張俊

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。伴隨農(nóng)村改革進(jìn)入深水區(qū)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢問題日益突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)民增收。開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，也是保障農(nóng)民利益、發(fā)展新型鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》部署的36項(xiàng)改革任務(wù)以及“擴(kuò)面、提速、集成”的改革要求，當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已從局部試點(diǎn)進(jìn)入整省推進(jìn)階段。推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展，確保高質(zhì)量完成各項(xiàng)改革任務(wù)是當(dāng)前決策層和學(xué)術(shù)界亟待解決的重大問題。

從現(xiàn)有研究來看，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)形成了學(xué)術(shù)共識。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)[1]，是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度保證，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提[2]。在改革過程中要凸顯村莊社區(qū)的主體能動(dòng)性，整合村莊變遷中形成的產(chǎn)權(quán)價(jià)值觀，建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度[3]。當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)原則、試點(diǎn)內(nèi)容以及實(shí)踐探索成為研究熱點(diǎn)。譬如，在法律、政策與實(shí)踐不協(xié)調(diào)的情況下，改革試點(diǎn)既要堅(jiān)守集體所有制底線、耕地紅線和農(nóng)民主體利益底線，又要超前探索，重點(diǎn)突破[4]。在成員資格、股權(quán)規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)、集體產(chǎn)權(quán)市場以及政策法規(guī)調(diào)整等方面加快試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展[5]。然而，現(xiàn)有研究在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)、改革困境以及機(jī)制創(chuàng)新方面相對薄弱，與當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐需求不相適應(yīng)。基于此，本研究采用文獻(xiàn)分析法構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析改革困境，提出紓困策略，為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論借鑒和政策參考。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)主體對資產(chǎn)享有的一組行為權(quán)利集合，包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一系列權(quán)利，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體之間圍繞資產(chǎn)而形成的權(quán)利關(guān)系。根據(jù)資產(chǎn)歸屬主體的差異，產(chǎn)權(quán)分為私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)及其中間形式，而集體產(chǎn)權(quán)在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架中鮮有提及。在馬克思主義經(jīng)典理論體系中集體產(chǎn)權(quán)是作為自由人的生產(chǎn)共同體對生產(chǎn)資料所擁有的全部權(quán)利[4-6]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是中國特色社會(huì)主義初級階段的特殊形態(tài)，廣義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體所有制的制度基礎(chǔ)(《物權(quán)法》第59條)，狹義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)指農(nóng)村集體對未承包到戶的集體資產(chǎn)所擁有的一組權(quán)利。產(chǎn)權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度承載了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及服務(wù)工業(yè)化的職能，產(chǎn)權(quán)的分離和流動(dòng)受到嚴(yán)格的政策限制。改革開放以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度承載的功能和權(quán)利關(guān)系發(fā)生了變化，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行。

對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)涵的認(rèn)識，理論探索和局部試驗(yàn)早于政策設(shè)計(jì)。20世紀(jì)90年代，劉錚、王凱倫認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在于明確農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶使用權(quán)和強(qiáng)化管理權(quán)，保證農(nóng)地使用權(quán)的完整性，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)[7]。賈生華從農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的角度提出明確集體所有權(quán)代表，強(qiáng)化所有權(quán)職能，對各類鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)用地和“四荒”土地實(shí)行有償使用制度，培育集體土地使用權(quán)市場[8]。此后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)涵日益清晰，王賓和劉祥琪、張占耕、方桂堂從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營方式角度提出要明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善權(quán)能，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[9-11]。在微觀層面上要培育農(nóng)民“集體”，賦予“集體”法人身份，同時(shí)引入多元經(jīng)濟(jì)主體，增進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)配置效率[12]。在宏觀層面改革需要提升國家的制度供給效率，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)治理提供政策支持[10]。針對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)，關(guān)銳捷和李偉毅認(rèn)為以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，保護(hù)農(nóng)民土地用益物權(quán)和收益分配權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大[13]。農(nóng)業(yè)部課題組認(rèn)為改革重點(diǎn)為明確集體資產(chǎn)范圍，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，引入股份制[14]。夏英和袁崇法等認(rèn)為改革要聚焦于農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革，重點(diǎn)是折股量化到人、落實(shí)到戶，健全資產(chǎn)運(yùn)營的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制，發(fā)展農(nóng)民股份合作[15]。

總的來看，學(xué)理研究為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了理論依據(jù)和政策參考。在政策文本中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)表述為“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”，改革方向是“促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”，改革重點(diǎn)是“推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革，發(fā)展股份合作”。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)

1.產(chǎn)權(quán)改革效率論

馬克思是產(chǎn)權(quán)理論的先驅(qū)，他把生產(chǎn)資料所有權(quán)作為內(nèi)生變量引入經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出產(chǎn)權(quán)社會(huì)化思想。伴隨生產(chǎn)社會(huì)化和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)資料所有權(quán)和使用權(quán)可以發(fā)生分離。當(dāng)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系不適合當(dāng)下生產(chǎn)力發(fā)展水平，必然產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)制度變遷。根據(jù)馬克思的產(chǎn)權(quán)社會(huì)化思想，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是順應(yīng)生產(chǎn)社會(huì)化的要求，通過明晰產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)多元化，把產(chǎn)權(quán)與資金、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定、明晰、保護(hù)與完整性是提高資源配置效率的前提和基礎(chǔ)。如果產(chǎn)權(quán)主體模糊，必然產(chǎn)生權(quán)責(zé)不對稱，資源配置低效，導(dǎo)致“公地悲劇”。產(chǎn)權(quán)清晰界定才能有效降低交易成本，提供穩(wěn)定預(yù)期，擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易規(guī)模與交易半徑，激發(fā)市場活力，因此，產(chǎn)權(quán)清晰界定是產(chǎn)權(quán)改革的方向。產(chǎn)權(quán)界定的完整程度取決于權(quán)利界定成本和收益的權(quán)衡，伴隨技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)知識積累，遺落在公共領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性權(quán)利將逐漸被清晰界定，從而提高資源配置效率。由于國家對產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本比較優(yōu)勢，在高度發(fā)達(dá)的專業(yè)化生產(chǎn)和復(fù)雜的市場交換關(guān)系下，國家對產(chǎn)權(quán)的有效界定、保護(hù)和變遷是提高產(chǎn)權(quán)效率的關(guān)鍵。因此，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，要以馬克思產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，同時(shí)吸收西方產(chǎn)權(quán)理論的合理成分[16]。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展論

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)屬于農(nóng)民集體所有，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。伴隨城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的逐步落實(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政治和社會(huì)功能逐漸淡化，經(jīng)濟(jì)功能更加凸顯。由于個(gè)體農(nóng)戶抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力、市場談判力與博弈能力較為弱小，介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分工與專業(yè)化程度較低，不利于小農(nóng)戶的現(xiàn)代化改造，不利于提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，因此，需要通過壯大集體經(jīng)濟(jì)解決小農(nóng)戶的發(fā)展困境[17]。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，放活集體產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，形成具有品牌化和集團(tuán)化的新型集體經(jīng)濟(jì)，提升集體經(jīng)濟(jì)自生發(fā)展能力和市場對接能力。充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，提高農(nóng)戶對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心和支持度，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為與農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的市場主體，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民增收的主渠道[18]。對于以農(nóng)業(yè)為主的集體經(jīng)濟(jì)來說，農(nóng)民對村級公共品供給的意愿和能力不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)村級公共品組織和供給的主要責(zé)任。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，明確農(nóng)村資源型資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)歸屬，充分賦予集體經(jīng)濟(jì)組織管理和開發(fā)集體資產(chǎn)的權(quán)利，使集體經(jīng)濟(jì)能夠有效開發(fā)閑散資源(譬如“四荒”地經(jīng)營權(quán))，統(tǒng)籌整合各類財(cái)政涉農(nóng)資金，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)積累，實(shí)現(xiàn)村級公共品有效供給[19]。

3.農(nóng)村集體資產(chǎn)可持續(xù)管理論

為避免集體資源管理低效的問題，奧斯特羅姆(Ostrom)提出了集體資源可持續(xù)管理的原則，即清晰界定邊界、使用和供給規(guī)則與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相適應(yīng)、集體選擇安排、有效監(jiān)督、分級制裁、低成本的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、對組織權(quán)的認(rèn)可和分權(quán)制企業(yè)等，這些原則同樣適用于農(nóng)村集體組織。通過對農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬、資產(chǎn)價(jià)值以及農(nóng)民權(quán)利邊界的清晰界定，構(gòu)造農(nóng)村集體成員自我管理集體資產(chǎn)的正向激勵(lì)，降低農(nóng)村集體組織內(nèi)部以及組織之間的交易成本，抑制集體代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為，糾正農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體的缺位和錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。

4.農(nóng)村高質(zhì)量脫貧論

黨的十八大以來，脫貧工作進(jìn)入了新階段，脫貧攻堅(jiān)期及后脫貧時(shí)代更要注重脫貧質(zhì)量，重視提升貧困戶的自身發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從三方面提升脫貧質(zhì)量。其一是壯大集體經(jīng)濟(jì)，提升對貧困戶的兜底能力。如六盤水市推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，解決了農(nóng)村資源、資金分散的難題，并以股份合作為主要形式，激活農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，走上科學(xué)脫貧的道路[20]。其二是整合集體資產(chǎn)和各類財(cái)政資金，優(yōu)先保證貧困戶的股權(quán)，提升貧困戶的自然資本和金融資本。其三是產(chǎn)生新型集體經(jīng)濟(jì)形式，培育貧困戶市場理性和專業(yè)化能力，提高貧困戶的組織資本和人力資本。可見，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的減貧效應(yīng)通過“明晰產(chǎn)權(quán)——實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)——促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包容性增長——貧困消除”這條內(nèi)在邏輯實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧目標(biāo)[21]。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革擴(kuò)面提速的行動(dòng)邏輯

1.釋放集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利

從制度供給的角度來說，當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系引發(fā)集體資產(chǎn)效率損失、集體經(jīng)濟(jì)活力不足、集體資產(chǎn)不可持續(xù)以及脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足等問題。從制度需求的角度來說，提高集體資產(chǎn)效率、增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入以及提高貧困農(nóng)戶的主體意識和脫貧質(zhì)量是各級政府、集體組織和集體成員的共同需求[22]。因此，改革擴(kuò)面提速能夠降低制度性交易成本，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展釋放制度紅利。

2.提升鄉(xiāng)村振興效率

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度支持和治理資本[1]，如廣東南海在農(nóng)村集體所有制框架下率先進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)股份合作制試點(diǎn)，為鄉(xiāng)村振興提供了示范[23]，激發(fā)了地方政府承接農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)的主動(dòng)性和緊迫性。在集體產(chǎn)權(quán)改革政策引導(dǎo)下，地方政府之間為實(shí)施改革和鄉(xiāng)村振興而競爭。與此同時(shí)，產(chǎn)權(quán)改革帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)升級和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，產(chǎn)生更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和鄉(xiāng)村治理主體，為鄉(xiāng)村振興提供了活力。

3.拓展改革創(chuàng)新空間

改革就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局?！叭r(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，是應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的壓艙石。自2003年以來，中央一號文件連續(xù)17年聚焦“三農(nóng)”問題，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革營造了實(shí)踐創(chuàng)新的空間。從集體產(chǎn)權(quán)改革政策的演變方向來看，集體成員擁有的權(quán)能集合不斷擴(kuò)大，集體資產(chǎn)權(quán)利可分離程度上升，農(nóng)地向“三權(quán)分置”方向轉(zhuǎn)變，改革內(nèi)容由土地產(chǎn)權(quán)向其他類型集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過渡，集體產(chǎn)權(quán)主體的法律地位逐漸清晰[24]。從農(nóng)民收入和糧食生產(chǎn)能力來看，農(nóng)民持續(xù)增收，2019年農(nóng)村居民人均可支配收入16 021元，增速繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民。糧食總產(chǎn)量接近0.665萬億公斤，連續(xù)8年穩(wěn)定在0.6萬億公斤以上，為集體產(chǎn)權(quán)改革擴(kuò)面提速拓展了操作空間和容錯(cuò)空間。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

由于各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、集體資產(chǎn)復(fù)雜性程度、改革試點(diǎn)窗口存在差異，圍繞集體資產(chǎn)確權(quán)、集體成員權(quán)實(shí)現(xiàn)以及集體資產(chǎn)運(yùn)營管理等關(guān)鍵問題，產(chǎn)生了四方面改革經(jīng)驗(yàn)。

1.確權(quán)到人、股權(quán)固化和政經(jīng)分離

以南海經(jīng)驗(yàn)為例，廣東南海基于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的先發(fā)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，產(chǎn)生了“兩確五分”模式?！皟纱_權(quán)”是界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)，推進(jìn)股權(quán)資格固化；“五分離”是選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、賬目資產(chǎn)分離和議事決策分離，推進(jìn)政經(jīng)分離。此外，建立鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺，防控潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)[24]。與南海經(jīng)驗(yàn)相近的是溫州“三改三分”模式，“三改”包括股改、地改和戶改，確權(quán)到人，權(quán)跟人走，明確股權(quán)持有人的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)不隨村社性質(zhì)變化而變化，穩(wěn)定了長期經(jīng)濟(jì)關(guān)系隸屬，“三分”是政經(jīng)分開、資地分開和戶產(chǎn)分開，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，對股改后的非土地集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理[23,25]。

2.確員、確權(quán)和確股，發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)

貴州湄潭承擔(dān)了“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革”的試點(diǎn)，形成了“四確五定”的改革經(jīng)驗(yàn)，即“確員定股東、確權(quán)定資產(chǎn)、確股定歸屬、確管定經(jīng)營、平臺定市場”。改革以村兩委為核心，以專業(yè)合作社為載體，充分體現(xiàn)集體收益與農(nóng)民增收的相容[12]。貴州塘約創(chuàng)造了“七權(quán)同確”，即土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地使用權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)、小水利工程產(chǎn)權(quán)，以“村社一體”作為股份合作方式，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕[26]。

3.組建跨村聯(lián)合社，統(tǒng)一運(yùn)營農(nóng)村集體資產(chǎn)

上海松江以土地和農(nóng)齡為依據(jù)設(shè)置股權(quán)，量化到人，推行農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)“三級合一”模式，即把農(nóng)村集體所有權(quán)上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，成立鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，采取現(xiàn)代公司制形式運(yùn)營，以此實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值和集體成員收益的雙贏[23,27]。成都農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革采取“取零為整，雙層配股”模式，即打包整合農(nóng)村集體所有權(quán)屬性下分散的所有未分配和不具備實(shí)際控制人的資產(chǎn)，量入為股。以專業(yè)合作社為一級單元，將村級集體總資產(chǎn)按照合作社為依據(jù)進(jìn)行初次折算，折算之后再按照農(nóng)戶所加入的合作社為基礎(chǔ)對入社農(nóng)戶進(jìn)行二次折算，實(shí)現(xiàn)股權(quán)量化到人。在此基礎(chǔ)上組建集體資產(chǎn)運(yùn)營管理公司，全面負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的開發(fā)、交易、轉(zhuǎn)讓、處置和利潤分配[23]。

4.股份化改造與市場化合作

晉江經(jīng)驗(yàn)的主要特征是股份化改造、集體化管理、規(guī)模化經(jīng)營和市場化運(yùn)作，對農(nóng)村集體資產(chǎn)采取盤活存量、服務(wù)配套、村企合作、產(chǎn)權(quán)置換、公司運(yùn)營的發(fā)展路徑[28]。此外，蘇州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)行股權(quán)“三置換”和股份“三合作”，通過集體資產(chǎn)所有權(quán)和分配權(quán)置換成社區(qū)股份合作社股權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)置換成土地股份合作社股權(quán)、宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房或社區(qū)股份合作社股權(quán)，開展農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作和農(nóng)民專業(yè)合作，走出一條“戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革之路[29]。貴州省六盤水市引導(dǎo)農(nóng)戶將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股到企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”目標(biāo)，為其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改革提供了借鑒。四川省廣元市把財(cái)政支農(nóng)資金變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)人股權(quán)，入股外部企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收[19]。

三、全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困境

“他山之石，可以攻玉”，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)具有一定的示范效應(yīng)。然而，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦結(jié)構(gòu)、區(qū)位環(huán)境以及地方財(cái)力等方面存在差異，另一方面是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)涉及不同歷史時(shí)期集體成員的生產(chǎn)生活關(guān)系，利益主體和利益關(guān)系復(fù)雜，全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在一些不容忽視的難點(diǎn)和制約因素。

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革難點(diǎn)

1.完整界定農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能存在“四難”

一難是確認(rèn)集體資產(chǎn)屬性。改革開放以來農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍、邊界和權(quán)能發(fā)生了很大變化，既可能出現(xiàn)集體資產(chǎn)范圍和權(quán)能大小的時(shí)期差異性，又可能產(chǎn)生集體資產(chǎn)的邊界和權(quán)能重疊性，完整確認(rèn)集體資產(chǎn)的集體屬性以及范圍邊界可能引發(fā)國家、集體、農(nóng)戶的利益之爭。在鄉(xiāng)村自主消化利益之爭乏力的情況下，鄉(xiāng)村集體往往采取擱置爭議的簡單化處理方法，導(dǎo)致集體資產(chǎn)屬性的完整確認(rèn)存在較大難度。

二難是集體資產(chǎn)評估。由于集體資產(chǎn)評估缺乏統(tǒng)一操作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資產(chǎn)評估價(jià)值、集體賬務(wù)以及集體債權(quán)在實(shí)際操作中難以協(xié)調(diào)平衡[15,30]。

三難是確認(rèn)集體資產(chǎn)所有權(quán)主體。集體所有是我國農(nóng)村基層的特殊產(chǎn)權(quán)秩序，但農(nóng)村集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的權(quán)利主體，所有權(quán)確權(quán)到哪一主體存在學(xué)術(shù)爭議，而且《物權(quán)法》《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村土地承包法》也無明確界定[31]。盡管中央以文件形式應(yīng)對法律滯后的困境，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體和行權(quán)主體，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體權(quán)利邊界并不清晰，村民委員會(huì)代行所有權(quán)較為常見。關(guān)鍵是，農(nóng)村集體經(jīng)歷了合村并組和撤村建居，資產(chǎn)所有權(quán)究竟落實(shí)到何時(shí)以及何級集體，政策法律尚無具體操作意見。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和村民小組所代表的集體利益目標(biāo)并不相同，確權(quán)和行權(quán)能力也不對等，在資源性資產(chǎn)開發(fā)升值的預(yù)期效應(yīng)下，不同層級集體之間競爭資產(chǎn)所有權(quán)，形成集體之間的所有權(quán)落實(shí)困境[11,15]。

四難是確認(rèn)集體成員資格權(quán)。集體成員資格權(quán)涉及面廣，既交織歷史和現(xiàn)實(shí)的集體利益關(guān)系，又依賴于政策和村規(guī)的約束，資格權(quán)是否依據(jù)于集體成員的出生地、居住地或者貢獻(xiàn)度，不同時(shí)期的成員資格權(quán)是否相同，實(shí)際操作難以協(xié)調(diào)平衡[30]。盡管試點(diǎn)地區(qū)大都以農(nóng)村戶籍、生產(chǎn)生活歷史、第二輪土地承包關(guān)系以及是否履行集體權(quán)利義務(wù)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)綜合衡量，但各村自由度大，同樣情形在不同鄉(xiāng)村認(rèn)定結(jié)果不同，成員間容易產(chǎn)生互相攀比現(xiàn)象，為改革留下不穩(wěn)定隱患[15]。有學(xué)者認(rèn)為集體成員概念和內(nèi)涵界定難、成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和辦法統(tǒng)一難、成員身份確認(rèn)時(shí)點(diǎn)選擇難、集體資產(chǎn)形成與成員關(guān)系厘清難。集體成員資格權(quán)難以確認(rèn)可能損害部分集體組織成員的權(quán)益，甚至出現(xiàn)內(nèi)部控制問題，阻礙農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展[32]。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改造存在分歧

通過對農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化，賦予集體成員按份擁有集體資產(chǎn)權(quán)能，維護(hù)集體成員對集體資產(chǎn)決策的參與權(quán)和知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)從勞動(dòng)合作走向股份合作。但在實(shí)際操作中面臨三大問題。

(1)折股量化的資產(chǎn)范圍存在差異。從各地股份改造試點(diǎn)來看，一是聚焦于集體經(jīng)營性資產(chǎn)，這也是國家政策所提倡的，二是把集體經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)凈資產(chǎn)，或者是除發(fā)包的資源性資產(chǎn)外所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)列入量化范圍。學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍也存在分歧，一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行量化，如集體資產(chǎn)股份制改造目標(biāo)是激活集體沉睡資產(chǎn)，要以經(jīng)營性資產(chǎn)為標(biāo)的，而非經(jīng)營性資產(chǎn)與未發(fā)包的資源性資產(chǎn)具有公共屬性，不宜折股量化[33]。另一種認(rèn)為經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)都應(yīng)該列入量化范圍，保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，才能激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力[34]。此外，財(cái)政支農(nóng)資金形成的資產(chǎn)量化也獲得了政策支持，試點(diǎn)地區(qū)多以支農(nóng)用途為標(biāo)準(zhǔn)確定支農(nóng)資產(chǎn)量化范圍，但有學(xué)者認(rèn)為支農(nóng)資金用途多樣，并未全部形成資本，要以支農(nóng)資金的接受對象作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，除直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶個(gè)人的資金外，其他受益主體獲得的支農(nóng)資金可以折股量化[15,33]。

(2)股權(quán)設(shè)置存在爭議。其一，股權(quán)設(shè)置是否保留集體股，學(xué)術(shù)界存在爭議。方志權(quán)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)職能，需要通過集體股籌集經(jīng)費(fèi)，但集體股比例不宜過高[34]。而農(nóng)業(yè)部課題組認(rèn)為集體股在集體組織變更重組時(shí)還將面臨再分配再確權(quán)問題，原則上不提倡設(shè)集體股[14]。也有學(xué)者提出設(shè)置公益金滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的公共服務(wù)資金需求[33]。其二，各地對成員股配置方式不一，有農(nóng)齡股、人口股、貢獻(xiàn)股、資源股、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股、社會(huì)股、募集股等，并且各股配置比例存在差異[15,33]。

(3)股權(quán)管理存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為采取不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)管理方式，可以保障產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利，推動(dòng)股權(quán)流轉(zhuǎn)[14]。但也有學(xué)者認(rèn)為股權(quán)固化使得股權(quán)收益永久化，放大了部分群體的潛在收益和相關(guān)矛盾，要增設(shè)投資股，滿足成員變動(dòng)的需求[35]，股權(quán)收益需要考慮的價(jià)值只有公平，應(yīng)該采用動(dòng)態(tài)管理方式[33]。

3.農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織共享式發(fā)展存在困境

(1)農(nóng)村集體成員股份權(quán)能實(shí)現(xiàn)的困境。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革面臨股份權(quán)能羸弱之困和流轉(zhuǎn)封閉之困[31]，盡管現(xiàn)階段政策賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，但過于強(qiáng)調(diào)社區(qū)性和封閉性，一方面集體經(jīng)濟(jì)組織收益分紅無論高低，股權(quán)都難以流轉(zhuǎn)，另一方面股權(quán)價(jià)值難以評估，不利于抵押、擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。這一困境導(dǎo)致量化的集體資產(chǎn)走向僵化配置，無法滿足集體資產(chǎn)保值增值以及增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的改革要求[15]。與此同時(shí)，農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)能淡化和虛置也是當(dāng)前面臨現(xiàn)實(shí)問題[30-31]。

(2)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易困境。要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革紅利，必須建立集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未完善，城鄉(xiāng)平等交換條件不具備，難以實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易[25]。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺性質(zhì)復(fù)雜，交易業(yè)務(wù)的范圍以本地為主，交易活躍度不高，交易風(fēng)險(xiǎn)高限制了股權(quán)的交易[15]。

(3)新型集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展能力不足的困境。一是與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的治理能力不足，改革后形成的股份合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織仍然沿襲“三位一體”(村委會(huì)、村黨支部與集體經(jīng)濟(jì)組織)的治理結(jié)構(gòu)，這一治理結(jié)構(gòu)保證了改革初期的組織資源和協(xié)調(diào)資源，但也會(huì)帶來組織之間職能交叉、資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不清等問題，與現(xiàn)代法人結(jié)構(gòu)相匹配的經(jīng)濟(jì)治理能力缺乏，不利于提高新型集體經(jīng)濟(jì)組織的市場競爭力[14-15,34]。長遠(yuǎn)來說，必須理順農(nóng)村基層各類組織關(guān)系，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、基層政府財(cái)力具備以及相關(guān)配套政策支持的情況下，分步推進(jìn)政社分離和政資分離。但也有學(xué)者認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在顯著的政治效應(yīng)，政經(jīng)分離改革強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性，弱化了農(nóng)村基層組織的政治治理能力[36]。二是發(fā)展能力、抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力和市場競爭能力不足，主要依靠物業(yè)經(jīng)濟(jì)和租賃經(jīng)濟(jì)，發(fā)展空間有限[14,34]。缺乏經(jīng)營管理類專業(yè)人才和職業(yè)經(jīng)理人，尚未形成引進(jìn)和留住人才的機(jī)制。此外，改制后新型集體經(jīng)濟(jì)組織承受過重的稅負(fù)壓力和分紅壓力，積累能力有限，不利于擴(kuò)大再生產(chǎn)[14,36]。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制約因素

1.農(nóng)民主體性缺失

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的落腳點(diǎn)是為農(nóng)民謀福祉，但農(nóng)民對改革的參與度和熱情度不高，農(nóng)民主體性缺失，呈現(xiàn)“上熱下冷”的改革動(dòng)力遞減效應(yīng)[36]。農(nóng)民對發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的信心不足，存在“分光吃凈”、“等靠要”等錯(cuò)誤思想[35]。農(nóng)民的行動(dòng)一般遵循維護(hù)自身利益的邏輯，把制度當(dāng)作維護(hù)自身利益的工具和手段，而對制度所塑造的規(guī)則和秩序置之不理，被農(nóng)民選擇性地遵守和執(zhí)行。如何激發(fā)農(nóng)民主體性，培育農(nóng)民利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的市場理性，實(shí)現(xiàn)國家意志、市場規(guī)則與農(nóng)民訴求的有效均衡，是集體產(chǎn)權(quán)制度改革要兼顧和解決的重要問題[37]。

2.基層干部的改革認(rèn)識和動(dòng)力不足

“村看村，戶看戶，群眾看干部”，村干部作為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的宣傳主體和實(shí)施主體，關(guān)系集體產(chǎn)權(quán)制度改革的執(zhí)行效果，但一些基層干部在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革認(rèn)識上存在“怕難、怕煩、怕亂、怕失權(quán)、怕失利”的情緒，持有改革“無用論”的村干部比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村民比例，對已有的集體資產(chǎn)缺乏保值和增值動(dòng)力[38]。由于農(nóng)村基層經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)不完善，人員缺乏和人員流動(dòng)性強(qiáng)，改革壓力集中于村干部。但村干部改革創(chuàng)新積極性不高，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，甚至產(chǎn)生閉門造車和數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象[37]。對改革復(fù)雜區(qū)和敏感區(qū)進(jìn)行回避處理，選擇性改革傾向突出[38]。

3.財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度不大

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革總體上仍處于地方自費(fèi)推進(jìn)狀態(tài)，省、市、縣財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制不完善，改革的成本分?jǐn)倷C(jī)制尚未形成[14,34,38]。由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)缺乏，部分集體產(chǎn)權(quán)改革執(zhí)行者未接受過專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，集體資產(chǎn)評估服務(wù)外包的經(jīng)費(fèi)支持力度不大，影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革效果。此外，農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)能的具體化以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位仍然面臨法律困境，盡管現(xiàn)行法律規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，但集體股權(quán)的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)、有償退出以及股權(quán)管理和成員收益分配仍然處于法律空白[5,31]。

四、解困之道：深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

(一)加大對農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的政策支持力度

要出臺農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的操作細(xì)則，加大確權(quán)的政策支持力度，完整界定農(nóng)村集體資產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)利[14-15]。省級單位要積極協(xié)調(diào)基層部門解決農(nóng)村集體資產(chǎn)的確權(quán)爭議，加大對基層干部清產(chǎn)核資的培訓(xùn)，核實(shí)并分類界定農(nóng)村集體資產(chǎn)[39]。縣鄉(xiāng)政府要結(jié)合本地農(nóng)村實(shí)際情況，分別針對農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)、成員身份確認(rèn)、折股量化范圍、財(cái)政資金配股、股權(quán)設(shè)置與管理、股份制操作程序以及新型集體經(jīng)濟(jì)組織法人出臺規(guī)范的管理意見，列出具有針對性的一般和特殊情形，指導(dǎo)基層干部規(guī)范操作。進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)屬性，建立健全臺賬，對產(chǎn)權(quán)不明晰的固定資產(chǎn)，根據(jù)其歷史按照原始出資性質(zhì)和比例來界定所有權(quán)[28]。平等對待不同層級集體經(jīng)濟(jì)組織的利益訴求，尊重歷史，兼顧合村并組的現(xiàn)實(shí)，賦予不同層級集體資產(chǎn)所有權(quán)[11]。民主界定集體成員身份，堅(jiān)持尊重歷史、程序公開、兼顧現(xiàn)實(shí)、群眾認(rèn)可的原則，科學(xué)界定成員標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)貢獻(xiàn)核算方法，防止出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人利益現(xiàn)象[14-15]。

(二)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制

繼續(xù)推進(jìn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，現(xiàn)階段要重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)和財(cái)政支農(nóng)資金的折股量化[28]，在股權(quán)設(shè)置上不提倡設(shè)集體股，采取公積金和公益金滿足農(nóng)村集體公共服務(wù)供給[14,33]。規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)配置和股權(quán)管理方式，保障農(nóng)村集體成員的股權(quán)分配公平，盡快出臺相關(guān)的規(guī)則及細(xì)則。建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督和收益分配制度，建立“三會(huì)”(股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì))的法人治理機(jī)制，落實(shí)集體成員的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)[28,34]。處理好村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村基層組織政治職能、公共服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能的相互分離，在鄉(xiāng)村治理資源、組織資源和人力資源具備的條件下，推進(jìn)“政經(jīng)分離”和“政資分離”[14,15,40]。

(三)提升新型集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能力

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅在于明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更要釋放集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，壯大新型集體經(jīng)濟(jì)。從土地、財(cái)政、稅費(fèi)、金融、人才等方面對集體經(jīng)濟(jì)組織予以扶持激勵(lì)，形成財(cái)政帶動(dòng)、多元投入、多方共同扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制[15]。鼓勵(lì)新型集體經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用集體土地資源，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)機(jī)制[5,14]。加大對各類財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目的整合力度，支持新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展[19]。制定相關(guān)稅費(fèi)減免政策，降低新型集體經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)[14-15]，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)戶自愿降低股權(quán)分紅比例，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的積累。強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人建設(shè)，有條件的地區(qū)引入職業(yè)經(jīng)理人制度[26,34]。農(nóng)民是新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參與者，要引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心，逐步形成利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的市場理性[4,12]。健全完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，建立覆蓋面更大的集體產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易的智慧平臺和集體“三資”信息化監(jiān)管平臺，降低集體產(chǎn)權(quán)交易成本[5,14]。規(guī)范各類主體的合作行為，推進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、社會(huì)資本之間的跨區(qū)域合作和多元化合作[12]，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)，提升新型集體經(jīng)濟(jì)的市場競爭力。

(四)構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深化的保障機(jī)制

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，必須構(gòu)建與之相配套的保障機(jī)制。一是構(gòu)建改革容錯(cuò)與風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新。在強(qiáng)化改革者的責(zé)任約束和道德高地的情況下，要賦予改革者試錯(cuò)以及突破法律法規(guī)和政策權(quán)利的合法性，為改革者超前探索提供政策保障[4]。二是統(tǒng)一地方政府、基層干部和農(nóng)民對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想認(rèn)識，凝聚改革動(dòng)力[15]。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的負(fù)面清單制度，明確縣鄉(xiāng)黨委書記作為第一責(zé)任人，統(tǒng)籌推進(jìn)，壓實(shí)責(zé)任。重視對地方政府和基層干部的激勵(lì)，保障改革者和執(zhí)行者的合法利益。提高農(nóng)民對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)同感，健全農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民主體性[3,12]。三是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，設(shè)立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的財(cái)政專項(xiàng)資金，建立中央、地方與鄉(xiāng)村集體的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制。四是從深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革需求出發(fā)，擴(kuò)大集體股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)對象，探索建立集體成員有償退出和有償進(jìn)入機(jī)制，探索建立準(zhǔn)成員機(jī)制[31]。五是推進(jìn)立法創(chuàng)新，提高農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革質(zhì)量。從國家層面來說，及時(shí)清理阻礙改革進(jìn)程的規(guī)范性文件，加快《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法進(jìn)程，對新型集體經(jīng)濟(jì)組織的注冊登記、經(jīng)營管理、權(quán)利義務(wù)等出臺專門性法規(guī)，明確新型集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位[4,15]。立足國情，出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》和《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，減少股權(quán)管理爭議和實(shí)現(xiàn)不同農(nóng)村集體成員的分配公平[5]。

五、結(jié)論與未來研究展望

通過對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)：(1)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究具有鮮明的時(shí)代特征和政策特征，理論探索和局部試驗(yàn)早于政策設(shè)計(jì)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)涵層面，學(xué)者們主要從明晰產(chǎn)權(quán)和權(quán)能完整維度進(jìn)行闡釋，在改革目標(biāo)和改革重點(diǎn)上存在爭議。(2)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)改革效率論、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展論、農(nóng)村集體資產(chǎn)可持續(xù)管理論以及農(nóng)村高質(zhì)量脫貧論。(3)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)存在“兩確五分”農(nóng)民增收模式、“七權(quán)同確”村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、“三級合一”統(tǒng)一運(yùn)營模式、“三變”改造與市場化合作模式，但界定農(nóng)村集體資產(chǎn)完整權(quán)能、推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改造以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織共享式發(fā)展等三方面仍然存在難點(diǎn)，也面臨農(nóng)民主體性缺失、基層干部思想認(rèn)識和改革動(dòng)力不足以及財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度不大的制約因素。(4)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該加大對農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)的政策支持力度，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制，提升新型集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能力以及構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深化的保障機(jī)制。

未來需要在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革理論、改革利益相關(guān)者、改革效應(yīng)、立法和政策創(chuàng)新等方面加大研究力度，以便滿足農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策需求和實(shí)踐需求。第一，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革理論研究。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革并未遵循新古典產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，而是立足于中國國情和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，是馬克思主義產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中國化的實(shí)踐成果。因此，如何把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革上升到理論高度，挖掘農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的思想源泉，分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史邏輯和運(yùn)行邏輯，理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成要素之間的層次和邏輯關(guān)系，形成中國特色的原創(chuàng)性產(chǎn)權(quán)改革理論，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革理論的未來研究方向。第二，加大對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革利益相關(guān)者研究。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到多個(gè)利益主體，包括中央政府、地方政府、村干部、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等，這些主體具有不同的利益追求和目標(biāo)函數(shù)，在改革進(jìn)程中選擇不同的行為策略，只有各主體之間的利益激勵(lì)相容，才能釋放更大的改革紅利。但目前研究對各主體之間的博弈和利益訴求缺乏關(guān)注，特別是農(nóng)民作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的受益主體和參與主體，農(nóng)民主體性研究極為缺乏，因此，既要關(guān)注改革利益相關(guān)者的行為策略，又要加大農(nóng)民主體性研究。第三，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革效應(yīng)研究。產(chǎn)權(quán)改革事關(guān)農(nóng)民增收、新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興，帶來了鄉(xiāng)村治理資源、治理主體和治理機(jī)制的重大變化，并且試點(diǎn)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊型和一般農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村的改革效應(yīng)存在差異，應(yīng)該加大對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和治理效應(yīng)研究。第四，加大對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)立法和政策創(chuàng)新研究。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的諸多問題在立法上尚屬空白，理論上也遠(yuǎn)未厘清，要突破改革所面臨的法治之困，必須加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位、集體所有權(quán)名實(shí)相符、集體成員股權(quán)實(shí)現(xiàn)與流轉(zhuǎn)、集體成員有償退出和進(jìn)入等方面的立法和政策研究，為持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供必要的法律和政策支持。