華興夏 黃璐婭 侯雨彤

摘 要：就業(yè)是殘疾人能夠參與社會(huì)活動(dòng)、和諧融入社會(huì)并且體現(xiàn)自我價(jià)值的一個(gè)重要途徑。新中國(guó)成立以來(lái)，殘疾人就業(yè)政策經(jīng)歷了關(guān)注生理與安全需求的生存保障階段、關(guān)注社交需求的社會(huì)融合階段和關(guān)注尊重需求的權(quán)利擴(kuò)展階段。然而，當(dāng)前我國(guó)殘疾人的就業(yè)情況并不樂(lè)觀，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)對(duì)殘疾人就業(yè)環(huán)境中的勞動(dòng)力供給質(zhì)量、需求缺口和供需匹配提出了新的要求。因此，創(chuàng)新殘疾人就業(yè)政策勢(shì)在必行，完善殘疾人勞動(dòng)力的供給政策、優(yōu)化各類就業(yè)形式的相應(yīng)政策、強(qiáng)化殘疾人勞動(dòng)力供需的匹配政策、加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，是助力更多殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的可行之策。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;殘疾人就業(yè);就業(yè)政策

基金項(xiàng)目：2017年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“供給側(cè)改革視域下促進(jìn)殘疾人就業(yè)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017ZDIXM115）

作者簡(jiǎn)介：華興夏，男，南京特殊教育師范學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，主要研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)管理;黃璐婭，女，河北大學(xué)管理學(xué)院2018級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與管理;侯雨彤，女，河北大學(xué)管理學(xué)院2019級(jí)博士研究生，主要研究方向?yàn)楣芾砜茖W(xué)與工程。

中圖分類號(hào)：G720? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-7747（2020）11-0059-09

殘疾人就業(yè)問(wèn)題是具有普遍性的社會(huì)問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)最新數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)殘疾人總數(shù)約8 502萬(wàn)人，占我國(guó)總?cè)丝跀?shù)的6%左右[1]，殘疾人口數(shù)量占總?cè)丝诘谋戎叵喈?dāng)可觀。2018年末，全國(guó)持證殘疾人有3 566.2萬(wàn)人，處于勞動(dòng)年齡（男性16—59歲，女性16—54歲）的殘疾人達(dá)到1 694.8萬(wàn)人，其中948.4萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)就業(yè)[2]，就業(yè)率僅為55.96%，700多萬(wàn)待就業(yè)殘疾人具有巨大的開(kāi)發(fā)潛力。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出，我國(guó)殘疾人就業(yè)形勢(shì)發(fā)生了變化，加之我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)向人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，殘疾人對(duì)所能享有的社會(huì)保障抱著更高的期許，因而殘疾人就業(yè)政策的完善備受關(guān)注。殘疾人就業(yè)政策是重要的社會(huì)政策之一，我國(guó)對(duì)殘疾人就業(yè)政策的研究起步較晚，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后研究者才開(kāi)始逐漸增多。盡管國(guó)內(nèi)外關(guān)于殘疾人就業(yè)政策的研究已具有一定基礎(chǔ)性成果，但基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)殘疾人就業(yè)政策進(jìn)行研究的理論和實(shí)踐還較少。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，為了進(jìn)一步解決殘疾人就業(yè)困難的問(wèn)題，保證殘疾人平等地享有社會(huì)權(quán)利，促進(jìn)殘疾人更好地實(shí)現(xiàn)就業(yè)，對(duì)關(guān)乎其生存與發(fā)展的就業(yè)政策進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新尤為必要。

一、我國(guó)殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展與變遷

隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策也在不斷地發(fā)展變遷，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人有由低向高五個(gè)層次的需求——生理、安全、社交、尊重以及自我實(shí)現(xiàn)，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策的演變歷程大體上是通過(guò)逐步滿足殘疾人不同層次需求推進(jìn)的。因此，學(xué)者們雖采用不同的劃分依據(jù)，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策的演變歷程大致可以劃分為以下三個(gè)階段。

（一）關(guān)注生理與安全需求的生存保障階段（1949—1987年）

新中國(guó)成立初期，國(guó)家并未制定專門性的殘疾人就業(yè)政策，但相關(guān)內(nèi)容在一些文件中有所體現(xiàn)。一方面，國(guó)家提出集中居養(yǎng)政策。如1950年《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》的頒布，為判定軍人傷殘程度和制定撫恤制度提供了依據(jù);1954年頒布的《關(guān)于民政部門與各有關(guān)部門的業(yè)務(wù)劃分問(wèn)題的通知》和《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程民工傷亡撫恤問(wèn)題的暫行規(guī)定》，要求將精神病人、麻風(fēng)病人、嚴(yán)重殘障者以及在戰(zhàn)爭(zhēng)中受傷致殘的革命干部等殘疾人，分別安排在精神病院、麻風(fēng)村、傷殘人福利院與榮軍療養(yǎng)院等地集中居養(yǎng)，確保其生理與安全需求不受威脅。1963年，全國(guó)有98萬(wàn)名麻風(fēng)病患者和17 138名精神病患者得到養(yǎng)治，提供服務(wù)的麻風(fēng)村和精神病院分別為664個(gè)與202所[3];1976年，全國(guó)革命殘廢軍人休養(yǎng)院和復(fù)員軍人慢性病療養(yǎng)院分別達(dá)到26所、500所[4]。另一方面，國(guó)家采取集中就業(yè)政策。在城市，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院于1951年頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)傷殘員工的生理和安全需求提供政策上的支持。貧民生產(chǎn)組織吸納了大量輕度殘疾、具備一定就業(yè)能力的城鎮(zhèn)殘疾人，手工業(yè)合作社逐漸興起，后成長(zhǎng)為福利工廠或企業(yè)。在農(nóng)村，殘疾人利用政府分發(fā)的土地和生產(chǎn)工具以及加入村互助組和合作社來(lái)獲得相應(yīng)報(bào)酬，保障自己的生理和安全需求得到滿足[5]。1978年，全國(guó)福利工廠和企業(yè)達(dá)到920家，3.5萬(wàn)殘疾人實(shí)現(xiàn)安置就業(yè)[6]，集中就業(yè)初見(jiàn)成效。但是，在十年“文革”時(shí)期，殘疾人就業(yè)受挫停滯。

十一屆三中全會(huì)后，殘疾人就業(yè)得以恢復(fù)和發(fā)展，政策主要向推動(dòng)集中就業(yè)、做大福利企業(yè)傾斜，更多的殘疾職工得到安置。1981年的《關(guān)于民政部門舉辦的福利生產(chǎn)單位繳納所得稅問(wèn)題的通知》提出，福利企業(yè)的稅收減免與殘疾人的雇傭量相關(guān)聯(lián)，這一通知大大提升了企業(yè)吸納殘疾員工的積極性，提高了殘疾人的就業(yè)水平。1978—1987年，殘疾人就業(yè)人數(shù)以年均31.6%的比率增長(zhǎng)[7]，全國(guó)福利企業(yè)達(dá)到4萬(wàn)余家，解決了65.9萬(wàn)殘疾人關(guān)乎生理與安全需求的就業(yè)問(wèn)題。

在關(guān)注生理與安全需求的生存保障階段，殘疾人由于長(zhǎng)期被安置在封閉環(huán)境中，逐漸與社會(huì)產(chǎn)生脫離，其高一層次的社交需求無(wú)法得到滿足。但對(duì)于還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展恢復(fù)緩沖期的中國(guó)而言，這樣的就業(yè)政策無(wú)疑是其所能實(shí)行的最佳政策，既保障了殘疾人的基本生存權(quán)，又不會(huì)因負(fù)擔(dān)過(guò)重而打亂經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐，符合當(dāng)時(shí)的物質(zhì)和精神文明水平。

（二）關(guān)注社交需求的社會(huì)融合階段（1988—2007年）

1988年3月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立，殘疾人就業(yè)政策的關(guān)注點(diǎn)出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和民主政治的進(jìn)步，殘疾人就業(yè)形式得到了擴(kuò)充，殘疾人就業(yè)政策開(kāi)始重視殘疾人與社會(huì)大眾的融合，致力于減輕殘疾人在固定環(huán)境就業(yè)所造成的社會(huì)脫離感，加之社會(huì)大眾對(duì)殘疾人的認(rèn)知不再是將“殘疾”等同于“殘廢”，開(kāi)始認(rèn)同殘疾人“具有較為低下的就業(yè)能力”[8]，因此，本階段的殘疾人就業(yè)政策逐漸向關(guān)注更高層次的社交需求遞進(jìn)。

這一階段，殘疾人就業(yè)政策在類別和內(nèi)容上都有了跨越式發(fā)展，在確保福利企業(yè)正常運(yùn)作的同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與殘疾人就業(yè)工作。1988年，國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》，提出按比例安排殘疾人就業(yè);1990年頒布的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》使集中安置就業(yè)、分散按比例就業(yè)、個(gè)體就業(yè)成為殘疾人就業(yè)三大形式，并發(fā)揮著日漸重要的作用。此后，國(guó)家先后頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好病殘義務(wù)兵退休和安置工作的意見(jiàn)》（1992年）、《關(guān)于做好盲人保健按摩職業(yè)技能培訓(xùn)、鑒定及就業(yè)工作的通知》（1997年）等集中安置就業(yè)政策，《分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》（1995年）、《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》（1995年）等分散按比例就業(yè)政策，《關(guān)于積極扶持殘疾人個(gè)人或資源組織起來(lái)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的通知》（1999年）等個(gè)體就業(yè)政策，以及《殘疾人就業(yè)條例》（2007年）、《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策征管辦法的通知》（2007年）等文件、法規(guī)，對(duì)殘疾人的就業(yè)權(quán)利及企業(yè)所能享受的優(yōu)惠做出了相應(yīng)規(guī)定。至此，殘疾人多元就業(yè)格局已經(jīng)形成。

在關(guān)注社交需求的社會(huì)融合階段，政府開(kāi)始關(guān)注其情感和歸屬的需要，也就是社交需求。在保障福利工廠正常運(yùn)作的同時(shí)，就業(yè)政策開(kāi)始涉足社會(huì)組織，要求各行各業(yè)關(guān)注殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，為其提供更為多樣的就業(yè)機(jī)會(huì)，使殘疾人一改之前單一的“輸血式”被動(dòng)安置就業(yè)的局面，不僅能夠按照自身需求、個(gè)人所長(zhǎng)自主進(jìn)行就業(yè)崗位的選擇，能力稍強(qiáng)的殘疾人還可以個(gè)人名義或多人合作的形式面向社會(huì)開(kāi)展個(gè)體經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)了殘疾人“造血式”主動(dòng)把握機(jī)會(huì)、創(chuàng)造機(jī)會(huì)參與就業(yè)的局面。

（三）關(guān)注尊重需求的權(quán)力擴(kuò)展階段（2008年—至今）

我國(guó)在2008年3月發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，同年4月，《殘疾人保障法》得到修訂，這標(biāo)志著殘疾人就業(yè)政策邁入新的階段。在生存得到保障、社會(huì)融合逐漸增強(qiáng)的過(guò)程中，殘疾人對(duì)自身所擁有的社會(huì)權(quán)利有了更高的敏感度，開(kāi)始渴望得到公眾的認(rèn)可并在社會(huì)上擁有穩(wěn)定的地位，加之大眾對(duì)殘疾人的認(rèn)知由“殘廢”轉(zhuǎn)向“殘障”，逐漸將殘疾人視為平等社會(huì)成員，認(rèn)為其“擁有與健全人相當(dāng)?shù)木蜆I(yè)能力”[8]且有權(quán)享受相關(guān)就業(yè)服務(wù)和援助。因此，這一階段國(guó)家開(kāi)始關(guān)注殘疾人就業(yè)能力的增強(qiáng)和其社會(huì)權(quán)利的落實(shí)，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策正在向以尊重需求為主導(dǎo)的方向邁進(jìn)。

基于對(duì)殘疾人尊重需求的重視，這一階段的殘疾人就業(yè)政策在加強(qiáng)保障殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)的同時(shí)，開(kāi)始向保障殘疾人就業(yè)方面的相關(guān)權(quán)利傾斜。《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布后，我國(guó)先后頒布實(shí)施了《關(guān)于在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中做好殘疾人參保工作的通知》（2009年）、《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》（2011年）、《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)2013年殘疾人就業(yè)服務(wù)有關(guān)工作的通知》（2012年）、《關(guān)于實(shí)施殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃（2016—2020年）的通知》（2015年）、《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)扶持政策的通知》（2017年）、《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購(gòu)政策的通知》（2017年）等文件、法規(guī)。這些政策在完善原有殘疾人就業(yè)方式的同時(shí)，提出輔助性就業(yè)和公益性就業(yè)兩種新的殘疾人就業(yè)方式，殘疾人就業(yè)格局更加開(kāi)放，殘疾人擁有了更多的職業(yè)選擇。此外，政策還分門類別地闡明了殘疾人就業(yè)的支持內(nèi)容，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)其職業(yè)培訓(xùn)、待業(yè)失業(yè)登記等就業(yè)服務(wù)，這一體系的建設(shè)開(kāi)始步入正軌，對(duì)殘疾人就業(yè)政策的補(bǔ)充彰顯成效。依靠著政策這股推動(dòng)力量，近年來(lái)，每年都有26.3萬(wàn)—36.8萬(wàn)殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)[9]。

在關(guān)注尊重需求的權(quán)力擴(kuò)展階段，殘疾人就業(yè)政策的關(guān)注點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向殘疾人的尊重需求。政府通過(guò)多項(xiàng)法律法規(guī)的制定努力消除就業(yè)歧視，加強(qiáng)對(duì)殘疾人就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)權(quán)利的保護(hù)，讓殘疾人的就業(yè)形式更具多樣性，且使其在就業(yè)市場(chǎng)上的權(quán)利擴(kuò)展與落實(shí)有據(jù)可依，這對(duì)消除影響殘疾人平等就業(yè)的制度障礙并激發(fā)殘疾人積極主動(dòng)參與就業(yè)的意識(shí)起到了很大的作用。殘疾人在政策的扶持下潛移默化地樹(shù)立起自強(qiáng)自信心態(tài)，在自覺(jué)選擇就業(yè)的同時(shí)，其社會(huì)地位的提升和社會(huì)尊嚴(yán)的獲得也不再遙不可及。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下殘疾人就業(yè)面臨的困境

國(guó)家通過(guò)制定就業(yè)政策，為殘疾人提供更為便利、優(yōu)先的照顧，以期為殘疾人提供全面的就業(yè)支持，從而提高殘疾人的就業(yè)質(zhì)量。而當(dāng)前的殘疾人就業(yè)質(zhì)量的發(fā)展尚未達(dá)到政策的預(yù)期，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中仍然受到一定程度的排斥，就業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一。因此，盡管殘疾人就業(yè)政策經(jīng)過(guò)了生存保障向權(quán)利擴(kuò)展的轉(zhuǎn)變，得到了逐步完善，殘疾人就業(yè)環(huán)境也有較大改善，但供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，對(duì)殘疾人就業(yè)環(huán)境中的勞動(dòng)力供給質(zhì)量、需求缺口和供需匹配提出了新的要求。

（一）提升殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量所面臨的挑戰(zhàn)

1.殘疾人受教育質(zhì)量較低。殘疾人勞動(dòng)力的供給質(zhì)量實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為殘疾人就業(yè)能力的高低，而教育是培養(yǎng)和發(fā)展殘疾人就業(yè)能力以適應(yīng)就業(yè)崗位需求的基本途徑，因此，殘疾人的受教育情況在一定程度上反映了殘疾人勞動(dòng)力的供給質(zhì)量。據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)受教育水平為小學(xué)、初中、高中的殘疾人數(shù)占比分別為31.86%、15.04%、4.89%，僅有1.14%的殘疾人受教育水平達(dá)到大學(xué)程度，而15歲以上的殘疾人文盲率高達(dá)43.29%[10]。由此可知，我國(guó)殘疾人受教育率與受教育水平都相對(duì)較低。此外，我國(guó)殘疾人教育仍集中于低層次教育、文化知識(shí)教育，較少涉及高層次教育、職業(yè)教育。殘疾人教育總量不足、高水平教育缺失使其在就業(yè)市場(chǎng)中的弱勢(shì)不僅表現(xiàn)為生理弱勢(shì)，更在于知識(shí)技能匱乏，以致殘疾人多從事簡(jiǎn)單、邊緣化的工作，即使企業(yè)愿意提供更多技術(shù)含量高的崗位，殘疾人自身的職業(yè)技能水平也往往使其難以勝任。

2.殘疾人康復(fù)服務(wù)適切程度較低。由于殘疾人身體機(jī)能存在缺陷，需要通過(guò)康復(fù)服務(wù)提升其生理、智力、社交功能等水平，進(jìn)而促進(jìn)就業(yè)，因此，康復(fù)服務(wù)是開(kāi)發(fā)殘疾人代償功能、提升殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量的重要途徑。我國(guó)康復(fù)事業(yè)起步較晚，雖然近年來(lái)各級(jí)康復(fù)機(jī)構(gòu)和康復(fù)專業(yè)人員的數(shù)量逐漸增多，但二者的增速較為緩慢，總量仍稍顯匱乏，難以滿足日益增長(zhǎng)的殘疾人口的康復(fù)需求，具體如表1所示。此外，截止到2018年11月，全國(guó)殘疾人基本康復(fù)服務(wù)率為72.31%，近三成殘疾人未能接受康復(fù)服務(wù)和救助，而有關(guān)研究表明，只有1.14%的殘疾人不需要康復(fù)服務(wù)[11]。殘疾人康復(fù)服務(wù)供需間的適切程度較低，在一定程度上影響了殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量的提升。

（二）擴(kuò)充殘疾人勞動(dòng)力需求缺口要面對(duì)的問(wèn)題

1.集中就業(yè)政策吸引力不足。集中就業(yè)是指殘疾人在各類福利企業(yè)和盲人按摩機(jī)構(gòu)就業(yè)，其中，對(duì)于殘疾員工占比達(dá)25%以上的福利企業(yè)，國(guó)家給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“去產(chǎn)能”任務(wù)的推進(jìn)，受產(chǎn)業(yè)調(diào)整、企業(yè)改組等影響，福利企業(yè)規(guī)模逐漸呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢(shì)，2012年第一季度，我國(guó)福利企業(yè)有21 166家，到2017年第一季度銳減至9 470家，降幅達(dá)到55.26%，如圖1所示。而盲人按摩機(jī)構(gòu)中的保健按摩機(jī)構(gòu)數(shù)雖有所增加，但近幾年的增幅一直在減緩，醫(yī)療按摩機(jī)構(gòu)的數(shù)量更是自2006年來(lái)持續(xù)保持相對(duì)低迷狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)狀況略顯慘淡。究其原因在于：一方面，稅收優(yōu)惠政策在2007年由“當(dāng)殘疾人員占總員工數(shù)50%以上時(shí)，全額退還增值稅，35%以上時(shí)，全額退還企業(yè)所得稅”變更為“每人次每年封頂3.5萬(wàn)元退稅額”，這部分退稅額同時(shí)還需按企業(yè)所得征收25%的企業(yè)所得稅，福利企業(yè)所能享受的優(yōu)惠力度被極大削減，許多企業(yè)不堪重負(fù)主動(dòng)退出福利企業(yè)行列;且在2016年10月，民政部印發(fā)了《關(guān)于做好取消福利企業(yè)資格認(rèn)定事項(xiàng)有關(guān)工作的通知》，停止福利企業(yè)認(rèn)證，導(dǎo)致殘疾人通過(guò)福利企業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的機(jī)會(huì)大受影響。另一方面，由于盲人按摩保護(hù)政策的匱乏以及較為嚴(yán)苛的醫(yī)療按摩從業(yè)資格要求，使競(jìng)爭(zhēng)力較弱的盲人按摩師毫無(wú)優(yōu)勢(shì)，盲人按摩機(jī)構(gòu)的發(fā)展不太樂(lè)觀，殘疾人就業(yè)形式越發(fā)嚴(yán)峻。

2.按比例就業(yè)政策執(zhí)行力不足。按比例就業(yè)是指殘疾人在為其專門開(kāi)設(shè)的就業(yè)崗位數(shù)量達(dá)到1.5%比例的單位就業(yè)，未滿足條件的企業(yè)需繳納就業(yè)保障金。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，部分企業(yè)因“去產(chǎn)能”“去庫(kù)存”而出現(xiàn)產(chǎn)能萎縮、規(guī)模減小、收益降低的現(xiàn)象，低效部門則會(huì)減少部分勞動(dòng)力需求，其吸納殘疾人勞動(dòng)力的能力因此大為減弱。此外，按比例就業(yè)政策也存在以下不足：一是統(tǒng)一的就業(yè)比例未考慮不同企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、工作強(qiáng)難度等差異化特征，既影響了一些不適合殘疾人的單位的工作進(jìn)度，又丟失了一些適合殘疾人的大型用人單位的資源;二是許多用人單位為避免繳納就業(yè)保障金，會(huì)按最低要求比例招募?xì)埣踩耍粚⑺麄儼才胖翢o(wú)關(guān)緊要的崗位，甚至不用工作，這種“虛假招募”現(xiàn)象極大地打擊了殘疾人的工作熱情，剝奪了其展現(xiàn)自我能力的機(jī)會(huì);三是就業(yè)保障金的懲罰力度較低，使許多企業(yè)寧愿繳納就業(yè)保障金，也不雇傭殘疾人[12]。按比例就業(yè)政策執(zhí)行力的不足導(dǎo)致有效就業(yè)崗位的數(shù)量較為波動(dòng)，難以很好地解決殘疾人的就業(yè)難題。

3.個(gè)體靈活就業(yè)政策驅(qū)動(dòng)力不足。個(gè)體靈活就業(yè)是指殘疾人從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、家庭手工業(yè)和自主經(jīng)營(yíng)等靈活就業(yè)形式。對(duì)于進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的失業(yè)殘疾人，國(guó)家給予全額失業(yè)保險(xiǎn)金和創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼;對(duì)于進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)的殘疾人，國(guó)家給予基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大力提倡“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，這一發(fā)展新思路有利于打造就業(yè)增長(zhǎng)新動(dòng)力，促進(jìn)殘疾人就業(yè)良好局面的形成。但當(dāng)前的個(gè)體靈活就業(yè)政策仍有一些問(wèn)題有待改善。一是政策惠及人群較為有限，主要作用于具有合同和實(shí)體租賃場(chǎng)地的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)殘疾人，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)殘疾人的扶持措施較少，在一定程度上忽視了其應(yīng)當(dāng)享受的福利。二是政策幫扶力度不足。雖然國(guó)家鼓勵(lì)殘疾人自主創(chuàng)業(yè)，但相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制卻未跟上步伐，創(chuàng)業(yè)殘疾人所能享受的稅收優(yōu)惠力度不大，且對(duì)有能力但資金籌集困難的殘疾人的幫扶措施也較不到位，殘疾人個(gè)體靈活就業(yè)推進(jìn)受阻。三是準(zhǔn)入條件較高，申請(qǐng)程序繁瑣。想要接受政府扶持的個(gè)體靈活就業(yè)者需要上交多份表格，開(kāi)具多項(xiàng)證明才有機(jī)會(huì)享受福利，而一些殘疾人本身身體素質(zhì)較低，甚至行動(dòng)不便，這無(wú)疑為其接受扶持增添了許多困難。個(gè)體靈活就業(yè)政策驅(qū)動(dòng)力的不足導(dǎo)致這一就業(yè)形式的規(guī)模難以有效擴(kuò)大，對(duì)殘疾人勞動(dòng)力需求的擴(kuò)充效果也較為一般。

（三）促進(jìn)殘疾人勞動(dòng)力供需匹配需突破的瓶頸

1.勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)資源不足。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)要提高要素配置效率，在殘疾人就業(yè)市場(chǎng)上反映為殘疾人勞動(dòng)力的供需匹配效率。當(dāng)前，殘疾人就業(yè)矛盾主要在于勞動(dòng)力供需間的結(jié)構(gòu)性矛盾，即現(xiàn)有勞動(dòng)力的知識(shí)結(jié)構(gòu)、技能水平與企業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求不相契合，而要提高殘疾人供給質(zhì)量與崗位需求的匹配度，開(kāi)展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)是核心環(huán)節(jié)。然而，一方面，由于政府組織的專業(yè)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)較少，無(wú)法滿足大量殘疾人勞動(dòng)力的培訓(xùn)需求;而民間私營(yíng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由于缺乏政策的正確引導(dǎo)和監(jiān)管，常存在收費(fèi)高、服務(wù)不到位等亂象，這導(dǎo)致職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量難以得到保證。另一方面，由于職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容較為單一，大多為按摩、家政服務(wù)等低技術(shù)含量項(xiàng)目，缺乏對(duì)電子商務(wù)、平面設(shè)計(jì)等較高技術(shù)含量項(xiàng)目的培訓(xùn);且培訓(xùn)機(jī)構(gòu)未對(duì)聽(tīng)障、視障等不同種類的殘疾人或在業(yè)、待業(yè)等不同就業(yè)狀態(tài)的殘疾人加以區(qū)分，職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性不強(qiáng)，造成了培訓(xùn)效果不佳。因此，殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量難以滿足企業(yè)用工需求，供需匹配效率低下，殘疾人就業(yè)困難重重。

2.勞動(dòng)力供需雙方信息不對(duì)稱。對(duì)于殘疾人而言，及時(shí)便捷地獲取就業(yè)信息是把握就業(yè)機(jī)會(huì)的關(guān)鍵，而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，充分了解殘疾人的教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)等相關(guān)指標(biāo)，才能更有效率地選擇適合空缺崗位的職員。然而，在以互聯(lián)網(wǎng)為載體的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)上，勞動(dòng)力市場(chǎng)信息的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)服務(wù)不夠完善。一方面，殘疾人保障、培訓(xùn)等許多工作成果未得到量化，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失，數(shù)據(jù)更新較為滯后，殘疾人勞動(dòng)力信息統(tǒng)計(jì)缺乏全面性、系統(tǒng)性，用人單位難以了解殘疾人的實(shí)際就業(yè)情況;另一方面，由于缺少統(tǒng)一的就業(yè)崗位需求線上登記中心，企業(yè)在進(jìn)行職工招募時(shí)多通過(guò)線下和公司官網(wǎng)發(fā)布公告，殘疾人勞動(dòng)力無(wú)法及時(shí)獲取招聘信息，容易錯(cuò)失就業(yè)機(jī)會(huì)。勞動(dòng)力供需雙方信息不對(duì)稱，使尋找就業(yè)崗位的殘疾人勞動(dòng)力與需要?jiǎng)趧?dòng)力的就業(yè)崗位無(wú)法順利匹配，導(dǎo)致“就業(yè)難”和“招工難”現(xiàn)象并存，從而造成殘疾人勞動(dòng)力配置效率低下。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下殘疾人就業(yè)政策創(chuàng)新

過(guò)度保護(hù)而忽視殘疾人能力的就業(yè)支持政策，在一定程度上阻礙了殘疾人勞動(dòng)能力的提升。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出加快了對(duì)殘疾人勞動(dòng)力能力的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，有助于提升殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量，因而針對(duì)上述困境，可從以下四方面著手，推動(dòng)就業(yè)政策的優(yōu)化創(chuàng)新。

（一）完善殘疾人勞動(dòng)力的供給政策，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的可持續(xù)性

在殘疾人就業(yè)方面，勞動(dòng)力人力資本的提升是響應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、從勞動(dòng)力供給側(cè)提高質(zhì)量進(jìn)而解決殘疾人結(jié)構(gòu)性失業(yè)的重大途徑和迫切要求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向是提高供給體系的質(zhì)量，因而完善殘疾人勞動(dòng)力供給政策可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行。

一是要豐富殘疾人教育事業(yè)發(fā)展形式，提高殘疾人勞動(dòng)力受教育層次。首先，要在確保特殊教育中教育部門的主導(dǎo)地位及各部門協(xié)調(diào)性基礎(chǔ)上，大力鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，依靠其適當(dāng)分擔(dān)特殊教育成本，整合才能資源，發(fā)揮群力拓寬教育資金來(lái)源渠道;其次，加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)，利用現(xiàn)有的教師人才培養(yǎng)框架，在師范院校中增設(shè)特殊教育方向，擴(kuò)大特殊教育教師的培養(yǎng)規(guī)模，提高高水平特殊教育教師供給;對(duì)特殊教育教師進(jìn)行區(qū)別培養(yǎng)，根據(jù)殘疾人類別，開(kāi)展不同形式的教育，從而豐富殘疾人教育類型。

二是要大力發(fā)展殘疾人康復(fù)事業(yè)，提高殘疾人勞動(dòng)力身體素質(zhì)水平。要建立康復(fù)人才培養(yǎng)機(jī)制，在醫(yī)學(xué)高校中開(kāi)設(shè)康復(fù)專業(yè)，培養(yǎng)具備康復(fù)知識(shí)與技能的專業(yè)人員;同時(shí)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀康復(fù)專家對(duì)康復(fù)領(lǐng)域的醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，滿足殘疾人對(duì)康復(fù)人才的需求;此外，構(gòu)建以綜合醫(yī)院康復(fù)專科和專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)、社區(qū)康復(fù)中心為主體、家庭康復(fù)為輔助的康復(fù)保障網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)各機(jī)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)殘疾人無(wú)縫連接式康復(fù)訓(xùn)練，用盡可能短的時(shí)間、最大程度地改善殘疾人身體機(jī)能，進(jìn)而提高殘疾人勞動(dòng)力供給質(zhì)量。

（二）優(yōu)化各類就業(yè)形式的相應(yīng)政策，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力有效利用

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新舊轉(zhuǎn)換和專業(yè)細(xì)分的多樣化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)走向高級(jí)化，就業(yè)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，待業(yè)、再就業(yè)等不同就業(yè)狀態(tài)的殘疾人勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題備受社會(huì)關(guān)注。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)完善不同就業(yè)形式的相應(yīng)政策，促使企業(yè)主動(dòng)實(shí)施積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，提升其殘疾人有效就業(yè)崗位創(chuàng)造力，以優(yōu)化勞動(dòng)力的有效利用。

首先，要提高集中就業(yè)政策吸引力，保障福利企業(yè)和盲人按摩機(jī)構(gòu)就業(yè)崗位的穩(wěn)定性。（1）建立彈性退稅額制度。將退稅額限度與殘疾人最低工資標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠力度，同時(shí)根據(jù)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平差異化劃分退稅額限度，實(shí)現(xiàn)政策有區(qū)別、有傾斜的相對(duì)公平。（2）拓展以政府優(yōu)先采購(gòu)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等形式為主的扶持渠道，化解集中就業(yè)單位單純依賴稅收優(yōu)惠政策的局面。（3）提高社會(huì)力量扶持參與度。鼓勵(lì)有能力的社會(huì)組織扶持福利企業(yè)與盲人按摩機(jī)構(gòu)，如慈善機(jī)構(gòu)可為福利企業(yè)給予相應(yīng)的物料、資金支持，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可為盲人提供免費(fèi)按摩培訓(xùn)等。

其次，要加強(qiáng)按比例就業(yè)政策執(zhí)行力，提高就業(yè)崗位的供給率。（1）優(yōu)化就業(yè)比例設(shè)計(jì)制度。將企業(yè)類型和規(guī)模、工作強(qiáng)難度等差異性指標(biāo)納入比例設(shè)計(jì)參考體系中，劃分多檔次比例以適用各類企業(yè)。（2）完善獎(jiǎng)懲制度。一方面，對(duì)于超額錄用殘疾人的企業(yè)不僅要給予基礎(chǔ)優(yōu)惠，還要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等途徑進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)授予其“殘疾人就業(yè)友好型企業(yè)”榮譽(yù)稱號(hào)，激發(fā)企業(yè)雇傭殘疾員工的積極性。另一方面，將比例達(dá)標(biāo)情況和就業(yè)保障金繳納情況納入公共信用信息系統(tǒng);對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)，在征收就業(yè)保障金之外，還需降低其誠(chéng)信考核度;對(duì)于逃避繳納就業(yè)保障金的企業(yè)，除了強(qiáng)制征收，還應(yīng)當(dāng)將其列入失信名單以起警示督促作用。

再次，要提升個(gè)體靈活就業(yè)政策驅(qū)動(dòng)力，推進(jìn)高質(zhì)量創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。（1）加大優(yōu)惠力度，擴(kuò)大扶持范圍。對(duì)于個(gè)體就業(yè)殘疾人應(yīng)適當(dāng)給予就業(yè)津貼，通過(guò)增加福利待遇減少其創(chuàng)業(yè)顧慮;而對(duì)于經(jīng)營(yíng)網(wǎng)店、微店等的個(gè)體從業(yè)者，政府應(yīng)當(dāng)考慮非實(shí)體經(jīng)營(yíng)個(gè)體的權(quán)益，為其制定相應(yīng)福利政策。（2）設(shè)立“一站式”個(gè)人就業(yè)申請(qǐng)制度。政府應(yīng)適當(dāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化不必要的行政手段，減少殘疾人申請(qǐng)就業(yè)扶持資金的困難，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)個(gè)體就業(yè)。

（三）強(qiáng)化殘疾人勞動(dòng)力供需的匹配政策，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)

殘疾人勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的凸顯是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中亟待解決的問(wèn)題，勞動(dòng)力人力資本的提升和企業(yè)有效就業(yè)崗位的增加是解決就業(yè)難題的主要途徑。而要促進(jìn)要素實(shí)現(xiàn)以效率為導(dǎo)向的自由流動(dòng)、真正實(shí)現(xiàn)殘疾人高質(zhì)量就業(yè)，保障殘疾人勞動(dòng)力供需之間的高效匹配才是關(guān)鍵。

一方面，要發(fā)展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)。（1）應(yīng)以政府為主體，在教育、民政等部門的協(xié)調(diào)下建立專業(yè)的殘疾人職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。因時(shí)、因地制宜地開(kāi)設(shè)職業(yè)培訓(xùn)課程，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的支持與監(jiān)管力度，提高培訓(xùn)內(nèi)容與就業(yè)需求的匹配度。（2）要對(duì)殘疾人勞動(dòng)力展開(kāi)分類培訓(xùn)。既要有針對(duì)聽(tīng)力、視力、肢體等不同類型殘疾人的區(qū)別培訓(xùn)，又要有針對(duì)原有待業(yè)者、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生的失業(yè)者及新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)力等不同待業(yè)狀態(tài)殘疾人的區(qū)別培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)就業(yè)幫扶，提高各類殘疾人勞動(dòng)力對(duì)就業(yè)環(huán)境變化的適應(yīng)力和靈活性，從而化解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配的尷尬局面。

另一方面，要建立暢通的殘疾人市場(chǎng)信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制。（1）重視殘疾人基礎(chǔ)信息的調(diào)查工作，完善并及時(shí)更新相關(guān)就業(yè)數(shù)據(jù)，健全殘疾人信息系統(tǒng)。（2）建立殘疾人就業(yè)信息平臺(tái)，制定殘疾人就業(yè)服務(wù)信息化相關(guān)制度，形成信息交流共享的工作機(jī)制;實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街道間就業(yè)信息資源的快速流通，從而擴(kuò)大信息共享范圍。（3）加強(qiáng)殘疾人勞動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)，拓寬殘疾人就業(yè)信息傳播渠道。要建立各類殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)部門的供求信息與殘疾人培訓(xùn)信息聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)與社會(huì)勞動(dòng)就業(yè)中介機(jī)構(gòu)的信息交流，使殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)、準(zhǔn)入資格等信息與勞務(wù)市場(chǎng)供求信息相銜接，減少供需雙方的交易成本，使勞動(dòng)力就業(yè)條件與崗位需求實(shí)現(xiàn)最大程度的匹配。

（四）加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)過(guò)程無(wú)障礙

1.政策的制定應(yīng)充分考慮殘疾人外出就業(yè)中面臨的障礙。要加強(qiáng)殘疾人無(wú)障礙環(huán)境設(shè)施的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境的無(wú)障礙;加強(qiáng)對(duì)于無(wú)障礙設(shè)施的保護(hù)力度，對(duì)于損毀及占用無(wú)障礙設(shè)施的行為予以懲罰;增設(shè)無(wú)障礙公交，并且完善無(wú)障礙公交的一系列配套措施，為殘疾人的就業(yè)出行創(chuàng)建無(wú)障礙的環(huán)境。

2.政府應(yīng)當(dāng)對(duì)就業(yè)場(chǎng)所的無(wú)障礙改造予以相應(yīng)的政策補(bǔ)貼。對(duì)參與無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)工作的社會(huì)組織與企業(yè)，政府應(yīng)該予以支持，給予相應(yīng)的補(bǔ)助，從而完善無(wú)障礙環(huán)境的基礎(chǔ)建設(shè)，滿足殘疾人就業(yè)者的需求。

3.加強(qiáng)殘疾人就業(yè)信息的無(wú)障礙建設(shè)。政府要加強(qiáng)殘疾人就業(yè)政策的宣傳力度，利用人才市場(chǎng)信息交流平臺(tái)、各企業(yè)官網(wǎng)等渠道，宣傳殘疾人就業(yè)政策的相關(guān)內(nèi)容，確保各企業(yè)能夠充分了解稅收優(yōu)惠措施、就業(yè)保障金制度等規(guī)定，主動(dòng)建立積極的勞動(dòng)力市場(chǎng);同時(shí)，也能讓殘疾人勞動(dòng)力明確就業(yè)扶持和就業(yè)救助等相關(guān)就業(yè)服務(wù)，為殘疾人提供精準(zhǔn)的就業(yè)信息，以便于其依據(jù)自身情況選擇就業(yè)策略，從而實(shí)現(xiàn)殘疾人勞動(dòng)力的高效利用。

雖然政策在殘疾人就業(yè)方面能夠起到很大的促進(jìn)作用，但筆者更希望全社會(huì)樹(shù)立起新型殘疾人就業(yè)觀，打破歧視殘疾人就業(yè)的畸形市場(chǎng)觀念，積極開(kāi)發(fā)、客觀肯定殘疾人的就業(yè)能力。這不僅能為殘疾人追求自我實(shí)現(xiàn)需求提供動(dòng)力，更能為創(chuàng)設(shè)殘疾人平等共享無(wú)障礙的就業(yè)環(huán)境添磚加瓦。

注釋：

①自2017年第二季度起，《全國(guó)社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》不再統(tǒng)計(jì)福利企業(yè)個(gè)數(shù)，因此本圖數(shù)據(jù)截至2017年第一季度。

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[責(zé)任編輯? ? 曹? ?穩(wěn)]

Innovation of Employment Policy for the Disabled under the Background of Supply Side Structural Reform

HUA Xingxia， HUANG Luya， HOU Yutong

Abstract： Employment is an important way for the disabled to participate in social activities， integrate into society harmoniously and reflect their self-worth. Since the founding of the PRC， the employment policy for the disabled has gone through the stages of survival guarantee， social integration and rights expansion. However， the current employment situation of the disabled in China is not optimistic. The promotion of supply side structural reform puts forward new requirements for the quality of labor supply， demand gap and matching of supply and demand in the employment environment for the disabled. Therefore， it is imperative to innovate the employment policy for the disabled. It is feasible to improve the supply policy of disabled labor force， optimize the corresponding policies of various forms of employment， strengthen the matching policy of supply and demand of disabled labor force， and strengthen the construction of barrier free environment.

Key words： supply side structural reform; employment of disabled; employment policy