黃麗芬

(1.華中科技大學 人文學院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學 國家治理研究院，湖北 武漢 430074)

一、 問題的提出

第一書記制度是當前國家推行精準扶貧政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度載體，是新時期政黨與群眾關系在廣大基層社會的具體實踐，因而具有重大的理論和現(xiàn)實意義。2015年5月，中央組織部辦公廳、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》(下文簡稱《通知》)，重點向組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋式”輸入第一書記，并且明確第一書記的四項職能：建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出，建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派駐第一書記。2019年《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》繼續(xù)強調建立第一書記制度的長效工作機制，并且向鄉(xiāng)村振興任務重的村莊拓展。這說明，第一書記制度在精準扶貧和鄉(xiāng)村振興中均發(fā)揮重要作用，如何實現(xiàn)精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的無縫隙對接，成為現(xiàn)階段繼續(xù)推行第一書記制度的關鍵議題。

當前學界主要從兩條路徑展開對第一書記的探討。一是微觀實踐的視角。從具體案例出發(fā)，總結第一書記在基層的功能發(fā)揮和治理困境。在功能發(fā)揮層面，挖掘第一書記制度內含的“新耦合治理”[1]機制，將第一書記、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興和基層治理現(xiàn)代化并列起來考察，發(fā)現(xiàn)第一書記在產業(yè)發(fā)展[2]、領導力供給[3]、組織建設[4]等方面均發(fā)揮明顯作用；在治理困境方面，發(fā)現(xiàn)第一書記的基層實踐具有明顯的短期性，形式主義明顯，且易造成扶貧依賴[5]，同時，第一書記本身高度制度化，但是其運作模式卻是高度非制度化的[6]。二是理論提煉的視角。將抽象的國家與社會關系轉變?yōu)榫唧w的政黨和群眾關系，聚焦于第一書記的工作機制和行為邏輯[7]，結合國家治理和基層治理的體制機制，總結出“接點治理”[8]、“雙軌治理”[9]、“發(fā)展式治理”[4]等概念及分析框架。

在對第一書記制度的考察中，第一書記與村書記、村民自治制度之間的關系引起了廣泛關注。一方面第一書記作為外來力量，通過拉資源、保規(guī)范、促民生等方式，實現(xiàn)與村兩委的緊密合作、與村民的高度信任，從而大大提升治貧效果；另一方面第一書記的基層實踐也遭遇多重困境，有的表現(xiàn)為第一書記與村兩委尤其是村書記的權力博弈，從而衍生出“分化政治”[8]，有的表現(xiàn)為村民對第一書記的“工具化利用”，村民的參與力度降低，村干部的權威受損，村民自治的空間和能力萎縮[10-11]。既有研究為全方位把握第一書記制度構筑了重要基礎，有利于深度理解現(xiàn)階段精準扶貧、鄉(xiāng)村振興的復雜性和必要性。然而仍然存在不足之處。首先，第一書記與村兩委的關系是每位第一書記進入村莊時面臨的第一個問題，卻沒有文章對此進行專門的研究；其次，因為既有研究主要以個案經驗為基礎，將關注焦點放置在某個具體的村莊，因而沒能充分發(fā)掘第一書記與村兩委關系的差異性和復雜性，沒有進行類型劃分和機制分析。

基于此，聚焦于第一書記和村兩委的關系，通過對不同類型村莊第一書記制度落地實踐的梳理，進行類型劃分和形成機制分析成為理解第一書記制度的重要方式。本研究的經驗材料來自于筆者及筆者所在團隊于2019年4月和2019年7月分別在廣西壯族自治區(qū)L縣和江西省N鎮(zhèn)的村莊調研。材料收集采取半結構訪談的方式，訪談對象主要有第一書記、村干部、貧困戶、普通村民、黨員等，同時，為了盡可能充分地收集有關材料，兩次調研都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內進行，調研了廣西壯族自治區(qū)L鄉(xiāng)全部9個村莊、江西省N鎮(zhèn)17個村莊中的7個村莊，文章以在廣西壯族自治區(qū)L鄉(xiāng)經驗為主要材料，同時結合江西省N鎮(zhèn)的經驗展開研究。

二、 第一書記與村兩委關系的村莊經驗呈現(xiàn)

(一)田野概況

L鄉(xiāng)位于廣西壯族自治區(qū)西南部，是一個瑤族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，境內多石山，土地面積194平方公里，耕地面積832公頃，其中水田346公頃，旱地486公頃。鄉(xiāng)政府在公路旁邊，距離縣城39公里，距離市區(qū)57公里，下轄9個村，115個村民小組，總人口1.51萬，其中壯族和瑤族占95%以上，還有漢族、布依族等。農業(yè)上主要種植水稻、玉米、八角、芭蕉、油茶等，受限于崎嶇的地理環(huán)境、貧瘠的石漠化土壤，農業(yè)種植基礎條件極差，農業(yè)剩余極少。少數(shù)高山瑤族村莊貧困發(fā)生率在90%以上，扶貧任務艱巨，9個村莊中，5個是建檔立卡貧困村，其中2個是一般貧困村，2個是深度貧困村，1個是極度貧困村。2012年和2014年，廣西壯族自治區(qū)分兩個批次在自治區(qū)、市、縣各級選派機關干部到各類貧困村擔任第一書記，并且2016年繼續(xù)增加人員，2017年L鄉(xiāng)實現(xiàn)了第一書記的全覆蓋，4個非貧困村也有了鎮(zhèn)派第一書記。

N鎮(zhèn)位于江西省南部，屬于低山丘陵區(qū)，與廣東省接壤，距離縣城24公里，一條高速公路和一條國道穿境而過，交通便利。鎮(zhèn)域面積138.15平方公里，其中山林面積9697公頃，森林覆蓋率高達73%，耕地面積1300多公頃。下轄17個村，195個村民小組，其中8個村是建檔立卡貧困村。N鎮(zhèn)是X縣南部的商品物流集散中心，在黃龍病肆虐之前，幾乎家家戶戶都種贛南臍橙，2014年開始，黃龍病全范圍鋪開，果農損失慘重，家庭經濟收入陡降，在各項扶貧政策的幫助下，當前階段果農正在嘗試別的品種，尚未找到能夠替代臍橙的方案，當?shù)剞r業(yè)產業(yè)發(fā)展處于過渡期。N鎮(zhèn)的第一書記級別齊全，中央、省、市、縣、鎮(zhèn)五級政府的下派干部實現(xiàn)了貧困村和非貧困村的第一書記全覆蓋。

(二)村莊類型與第一書記派駐

雖說第一書記都是機關干部，但是不同層級、不同部門的年輕干部和不同類型村莊的匹配具有明顯的政策意圖。從層級來看，中央、省自治區(qū)、市、縣、鎮(zhèn)五級政府都有下派的第一書記；從部門來看，可以分為強勢部門、普通部門和邊緣部門三類；從村莊類型來看，有非貧困村、一般貧困村、深度貧困村和極度貧困村的區(qū)別，并且根據資源稟賦的差異，政府對不同村莊的定位存在明顯差異，有各種示范村(如旅游、產業(yè)、治理等)和基本秩序維持村莊的區(qū)別；第一書記落地村莊的實踐中，除了要和村干部、村民、上級政府互動外，L鄉(xiāng)和N鎮(zhèn)的村莊治理場域中還有大量的“在村國家干部”，如包村領導、包村工作隊隊長和隊員、后援單位、扶貧工作隊隊長和隊員等，這些“在村國家干部”進一步增加了第一書記村莊工作的復雜程度。總體來看，不同類型的村莊，派駐什么類型的第一書記和“在村國家干部”具有一定的規(guī)律性，表1是L鄉(xiāng)9個村莊的政府下派干部情況統(tǒng)計。

表1 L鄉(xiāng)9個村莊的政府下派干部情況統(tǒng)計

結合表1和其他訪談資料，發(fā)現(xiàn)L鄉(xiāng)第一書記的派駐具有以下幾個明顯特征。

第一， 第一書記人選年輕化和精干化。無論是L鄉(xiāng)還是N鎮(zhèn)，在2015年的《通知》下發(fā)之前，均已有第一書記進駐，但當時多數(shù)第一書記具有老齡化和邊緣化的特點，“開始的時候，大家都沒有重視這個制度，為了保證本單位工作的正常運轉，就派那些在單位里比較邊緣的老伙計下來，我們村首任第一書記就是民政局一個快退休的干事，他不會用電腦，就算在原單位也做不了太多事，就派他下來了”(1)資料來源于2019年7月在江西省N鎮(zhèn)對高村現(xiàn)任第一書記的訪談。。2015年以后，隨著各級政府重視力度的不斷加碼，各單位逐漸將年輕干部選派到村莊，“對于單位領導來說，選誰當?shù)谝粫浭且粋€重要的決策，一要年輕有干勁，二要有培養(yǎng)潛力，三要有一定經驗，對于年輕干部來說，被領導選派到下面，至少說明領導信任你、認可你，這本身就是一種鼓勵”(2)資料來源于2019年4月在廣西壯族自治區(qū)L鄉(xiāng)對浩村現(xiàn)任第一書記的訪談。！

第二， 第一書記原單位的層級高低、資源調動能力強弱，與其所入駐村莊的貧富程度大致呈負相關關系。也就是說，越是貧窮的村莊，第一書記原單位層級越高，且越可能來自于優(yōu)勢部門。以L鄉(xiāng)的9個村莊為例，有來自區(qū)組織部、區(qū)財政廳和國開行廣西分行的高層級、資源調動能力強的第一書記，也有來自鄉(xiāng)政府的第一書記。其中，初村、平村和那村是普通貧困村，調研時都已脫貧，第一書記的工作壓力明顯緩解；浩村是深度貧困村，陶村是極度貧困村，均未脫貧，其中陶村在2015年的精準識別中，貧困發(fā)生率高達90%，2019年的貧困發(fā)生率仍在50%左右，兩個村第一書記工作壓力均很大，政府資源輸入力度也很大；伶村、袍村、均村和九村都是非貧困村，第一書記均由鄉(xiāng)政府派駐，資源調動能力弱，這幾年村容村貌的變化明顯弱于上述5個貧困村。

第三， 多種類型的“在村國家干部”、后援單位的資源調動能力與相匹配村莊的富裕程度也呈負相關關系。包村領導、包村工作隊長及隊員均由鄉(xiāng)政府派駐，主要功能是執(zhí)行各項時間緊、任務重、壓力大的政府任務，如征地、搬遷等，L鄉(xiāng)5個貧困村的包村領導、包村工作隊長和隊員均來自鄉(xiāng)政府的強勢部門，干部個人的工作經驗也比較豐富，4個非貧困村則明顯處于弱勢位置。后援單位主要來自于自治區(qū)和縣兩級，并且5個貧困村除了縣級后援單位外，還有來自自治區(qū)的強勢后援單位，4個非貧困村只有縣級后援，同時5個貧困村的縣級后援單位資源調動能力明顯高于4個非貧困村。

總之，不同層級和不同部門的年輕干部進入不同村莊當?shù)谝粫?，并不是隨機的，而是帶有明顯的政策意圖。第一書記的村莊實踐因而具有綜合性和復雜性，一方面其原單位、駐村所在地組織和扶貧部門對其實行“雙頭領導”，另一方面，第一書記個人、村兩委、村民、其他駐村干部對其抱有不同的角色期待。結果在不同村莊形塑出外來權威和本地權威差異化的關系結構和互動方式。

三、 第一書記與村兩委關系類型

《通知》明確指出第一書記駐村的四大工作方向：組織建設、精準扶貧、為民辦事服務和提升村莊治理水平，即抓黨建、促發(fā)展、強民生和保穩(wěn)定，其中組織建設被放在首要位置，也就是說，發(fā)掘并培養(yǎng)一支高度團結、戰(zhàn)斗力強且“帶不走”的村委班子應該是第一書記的首要職責。然而，第一書記在村莊中的時間和精力分配并不均衡，原因在于四大任務具有不同性質[12]，精準扶貧具有結果導向，各級政府均設立了明確的任務清單和時間期限，也是考核最精細、嚴格的工作，其余三項工作具有明顯的過程導向，很難在短時間內產生成效，而第一書記的村莊任期又一般設置為2年，多項因素作用之下，第一書記在實踐中被置換為“扶貧第一書記”。在此背景下，第一書記與村兩委的關系主要圍繞著扶貧工作展開，又因為不同村莊扶貧工作壓力、發(fā)展定位、內外資源稟賦等存在明顯差異，結果形塑出多樣化的第一書記和村兩委互動模式，進而衍生出三種關系樣態(tài)：包辦代替型、輔助合作型、獨立松散型。

(一)包辦代替型

包辦代替型關系指的是第一書記進入村莊后，逐漸掌握了村莊多項事務的決策權，出現(xiàn)第一書記對村兩委的“權威替代”，村莊治理形成了以第一書記為核心的權力結構，以村書記為代表的村兩委在第一書記的領導和安排下展開各項工作。此種關系模式下，第一書記成為村莊實際權力核心，村兩委成為“辦事員”，在村莊治理中處于邊緣位置，村民也更加認可第一書記，認為“第一書記才是能拍板的人，找村干部沒用，他們做不了主，最后還得問第一書記意見”(3)資料來源于2019年4月在L鄉(xiāng)陶村對貧困戶韋某的訪談。。結果，一方面村兩委的治理權力和治理能力被壓縮，高度依賴于第一書記，政治效能感降低，另一方面，第一書記回應多方訴求的壓力變大，且具有連帶性。

可以從兩個層面來理解第一書記在村莊治理中掌握決策權的原因。一是特殊階段村莊治理的復雜性，要求第一書記承擔起“當家人”角色；二是傳統(tǒng)型村干部沒有能力應對村莊治理方式的劇烈轉型。從中可以看出，包辦代替型第一書記與村兩委關系一般發(fā)生在“先天不足”，同時遭遇經濟發(fā)展定位的村莊，發(fā)展型治理訴求外加村莊本身的弱承接能力，在時間緊、任務重的客觀環(huán)境下，使得第一書記不得不包辦多項村莊治理事務，替代村兩委成為實際的“當家人”和“代理人”。

L鄉(xiāng)浩村處于深山之中，歷史上因為交通不便、耕作條件極差成為深度貧困村。長期以來，面對惡劣的自然條件，浩村村民間形成了發(fā)達的社會互助體系，村莊規(guī)范和社會自治均圍繞著社會互助展開，同時國家力量進入村莊幅度很小，因而沒有發(fā)育出強有力的村干部隊伍，村莊治理主要依靠小組微自治，只有三個村干部，并且沒有固定的規(guī)章制度。精準扶貧以來，因其獨特的地形地貌和優(yōu)美的自然環(huán)境，被政府定位為旅游扶貧示范村，成為自治區(qū)、市、縣三級政府重點打造村，投向浩村的資源以數(shù)億計，巨量的資源輸入，在浩村引起了激烈震蕩。在此背景下，為了維持社會穩(wěn)定，保證資源的合理配置和高效利用，自治區(qū)組織部派駐劉某擔任浩村第一書記，同時為他匹配大量駐村資源。劉某表示，“浩村作為示范村，政治、經濟、社會各方面轉型迅速，村里的一草一木都有明確規(guī)劃，不僅村民、村干部無權隨意變動，就連我也要向領導打報告，復雜得很呢”(4)資料來源于2019年4月在L鄉(xiāng)浩村對第一書記劉某的訪談。。

(二)輔助合作型

輔助合作型關系指的是，第一書記逐漸在權力和能力上實現(xiàn)了村莊“嵌入”，第一書記和村兩委之間建立起高效有序的分工合作關系，行政手段和自治手段在村莊中實現(xiàn)了高度融合，共同推動村莊全方位的發(fā)展。第一書記并不是唯一的決策者，村莊發(fā)展的各項事務都必須結合第一書記和村干部在內的多方意見，并盡可能擴大村民參與渠道，采取多主體協(xié)商共治的方式。在村莊治理層面，第一書記并沒有替代村干部的權威，對村民來說，第一書記和村干部有著各自的角色，不同性質的事務找相應的干部解決。此種關系類型中，村兩委是村莊發(fā)展和村莊治理的主體，第一書記扮演輔助角色，為村莊發(fā)展建言獻策,在實際工作中拉資源,幫助建立規(guī)范化的治理體系,發(fā)掘村莊內生管理人才等，且這些工作的開展都建立在一定村莊自治能力和自治空間基礎上。

輔助合作型第一書記和村兩委關系有幾個基本條件。首先，村莊本身具有一定治理能力，要么村兩委班子自身有較好的發(fā)展思路，要么村莊有內生精英，借助于第一書記能夠順利完成精英替代；其次，村干部雖然有較好的發(fā)展思路，但處于“巧婦難為無米之炊”狀態(tài)，村莊發(fā)展缺少必要條件，單靠內生力量很難實現(xiàn)較大改觀；最后，第一書記入駐村莊明確了自己“指導但不指責、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”的角色定位，在尊重村干部和村民發(fā)展思路的同時，具有一定資源調動能力，對于當?shù)剞r民迫切的公共需求有回應能力。所以，輔助合作型第一書記與村兩委關系多存在于部分一般貧困村和非貧困村中，一定的經濟基礎和社會基礎是這類村莊的重要特點。

N鎮(zhèn)南村是典型的宗族性村莊，村莊內生權威類型豐富，民間組織和文化活動多樣，且贛南臍橙產業(yè)發(fā)展吸納了大量年輕人在村，村莊公共空間孕育出多種類型的村莊精英。問題是自然生產條件較差，且村集體經濟空殼化，村干部對農民生產生活需求的回應能力低，嚴重影響了當?shù)禺a業(yè)發(fā)展。2017年初，南村成為中央某部委定點幫扶村莊，來自北京的彭某進駐，彭某駐村后的前三個月基本用于走訪調研，深入群眾中了解發(fā)展困境、風土民情、村莊社會關系等。彭某說：“我和以村書記為代表的村干部有著明確的分工，雙方做事都注意把握度，在村莊外面就是我主外，他主內，我畢竟代表著原單位，資源號召力比書記強，但是在村莊里面，就是他主外，我主內，我作為一個外人，村里面很多事是不宜直接介入的，例如征地拆遷、矛盾調解等，我只能是書記的輔助者，幫助在背后出謀劃策。并且這種分工不是徹底的，一方面要根據具體情況做出調整，另一方面無論我還是書記都要保證雙方的無障礙溝通，只要與南村相關的事情，即使不會正面出場，我們必須都清楚(5)資料來源于2019年7月在N鎮(zhèn)對南村第一書記彭某的訪談。?！?/p>

(三)獨立松散型

獨立松散型關系指的是，第一書記進入村莊后，既沒有高度掌握村莊事務的決策權，也沒有與村兩委建立起輔助合作型關系，第一書記對村莊事務的介入程度也不高，與村干部、村民互動簡單且不深入。此種關系類型下，第一書記在村莊發(fā)展中并沒有發(fā)揮明顯作用，且沒能樹立在村民中的權威，村民更認同村干部。在村務分工層面，相較于村干部，第一書記的文字處理能力較強，同時村莊治理經驗不足，所以第一書記主要在村委會辦公，大部分的時間和精力用于大量簡單重復的報表資料填寫、文字材料撰寫、檢查交流工作參與等，成為“村級扶貧統(tǒng)計員”[12]，與貧困村的扶貧專干沒有本質區(qū)別。

第一書記對村莊事務介入程度不高，除了個體能力原因外，關鍵在于村莊對第一書記的角色期待與第一書記角色扮演之間的偏差。村干部和村民普遍期望第一書記能夠推動村莊發(fā)展，當?shù)谝粫洘o法回應這種期望，或者其回應與村民的需求不匹配的時候，第一書記就很難在村莊發(fā)展中發(fā)揮重要作用，只是按照上級要求駐村，等待履職時間結束重返原崗位。事實上，不僅村兩委對第一書記沒有太高期望，第一書記本身對其駐村生涯也沒有抱太大期望，部分村莊甚至出現(xiàn)村干部和村民“不待見”第一書記的現(xiàn)象，同時期待政府重新派一個更有能力的第一書記，從而實現(xiàn)村莊發(fā)展。獨立松散型關系中，第一書記資源調動能力不足是關鍵因素，一般存在于非貧困村中。

L鄉(xiāng)袍村位于公路兩邊，臨近水源地，交通較為便利，且地勢較為平坦，耕作條件較好，與同鄉(xiāng)其他村莊相比有著明顯的發(fā)展優(yōu)勢。在精準扶貧政策落地之前，L村兩委班子依托于本村優(yōu)勢條件，積極向上爭取資源，同時動員村民建設家園，率先完成道路硬化和部分產業(yè)路鋪設，遠遠領先于L鄉(xiāng)其他村莊。精準識別中，袍村被評為非貧困村，雖然也有后援單位和第一書記，但無論是縣中醫(yī)院還是鄉(xiāng)計生辦主任都沒能為袍村帶來明顯變化。這幾年眼見著周邊原本落后于自己的村莊在政府的幫助下發(fā)生翻天覆地的變化，袍村村干部和村民均產生了落差感，部分村民將之歸因于第一書記沒能力。袍村書記說：“扶貧之前，我們兩委班子干勁十足，十分團結，自己修路鋪橋，村民的獲得感強得很，沒想到后面被評為非貧困村，我們幾個有時候都嘀咕，當時的努力到底是幫了我們村還是害了我們村呢？現(xiàn)在周圍的貧困村都修上了寬寬的通戶路，而我們村的路還是十來年前的，顯得又窄又破，有些路段還沒有硬化，村民有意見我們也沒有辦法，看到別村都是政府包辦，村民再也不愿意自己投工投勞了，都等著政府和干部們解決問題，但是我們村的后援單位至多免費為村民做個體檢，第一書記在上面又說不上話，真是沒想到啊，愁得很(6)資料來源于2019年4月在L鄉(xiāng)對袍村書記陸某的訪談。！”

總之，村莊治權有兩個來源，一個基于正式行政權力賦予的合法性權威，另一個基于鄉(xiāng)土社會自發(fā)認同賦予的合理性權威，村莊善治建立在二者有機結合的基礎上。在第一書記和村兩委關系層面，第一書記具有明顯的“外部嵌入”性，村兩委是村莊內生權威，二者在村莊界面的遭遇，并不一定天然地實現(xiàn)有機結合，而是存在多種離散形態(tài)，如果說輔助合作型是理想狀態(tài)，那么包辦代替型和獨立松散型就是離散形態(tài)。需要指出的是，在同一個村莊，三種關系形態(tài)并不具有互斥性，面對不同個體、不同任務、不同情境、不同階段，第一書記和村兩委的關系形態(tài)都有可能發(fā)生轉換，如何實現(xiàn)并保持二者的輔助合作關系，是高質量完成精準扶貧目標、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵所在。

四、 第一書記與村兩委關系的形成機制

第一書記的基層實踐具有“關系和權力集束器”的特征，是國家治理和基層治理的結合點，也是權力運作和權力監(jiān)控的關鍵點，更是村莊、第一書記個體、各級政府多方主體的交互點。從本質上來說，第一書記和村兩委關系的復雜性，源于村莊場域內圍繞著第一書記扶貧各要素的不同組合方式。村莊層面的社會結構與組織基礎、個體層面的政治追求與影響網絡、政府層面的村莊定位與資源配置三者共同構成了第一書記與村兩委關系的形成機制。

(一)村莊層面：社會結構與組織基礎

賀雪峰認為，“從村莊社會結構的視角看，因為不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境和歷史文化的差異性，中國農村可以分為南方、中部和北方三大區(qū)域，其中南方地區(qū)多團結型村莊，北方地區(qū)多分裂型村莊，中部地區(qū)多分散的原子化村莊”[13]，不同類型村莊社會關聯(lián)方式具有明顯差異，間接影響到國家與農民關系，與之相對應，國家力量進入村莊的方式和難易程度極為不同。通過對“農民認同與行動單位”[14]的考察，賀雪峰指出，政策執(zhí)行的區(qū)域差異根源于農民認同與行動單位的差異性，具體而言，南方團結型村莊農民多認同于具有籠罩性的宗族，政策落地遭遇宗族文化和宗族利益的“轉化-吸收”或“轉化-排斥”；北方分裂型村莊農民多認同于小親族，政策落地遭遇村莊內部分化力量的策略性援引；中部原子化村莊農民多直接認同于國家，政策落地較少遭受社會力量的“修正”，貫徹力度較高。第一書記制度進入村莊，同樣遭遇區(qū)域性村莊社會結構的影響，能否高度“嵌入”村莊，實現(xiàn)與村干部、村民的無縫隙鏈接間接決定了第一書記村莊工作的順利程度和最終成效。

從村莊層面來看，除了社會結構的影響之外，村組兩級治理單元的領導力、組織力也高度影響第一書記與村兩委的關系?，F(xiàn)實中村莊組織軟弱渙散表現(xiàn)在兩個方面：一是村兩委班子戰(zhàn)斗力不強，無法發(fā)揮出戰(zhàn)斗堡壘的作用；二是村莊治理缺乏正式制度和規(guī)范，隨意性和變動性太大。具體而言，前者在經驗中表現(xiàn)為，有的村兩委干部配不齊，有的村干部治理方式傳統(tǒng)、治理能力不強、發(fā)展思路太窄、學習能力太弱，有的班子內部不團結，搞分化政治，自我消耗嚴重。后者在經驗中表現(xiàn)為，村莊治理缺少規(guī)則或者有規(guī)則但是難以執(zhí)行，有的村連村兩委組織制度都無法貫徹，黨員會議參與度低；有的民主管理和民主監(jiān)督沒有運行起來，村務財務不透明，缺少群眾參與的制度化渠道；有的宗族、宗教、社會黑惡勢力滲入嚴重，村莊治理走向“分利秩序”[15]。可以發(fā)現(xiàn)，無論是村兩委班子戰(zhàn)斗力不強還是村莊治理缺乏正式制度和規(guī)范，都是長期積累形成的問題，要想依靠第一書記的力量使之發(fā)生全面而徹底的逆轉存在極大困難，更大的困難還在于保證“新局面”的長期有效性。并不是說進駐組織軟弱渙散的村莊一定無法形塑輔助合作型第一書記與村兩委關系，而是在扶貧任務緊、考核壓力大等多重擠壓之下，要想在重建或激活村莊組織活力的基礎上完成村莊發(fā)展目標缺乏必要的基礎和資源，必然對第一書記提出更高的要求，如在包辦代替型關系中，因為快速發(fā)展目標的外部嵌入、村莊治理方式和內容的劇烈轉型使得村兩委基本失去應對能力，必須倚賴于第一書記的權威。

(二)個體層面：政治追求與影響網絡

《通知》下發(fā)之后，各單位一般選派有培養(yǎng)潛力的年輕人，對第一書記來說，基層工作經歷既是個體的體驗學習，也是組織對自己的鍛煉考驗，因而村莊工作表現(xiàn)與自己的政治生涯高度相關。高水平完成領導交待的任務，回應好、服務好村民的需求，實現(xiàn)村莊整體面貌的煥然一新構成多數(shù)有理想、有抱負的第一書記的目標。當然，第一書記內部也有分化，大致有三類情況。第一類第一書記資源調動能力極強，且村干部和村民很配合工作，通過各方努力實現(xiàn)了村莊面貌的極大改善，在考核評比中多次受到贊揚和表彰，此種情況下，第一書記工作積極性被極大激發(fā)，也承受著極大的工作壓力和挑戰(zhàn)；第二類第一書記資源調動能力較強，村干部和村民比較配合工作，能夠及時發(fā)掘并回應農民的需求，積極幫助困難戶脫貧，雖然在考核評比中并不突出，但也保持“不出事”狀態(tài)，雖然村莊發(fā)展勢頭不強，但是村莊治理秩序較好；第三類第一書記資源調動能力較弱，村干部和村民不怎么配合工作，在村莊治理中較為邊緣，這類第一書記中的部分雖然駐村前期工作積極性比較強，但因為遭遇阻礙，或者因為小事受到批評，從而影響到工作積極性，心態(tài)和行動均比較消極，期待任期早點結束，返回原單位工作。

除了個體的政治追求外，第一書記的影響網絡也高度影響第一書記與村兩委的關系，其影響網絡包括入駐前的關系網絡、入駐后的影響圈子。具體而言，在某個第一書記和某個特定村莊的匹配背后，有著來自后援單位、縣、鄉(xiāng)、村莊、第一書記本人多方參與的復雜決策過程，決定了第一書記在正式進入村莊前的關系網絡，其中最重要的關系就是后援單位的支持，不少第一書記將后援單位稱為“娘家”，將村莊稱為“婆家”，能否在“婆家”取得優(yōu)秀業(yè)績，很大程度上取決于“娘家”本身實力和支持力度。進入村莊后，第一書記還能夠以“娘家”光環(huán)為基礎，在駐村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市進一步擴展影響圈子，除了動員各級政府和各部門的支持外，還充分利用私人關系網絡發(fā)動社會力量的支援，如校友會、慈善機構、鄉(xiāng)賢、企業(yè)和老板等。第一書記將公共的和私人的關系資源、正式的和非正式的援助方式全部轉化為村莊貧困治理資源，這些資源網絡的流量在很大程度上決定了第一書記與村兩委的關系。

(三)政府層面：村莊定位與資源配置

第一書記制度和精準扶貧政策說到底都是國家和各級地方政府制定實施的，頂層決策和頂層設計也高度影響第一書記和村兩委的關系，在政府層面主要通過村莊定位和資源配置兩個方面體現(xiàn)出來。首先，在村莊定位方面，在國家層面有集中連片特困地區(qū)、一般貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)的區(qū)別；在地方政府層面，不同省市根據具體情況制定了差異化的貧困線標準和脫貧方式，并且劃分了特困縣、貧困縣和非貧困縣；在縣一級，對不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出具體規(guī)劃，縣扶貧辦是精準扶貧政策落地的關鍵一環(huán)。各級政府對不同區(qū)域貧困及其程度的認定共同形塑了不同村莊的規(guī)劃和定位。從貧困程度來看，劃分為非貧困村、一般貧困村、深度貧困村和極度貧困村四類；從區(qū)域定位來看，劃分為普通村、特色村和亮點村三類；從脫貧方式來看，分為旅游開發(fā)村、產業(yè)發(fā)展村、整體搬遷村等類別。不同的村莊定位大體上決定了第一書記和村兩委的工作方向，決定了不同村莊治理的重點和難點，從而框定了第一書記和村兩委關系的底色和結構基礎。

除了村莊定位之外，政府的資源配置方案也存在明顯差異，通常情況下，村莊定位和資源配置方案高度相關。一方面，不同村莊的資源稟賦、可發(fā)展空間、發(fā)展方向差異性極大，另一方面，地方政府、各部門之間的競爭和政績需求衍生出多種形式的“亮點工程”和“典型村”[16]，結果是政府資源的不均衡配置。在第一書記扶貧的語境下，后援單位的政績需求高度影響特定村莊的發(fā)展方向，一般情況下，村莊所在地方政府也會配合其政績需求，越是層級高、強勢部門支援的村莊越有可能成為亮點村和特色村，各類資源的投入力度越大。以村莊貧困治理為核心，可以大致將上述村莊定位分為兩類：貧困村和非貧困村。調研發(fā)現(xiàn)，貧困村更有可能成為亮點村、特色村、旅游村和產業(yè)村，非貧困村大多是普通村，結果大量資源以亮點打造、特色發(fā)掘、旅游開發(fā)、產業(yè)發(fā)展等名義被打包進貧困村。政府資源分配的方式和多寡決定了貧困治理的復雜程度，大量資源集中輸入既有激活村莊內外利益主體參與力度的可能，也有扶貧資源“精英俘獲”[17]的可能；既有發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)村莊治理人才的可能，還有惡性社會勢力滲入的可能。多數(shù)情況下，資源的受益主體是村莊和村民，村干部主要承擔需求上報和協(xié)調配合工作，第一書記是重要的監(jiān)督協(xié)調主體，第一書記和村兩委之間分工因此存在模糊性和重疊性，如何處理此種模糊空間成為影響并型塑二者關系的重要環(huán)節(jié)。

五、 總結與討論

李小云認為，政策的最終效果已經不再取決于頂層如何設計，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育以及各種扶貧資源的公平傳遞，發(fā)育有效鏈接政府和窮人的中間型制度載體[18]是基層貧困治理的重要抓手。第一書記制度就是典型的“中間型制度載體”，是解決國家與農民對接“最后一公里”問題的主要路徑。同時，第一書記制度的基層落地并不是鐵板一塊的，而是呈現(xiàn)出復雜的“接點政治”樣態(tài)，第一書記與村兩委的關系類型是重要的組成部分。研究發(fā)現(xiàn)，第一書記與村兩委的關系并非天然就是輔助合作型，而是存在包辦代替型和獨立松散型這兩種離散類型，村莊層面的社會結構與組織基礎、個體層面的政治追求與影響網絡、政府層面的村莊定位與資源配置三者共同構成第一書記與村兩委關系的形成機制。

需要指出的是，第一書記與村兩委關系直接影響到村莊層面行政與自治的關系。具體而言，包辦代替型關系樣態(tài)中，村莊內外出現(xiàn)第一書記對村兩委的“權威替代”，容易帶來村莊治理層面“行政消解自治”的后果；輔助合作型關系樣態(tài)中，村干部是村莊事務的主導者，第一書記發(fā)揮輔助作用，在保證村莊自治能力和自治空間的基礎上完成村莊發(fā)展的目標，因而形成“行政促進自治”的效果；獨立松散型關系樣態(tài)中，第一書記對村莊的介入程度不深，行政力量對自治力量既沒有替代效果也沒有輔助功能，村莊發(fā)展和村莊治理變化不明顯，從而形成“行政與自治相對獨立”的格局。從國家治理現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化的角度來看，如何通過第一書記制度將“國家治理”與“村民自治”統(tǒng)一起來是需要解決的重大議題，其中第一書記與村兩委關系是其子議題。

總之，第一書記制度在貧困治理中發(fā)揮了重大作用，是新時期國家治理和基層治理的重要創(chuàng)新，并且將繼續(xù)為鄉(xiāng)村振興提供助力，但第一書記制度的村莊實踐首先要有清晰的定位。作為外來幫扶力量，應該將重點放置在如何實現(xiàn)“從造血到輸血的轉變”，無論貧困治理還是鄉(xiāng)村振興，真正的主體應該是村干部和村民，提高村莊內生社會活力和治理能力是第一書記工作的最重要方向，在當前面臨如何實現(xiàn)從精準扶貧向鄉(xiāng)村振興無縫隙銜接問題的情境下，第一書記工作重心向村莊組織建設的回歸顯得尤為重要。