度來看，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的主體，實(shí)際上并不享有完整的用益物權(quán)，有關(guān)法律及政策都只允許宅基地在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民針對(duì)宅基地的處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等均受到嚴(yán)格限制和約束。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，如果農(nóng)民對(duì)宅基地不能進(jìn)行處分并獲得收益，那么宅基地的財(cái)產(chǎn)功能就難以實(shí)現(xiàn)?？梢哉J(rèn)為，雖然從形式上來看農(nóng)民擁有這些宅基地“資產(chǎn)”，但這些宅基地的財(cái)產(chǎn)功能卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)，也難以轉(zhuǎn)化為家庭的財(cái)產(chǎn)性收入，也就不能為農(nóng)民進(jìn)城落戶提供一定的資金支持，這在一定程度上影響和制約了農(nóng)民市民化進(jìn)程[11]。

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的政策，旨在促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，大多數(shù)農(nóng)民并非不愿意進(jìn)城落戶轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢沁@些進(jìn)城農(nóng)民難以徹底“離土離鄉(xiāng)”并在城鎮(zhèn)落戶成為市民[12]。究其原因，一方面和長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約有關(guān)，另一方面還與農(nóng)民進(jìn)城后其在農(nóng)村的宅基地何去何從有關(guān)[13]。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民的基本生活資料，主要擔(dān)負(fù)著農(nóng)民在農(nóng)村居住生活、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的住房保障功能。但是，近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)民市民化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，使得農(nóng)村宅基地的住房保障功能逐漸弱化。隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)功能日益凸顯，農(nóng)民也逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)村宅基地和住宅是其重要的財(cái)產(chǎn)，宅基地和住房的價(jià)值日益顯化。財(cái)產(chǎn)需要盤活、流動(dòng)才能產(chǎn)生收益。只有實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益才能真正得到維護(hù)，這樣對(duì)于那些有條件、有能力進(jìn)城落戶的農(nóng)民而言，才可以真正通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為這些農(nóng)民進(jìn)城落戶、推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程提供一定的成本支持[14]。

(二)農(nóng)民市民化進(jìn)程中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的可行性

城鎮(zhèn)化仍是我國(guó)未來擴(kuò)大內(nèi)需最強(qiáng)的動(dòng)力，如何使更多的進(jìn)城農(nóng)民真正徹底“離土離鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛⒋龠M(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)民舉家進(jìn)城落戶是未來實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程中，作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)民最為關(guān)心的問題是能不能帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)一起進(jìn)城，進(jìn)而為其進(jìn)城落戶提供一定的成本支持。由于現(xiàn)行宅基地制度的特殊性，農(nóng)民不能和城鎮(zhèn)居民享有同等的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地收益，導(dǎo)致無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，現(xiàn)行宅基地制度在一定程度上制約了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民在市民化進(jìn)程中難以實(shí)現(xiàn)增加財(cái)產(chǎn)性收入并為其進(jìn)城落戶提供資金支持[15]。

隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的加快，在改革完善農(nóng)村宅基地制度的背景下，如何使宅基地使用權(quán)真正成為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能、實(shí)現(xiàn)資金融通，將能夠?qū)崿F(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益賦予真正需要賦予的農(nóng)戶[16]?筆者認(rèn)為，在制度設(shè)計(jì)層面，應(yīng)從根本上改革創(chuàng)新現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的、可實(shí)現(xiàn)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)真正成為其財(cái)產(chǎn)權(quán)。關(guān)鍵是要從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和物權(quán)法學(xué)的視角出發(fā)，按照建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)自由、享有利益”的土地產(chǎn)權(quán)制度要求，讓農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)在權(quán)屬上更清晰、在權(quán)能上更完整、在流動(dòng)上更自由、在利益享有上更充分，需在法律層面上將農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟(jì)利益賦予真正需要賦予的農(nóng)民個(gè)體，包括將宅基地的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等一系列權(quán)利能完整地賦予產(chǎn)權(quán)主體農(nóng)民，構(gòu)建具有“私有”特征的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，從根本上消除城鄉(xiāng)二元土地制度的不平等性和差異性，真正實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的同等地位，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”，促進(jìn)宅基地要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，真正發(fā)揮出宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)真正成為其重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，拓寬農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的升值空間，增加農(nóng)民家庭的財(cái)產(chǎn)性收入并為其實(shí)現(xiàn)市民化提供相應(yīng)的成本支持。

三、農(nóng)民市民化進(jìn)程中宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑探討

宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民家庭重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程中如何讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)一起進(jìn)城，直接關(guān)系到以人的城鎮(zhèn)化為核心目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。2018年中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。鑒于此，在宅基地“三權(quán)分置”背景下，如何在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化與宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)聯(lián)動(dòng)不僅關(guān)系到農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，還關(guān)系到農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)性收入的增加，更關(guān)系到能否有效解決農(nóng)民市民化進(jìn)程中的成本消化問題。因此，筆者認(rèn)為在宅基地“三權(quán)分置”視閾下應(yīng)從保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)兩方面加以推進(jìn)。

(一)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)：讓農(nóng)民吃上宅基地資格權(quán)這顆“定心丸”

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度具有權(quán)利主體的身份性、權(quán)利客體的特定性、權(quán)利取得的無(wú)償性及流通主體的嚴(yán)格限制性等基本屬性，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、保障農(nóng)村居民基本居住權(quán)發(fā)揮了較好的制度效應(yīng)。從我國(guó)宅基地制度設(shè)立初衷來看，宅基地具有明顯的福利保障屬性，擔(dān)負(fù)了農(nóng)村居民的住房保障功能，保障農(nóng)民“不失所”。近年來，中央有關(guān)文件也進(jìn)一步要求切實(shí)維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)或?qū)⑥D(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件就是考慮到目前我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)民抵抗外界風(fēng)險(xiǎn)能力較低，完全放開農(nóng)村土地市場(chǎng)的條件尚未成熟，存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為了保障廣大農(nóng)民“不失所”、農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，防止農(nóng)民在進(jìn)城后一旦遇到就業(yè)、收入和居住無(wú)保障等困難時(shí)仍有“退路”，回到農(nóng)村后繼續(xù)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份獲得基本生產(chǎn)生活資料的資格，能繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，保證“住有所居”，不會(huì)流離失所[17]。

毫無(wú)疑問，宅基地作為農(nóng)民最基本的生活資料，具有很強(qiáng)的社會(huì)保障性，關(guān)系到農(nóng)民的基本生存居住權(quán)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。按照宅基地“三權(quán)分置”改革的思路，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)屬于成員權(quán)，其創(chuàng)設(shè)的動(dòng)因源于保障農(nóng)戶最基本的居住生存權(quán)，與土地承包權(quán)相似，宅基地資格權(quán)是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，依法享有申請(qǐng)和使用宅基地的法定權(quán)利。因此，在農(nóng)民市民化進(jìn)程中，伴隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶仍可保留宅基地的資格權(quán)，賦予進(jìn)城農(nóng)民自由選擇和可進(jìn)可退的權(quán)利，讓農(nóng)民吃上宅基地資格權(quán)這顆“定心丸”而無(wú)后顧之憂，充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，這樣進(jìn)城農(nóng)民就可以繼續(xù)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份擁有宅基地資格權(quán)，并通過宅基地流轉(zhuǎn)激活宅基地使用權(quán)市場(chǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)市民化。

(二)放活宅基地使用權(quán)：建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，激活農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)

1.總體思路。2018年中央一號(hào)文件提出要“利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，各類要素會(huì)向農(nóng)村流動(dòng)和集聚，農(nóng)民宅基地和農(nóng)房的利用方式將發(fā)生轉(zhuǎn)變，宅基地和農(nóng)房的功能將會(huì)拓展和延伸，尤其是在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，農(nóng)村宅基地的功能將會(huì)由單一的居住保障功能向居住、民宿、養(yǎng)老、民間工藝作坊、鄉(xiāng)村特色文化空間等復(fù)合型功能轉(zhuǎn)變，從而為發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)提供了廣闊的空間載體，為促進(jìn)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展、助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了用地保障。因此，在宅基地“三權(quán)分置”背景下，實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化，應(yīng)在讓農(nóng)民吃上宅基地資格權(quán)這顆“定心丸”的前提下，將放活農(nóng)民的宅基地使用權(quán)與推進(jìn)鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展有機(jī)結(jié)合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，其關(guān)鍵在于圍繞強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，通過建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，增強(qiáng)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，最大程度激活農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，賦予農(nóng)民真正的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)讓進(jìn)城農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化。

2.具體路徑。第一，鼓勵(lì)農(nóng)民自行放活宅基地使用權(quán)?？梢蕴剿骱徒⒎献陨硇枰?、規(guī)范的農(nóng)民宅基地使用權(quán)自行流轉(zhuǎn)制度，由進(jìn)城農(nóng)民自己通過當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式將宅基地連同房屋有償、有期限地流轉(zhuǎn)給對(duì)宅基地及農(nóng)房有需求的使用主體，用于發(fā)展除房地產(chǎn)開發(fā)以外的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的有效配置，為發(fā)展農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供土地保障。流轉(zhuǎn)出宅基地使用權(quán)的農(nóng)民可以獲取一定的財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化。第二，探索村集體返租后再流轉(zhuǎn)放活宅基地使用權(quán)。可以由村集體將進(jìn)城農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房租賃過來，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造后進(jìn)行發(fā)包，用于發(fā)展度假民宿、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，村集體再將農(nóng)民出租宅基地和農(nóng)房的租金折算成股份參與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)，又實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民為股民、可直接享受年終收益分紅，增加了家庭財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)了帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。第三，積極引入社會(huì)工商資本，放活農(nóng)民宅基地使用權(quán)，變農(nóng)民農(nóng)房為“客房”和“廠房”。探索引入社會(huì)工商資本和經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地和農(nóng)房入股，委托給相關(guān)企業(yè)統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營(yíng)，變農(nóng)民農(nóng)房為“客房”和“廠房”[18]，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)城農(nóng)民變股東、住在城里得收益”，即：將農(nóng)民農(nóng)房開發(fā)為特色鮮明、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施先進(jìn)的民宿，變農(nóng)房為“客房”；結(jié)合休閑觀光旅游，建成集特色農(nóng)產(chǎn)品加工、現(xiàn)場(chǎng)觀摩與品嘗、產(chǎn)品采購(gòu)、休閑娛樂為一體的鄉(xiāng)村觀光加工業(yè)，變農(nóng)房為“廠房”，以此激活農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民市民化提供一定的成本支持。

四、結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國(guó)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中的重要任務(wù)。雖然城鄉(xiāng)二元戶籍制度是制約農(nóng)民市民化進(jìn)程的重要因素，但最為關(guān)鍵的問題是農(nóng)民市民化進(jìn)程中的宅基地如何處置、農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能否真正得到保障和實(shí)現(xiàn)，以及能否帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)雖然具有財(cái)產(chǎn)屬性，但其財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能并不完整，農(nóng)民宅基地使用權(quán)難以成為真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中讓農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化就必須要改革創(chuàng)新現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的、可實(shí)現(xiàn)的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)宅基地要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，真正發(fā)揮出宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。在宅基地“三權(quán)分置”背景下，推進(jìn)農(nóng)民帶著宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)市民化的關(guān)鍵是要在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的前提下，充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，讓農(nóng)民吃上宅基地資格權(quán)這顆“定心丸”，同時(shí)還要通過建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，激活農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)放活，推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，以此推動(dòng)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)民市民化是一個(gè)系統(tǒng)的工程，在解決農(nóng)民進(jìn)城的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置和流轉(zhuǎn)等問題之后，還必須要統(tǒng)籌考慮包括戶籍制度、就業(yè)和社會(huì)保障制度等相關(guān)配套制度改革及時(shí)跟進(jìn)，從而為農(nóng)民市民化創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。