蔡科云 宋雨琪

( 1.2.湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430062)

引言

小商販的營(yíng)商問題，本質(zhì)是自然人營(yíng)業(yè)權(quán)的分配問題。對(duì)于小商販?zhǔn)欠竦怯?、如何登記的?zhēng)議，源于對(duì)自然人營(yíng)業(yè)權(quán)及營(yíng)業(yè)登記效力的不同認(rèn)知。不同學(xué)者基于對(duì)私益、公權(quán)的不同理解，提出了各自的觀點(diǎn)。簡(jiǎn)要梳理，對(duì)于小商販的營(yíng)商地位，總體上存在以下學(xué)說： ( 1) 小商販歸入免登記行列說。此說認(rèn)為嚴(yán)格強(qiáng)制登記主義及制度模式的弊端日益明顯。法律應(yīng)切實(shí)有效地保護(hù)沒有登記投資者、經(jīng)營(yíng)者或者交易者的經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)收益；( 2) 小商販歸入民事主體說。此說認(rèn)為小商販雖然有買賣和交易，但未登記、經(jīng)營(yíng)資格欠缺。其有力的佐證是我國(guó)《中華人民共和國(guó)民法總則》( 以下簡(jiǎn)稱民法總則)第五十四條規(guī)定：“自然人從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)依法登記，為個(gè)體工商戶?！弊匀蝗艘宰约好x從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是個(gè)人財(cái)產(chǎn)還是以其家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行，只能個(gè)體工商戶化且要依法登記。2016 年修訂的《個(gè)體工商戶條例》，作為商事單行法規(guī)，在其第二條固化了市場(chǎng)登記在自然人從商上的必要性，即有經(jīng)營(yíng)能力的公民，從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，依照《個(gè)體工商戶條例》及《個(gè)體工商戶登記管理辦法》規(guī)定，經(jīng)市場(chǎng)登記，為個(gè)體工商戶。小商販沒有經(jīng)過市場(chǎng)登記，則只是自然人。未登記的小商販有交易，屬自然人與交易相對(duì)人之間的買賣合同關(guān)系；( 3) 形式與實(shí)質(zhì)雙重歸入說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，小商販已在營(yíng)業(yè)內(nèi)容和形式上具有現(xiàn)實(shí)的多樣性。針對(duì)不同營(yíng)業(yè)內(nèi)容以及不同經(jīng)營(yíng)形式的小商販，應(yīng)具體分析，采用不同的登記、備案及審查制。各學(xué)說各有千秋，利弊互見，優(yōu)劣并存。有關(guān)主體地位的爭(zhēng)議很難簡(jiǎn)單地用“免登記”或“應(yīng)登記”來(lái)概括，因?yàn)榈怯洷旧硪彩且粋€(gè)動(dòng)態(tài)和不確定的概念。對(duì)于小商販而言，是通過登記和公示創(chuàng)設(shè)營(yíng)商權(quán)利，還是通過登記賦予登記事實(shí)正確性的推定效力，這本來(lái)就是站在公權(quán)與私益兩個(gè)坐標(biāo)系上的兩可問題。本文跳出“免登記、要登記”之非此即彼的形式概念之爭(zhēng)，從“讓小商販更加快捷、輕松地申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，具備法定營(yíng)業(yè)資格”之實(shí)踐價(jià)值達(dá)成角度，重點(diǎn)論述“我國(guó)小商販營(yíng)商資格登記之分層”，以期拋磚引玉，求教于大方之家。

一、營(yíng)商主體多元價(jià)值與小商販的法律屬性

( 一) 營(yíng)商主體多元化改革背景

改革開放四十年來(lái)，追隨和服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)商法制度設(shè)計(jì)的初心和使命［1］。黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)，從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的高度，對(duì)我國(guó)商事環(huán)境建構(gòu)提出了更多要求?！盃I(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境”是新時(shí)代營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，為持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)主體登記改革、營(yíng)造中國(guó)特色營(yíng)商法治環(huán)境提供了方向指引。我國(guó)在自由開放、便捷高效的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的理念下，正逐步加強(qiáng)商事登記制度改革。降低各類營(yíng)商主體入市門檻，提高市場(chǎng)監(jiān)管部門為市場(chǎng)主體登記、備案服務(wù)的有效、便捷度，成為商事登記“放管服”改革實(shí)踐中著重落實(shí)的目標(biāo)。從世界銀行年度發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中可以看出我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際排名正在不斷提升［2］。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，首先要從完善營(yíng)商法治環(huán)境抓起。評(píng)價(jià)營(yíng)商環(huán)境，也要從評(píng)價(jià)、評(píng)估營(yíng)商法治環(huán)境做起［3］。企業(yè)設(shè)立的便捷度是營(yíng)商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)之一。為此，我國(guó)《中華人民共和國(guó)公司法》( 以下簡(jiǎn)稱公司法) 廢除了實(shí)繳資本的規(guī)定，改為認(rèn)繳資本制。這是近年來(lái)我國(guó)針對(duì)企業(yè)類市場(chǎng)主體，降低其登記準(zhǔn)入門檻，提高準(zhǔn)入后信用監(jiān)管的重大成果。而針對(duì)企業(yè)類市場(chǎng)主體以及個(gè)體工商戶的“證照分離”“多證合一”等改革，也在寬進(jìn)嚴(yán)管、多部門協(xié)調(diào)、登記信息歸集和應(yīng)用上，優(yōu)化營(yíng)商主體入市準(zhǔn)則，減少審批改備案，精簡(jiǎn)涉企證照，釋放市場(chǎng)活力。但是，從人人皆可為商、營(yíng)商主體的多元化價(jià)值層面，就自然人從商以及個(gè)人破產(chǎn)問題在我國(guó)還未正式地制度化。

( 二) 小商販的法律屬性

小商販，是無(wú)名商主體，其別稱有游商、攤販、貨郎、自由商販、流動(dòng)商販等。我國(guó)并未從法的層面上定義小商販這一語(yǔ)詞。在現(xiàn)有市場(chǎng)主體登記法規(guī)和規(guī)章中，小商販也處于“無(wú)名”狀態(tài)。但依小商販的實(shí)踐特征，可定義為：以營(yíng)利為目的，未經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)登記且沒有穩(wěn)定營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，從事小規(guī)模交易的商人。小商販的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式具有明顯的商個(gè)人屬性。因此，在傳統(tǒng)商法中又有“商個(gè)體”“個(gè)體商人”“商自然人”等特定名稱。從事實(shí)商角度，小商販?zhǔn)蔷哂猩淌聶?quán)利能力和行為能力，能夠以自然人自己名義開展商事經(jīng)營(yíng)，并履行相關(guān)法律義務(wù)的自然人。學(xué)理層面的商個(gè)人的外延，包括有名商主體，如個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，也包括作為事實(shí)商的無(wú)名商主體，如自然人直接為商的小商販。我國(guó)現(xiàn)有立法在《民法總則》第五十四條和第五十五條中分別規(guī)定了個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的登記與責(zé)任承擔(dān)制度的內(nèi)容，并將其歸入第二章自然人的范疇，這明確了個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的自然人屬性。然而，自然人從商，是否一定要選擇個(gè)體工商戶這一“商戶”形式? 自然人能否在事實(shí)商以自己名義從商? 縱觀我國(guó)現(xiàn)行理論研究和法律規(guī)定，對(duì)商個(gè)人這一種概念之下的屬概念“小商販”進(jìn)行系統(tǒng)、全面、深度探討甚少。在我國(guó)商主體法定和營(yíng)業(yè)能力強(qiáng)制登記主義話語(yǔ)之下，商個(gè)人成為個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)這些有法規(guī)《個(gè)體工商戶條例》、法律《中華人民共和國(guó)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》( 以下簡(jiǎn)稱個(gè)人獨(dú)資法) 依據(jù)的有名商主體的代稱。而小商販的商主體地位因?yàn)槿狈Ψǖ臄M制，而在實(shí)踐中長(zhǎng)期處于“違法”的狀態(tài)。

小商販不同于其他商個(gè)人，它因其本身獨(dú)有的特性而成為商事主體不可或缺的一部分。其一，營(yíng)業(yè)性。小商販的商事行為是自然人持續(xù)性進(jìn)行的一種以營(yíng)利為目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！斗▏?guó)商法典》認(rèn)為，商人是從事商行為并以其為經(jīng)常性職業(yè)的人［4］。小商販同一般民事主體偶爾的交易行為具有明顯區(qū)別，比如大四畢業(yè)生在跳蚤市場(chǎng)上處理自己不要的書籍、二手的衣物或者日常用品等。該行為就不屬于營(yíng)業(yè)性的活動(dòng)，因?yàn)樵摶顒?dòng)只存續(xù)于特定的時(shí)間與特定的地點(diǎn)中，最重要的是學(xué)生以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格出售，意在快速拋售，清理積壓，不以營(yíng)利為目的，也不以營(yíng)業(yè)為狀態(tài)； 其二，非法人的法律人格。與小商販同屬自然人的個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶在民法總則中被界定為是自然人，民法典中也沿襲了這一規(guī)定。小商販與個(gè)體工商戶在屬性上具有極大的相似度，是自然人從商的展現(xiàn)形式。其區(qū)別就在于前者為事實(shí)商，后者為法定商。從商事責(zé)任能力角度看，小商販本身無(wú)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，其財(cái)產(chǎn)屬于商販個(gè)人。商販經(jīng)營(yíng)者對(duì)其營(yíng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及所產(chǎn)生的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。同時(shí)，小商販的商主體人格與其經(jīng)營(yíng)者的自然人人格具有極高的重合度，其個(gè)人財(cái)產(chǎn)與所謂的企業(yè)財(cái)產(chǎn)幾乎完全難以分離。商自然人與商法人人格獨(dú)立，股東承擔(dān)有限責(zé)任且非特殊情形下不對(duì)公司債務(wù)負(fù)責(zé)的的法人制有明顯差別。因此，在我國(guó)民法典出臺(tái)并實(shí)施的背景下，小商販?zhǔn)亲匀蝗说姆扇烁駥傩裕∩特湹男袨槭亲匀蝗说臓I(yíng)利性營(yíng)業(yè)行為。

正是由于小商販非法人營(yíng)業(yè)的特性，小商販無(wú)法用公司法等規(guī)制法人的法律規(guī)范進(jìn)行約束，使得該群體是否應(yīng)具有法定的商主體地位存在極大爭(zhēng)議，進(jìn)而才產(chǎn)生了其是否具有營(yíng)業(yè)資格以及是否需要進(jìn)行商事登記等問題。商事登記的模式主要有主體登記和營(yíng)業(yè)登記兩類。有限公司、股份公司等商法人通過法律規(guī)定獲得商事主體資格，首先從法律上規(guī)定其商事主體設(shè)立的條件，而后只要滿足商法人主體設(shè)立所要求的登記條件并經(jīng)法定程序，就可獲得法人資格。商合伙在合伙企業(yè)法之下的主體登記也是如此。這種登記模式就是主體登記的依法強(qiáng)制主義模式。但對(duì)于小商販來(lái)說，由于作為其經(jīng)營(yíng)者的自然人身份并非來(lái)源于法律，而是始于出生，終于死亡。自然人人格不必進(jìn)行登記即可獲得，所以根本不存在自然人主體登記創(chuàng)設(shè)自然人身份之說。小商販這種特殊的自然人性質(zhì)，映合了德國(guó)商法中的營(yíng)業(yè)自由理論。在營(yíng)業(yè)自由理論下，小商販不僅可以自由地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且還可以自由地選擇是否進(jìn)行商事登記。《德國(guó)商法典》第2 條規(guī)定，小商販可以選擇是否進(jìn)行商事登記來(lái)獲得商主體身份，進(jìn)行商事登記對(duì)商販來(lái)說僅僅是一項(xiàng)權(quán)利而非必要義務(wù)。通過商事登記，不僅可以賦予小商販商事主體身份，而且使其對(duì)外產(chǎn)生了公信效力和對(duì)抗效力。

在商事活動(dòng)中，信用具有財(cái)產(chǎn)屬性，侵害商事信用必然承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任［5］。商事信用在商事活動(dòng)中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，我國(guó)針對(duì)商主體實(shí)行的強(qiáng)制登記主義最大程度地保障了商事信用［6］。然而，該商事登記制度漸行僵化，不承認(rèn)營(yíng)業(yè)自由理論，這就使小商販的營(yíng)業(yè)自由不能通過商事登記制度加以實(shí)現(xiàn)。沒有進(jìn)行商事登記的小商販因不享有營(yíng)業(yè)資格而不得開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。我國(guó)的商事登記制度在一定程度上成了管制小商販自由營(yíng)業(yè)的依據(jù)。大多數(shù)小商販規(guī)模小、成本低，而辦理登記要求具體的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、出資額等等。這些對(duì)沒有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、沒有啟動(dòng)資金的小商販們來(lái)說無(wú)疑是不必要的負(fù)擔(dān)。至于營(yíng)業(yè)登記，學(xué)界對(duì)法人開展?fàn)I業(yè)是否在主體登記以外還需營(yíng)業(yè)登記以確認(rèn)營(yíng)業(yè)資格具有理論爭(zhēng)議。我國(guó)采用統(tǒng)一的登記模式，由同一機(jī)構(gòu)將主體與營(yíng)業(yè)兩種登記的登記事項(xiàng)記載于同一登記薄上［7］。這種登記模式的好處在于簡(jiǎn)化了登記程序，避免了繁瑣程序帶來(lái)的壓力，減少了大量不必要人力物力的損耗，提高了登記機(jī)關(guān)的辦事效率。依此規(guī)定，自然人想進(jìn)入商事經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域都必須首先確定一商主體形態(tài)，如有限公司、股份公司、個(gè)人合伙、個(gè)人獨(dú)資、個(gè)體工商戶等，然后在滿足設(shè)立條件后向相關(guān)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。然而，對(duì)于小商販而言，這種登記方式加大了小商販的成本，大部分小商販可能會(huì)望而卻步，實(shí)際上限制了自然人的營(yíng)業(yè)權(quán)，過度保障安全的登記制度成為小商販難以逾越的法律障礙。因此，應(yīng)為小商販設(shè)定相應(yīng)的商事登記制度，在尊重其營(yíng)業(yè)權(quán)的同時(shí)減輕其因登記程序帶來(lái)的成本壓力。

二、從“無(wú)證商販”到“有證經(jīng)營(yíng)”的制度障礙及監(jiān)管困境

( 一) 制度壓制與立法空白重疊并存

我國(guó)商事登記適用的是全面強(qiáng)制登記主義，想要踏入商事經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，必須通過市場(chǎng)監(jiān)管部門登記機(jī)關(guān)的登記獲取商主體資格，而后才享有商事權(quán)利義務(wù)，進(jìn)行商事營(yíng)業(yè)活動(dòng)。由于我國(guó)沒有統(tǒng)一的商法典，有關(guān)商事登記法規(guī)制只能在公司法、合伙企業(yè)法、農(nóng)民專業(yè)合作社法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法以及在行政法規(guī)、部委規(guī)章層面的各個(gè)登記管理?xiàng)l例、登記管理辦法中具體體現(xiàn)。

針對(duì)商法人和商合伙，我國(guó)公司法、合伙企業(yè)法、外商投資法等對(duì)其登記相關(guān)制度作了具體規(guī)定。設(shè)立公司、非法人企業(yè)、合伙企業(yè)必須向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，由登記機(jī)關(guān)發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照并載明名稱、住所、注冊(cè)資本等具體事項(xiàng)，同時(shí)，營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載事項(xiàng)發(fā)生變更或者公司、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍發(fā)生變更后必須依法辦理變更登記。我國(guó)針對(duì)各種所有制的企業(yè)類市場(chǎng)主體的登記制度相對(duì)是比較完整的，貫穿于商法人以及商合伙主體的設(shè)立、變更、消滅全過程。對(duì)于這些法人性組織以及非法人組織，基于市場(chǎng)登記信息，出于對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，在設(shè)立登記的效力上確立“創(chuàng)設(shè)商主體功能”，在變更登記和注銷登記的效力上，確立對(duì)外效力的“登記信息的對(duì)抗功能和善意第三人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)”，著重體現(xiàn)了商法人、商合伙市場(chǎng)登記“管理本位，安全至上”的價(jià)值理念。

針對(duì)商個(gè)人，我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律存在立法理念不明，主體概念不清、基本主體類型構(gòu)造不完善等問題［8］?，F(xiàn)行法對(duì)個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)以及小商販的規(guī)定不甚相同。首先，個(gè)體工商戶作為以個(gè)人自己或其家庭財(cái)產(chǎn)為營(yíng)業(yè)資本，依法進(jìn)行商事登記后開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)的商事主體。民法總則賦予了其法定的商主體地位，《個(gè)體工商戶條例》第七條就規(guī)定，個(gè)體工商戶必須持戶籍證明向所在地市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。其次，就農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶而言，他們依照承包合同使用集體土地、森林等生產(chǎn)資料，以家庭為單位實(shí)施農(nóng)業(yè)商品經(jīng)營(yíng)。其商主體地位同樣來(lái)源于民法總則，營(yíng)業(yè)資格也是依據(jù)承包經(jīng)營(yíng)合同書取得，并隨合同期滿而終止。其商主體地位、商事營(yíng)業(yè)資格的取得均為法定，且無(wú)須商事登記。針對(duì)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，個(gè)人獨(dú)資法第十三條更是直接規(guī)定個(gè)人獨(dú)資企業(yè)在未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照前不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。至于小商販，其本屬于自然人性質(zhì)的民事主體，但是當(dāng)他開始踏入商事領(lǐng)域從事商事經(jīng)營(yíng)，并以交易營(yíng)利所得謀生時(shí)，就具有了營(yíng)業(yè)性，身份也就自然而然從民法上的自然人轉(zhuǎn)為商法上的商個(gè)人。然而，小商販相關(guān)法律規(guī)定與個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶之間具有較大差距。我國(guó)對(duì)小商販群體，沒有法層面上的關(guān)于其商事主體地位的規(guī)定，也沒有相關(guān)的商事登記的規(guī)定?！稛o(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》第五條、第六條做出了對(duì)未依法取得許可的經(jīng)營(yíng)者與未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)者分別經(jīng)由法律、法規(guī)規(guī)定的部門市場(chǎng)監(jiān)督管理部門查處的特別規(guī)定。將非法營(yíng)業(yè)的小商販群體分為無(wú)證、無(wú)照兩個(gè)部分，并分別由不同的行政機(jī)關(guān)管制。然而，該規(guī)定并不能解決小商販營(yíng)業(yè)問題。其根源在于只要小商販未從法律層面上得到認(rèn)可，無(wú)法獲取合法的商主體身份。而從事實(shí)角度，無(wú)證、無(wú)照商販也會(huì)一直存在，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的沖突就會(huì)一直延續(xù)。因此，將商個(gè)人的市場(chǎng)登記制度完善放在“便民、便捷、市場(chǎng)信息收集”的層面并進(jìn)行系統(tǒng)化，才能真正解決我國(guó)的自然人從商及小商販營(yíng)業(yè)問題。

( 二) 商主體法律地位的欠缺

我國(guó)小商販由于種種原因，長(zhǎng)期以來(lái)不受相關(guān)部門的重視，得不到相應(yīng)的營(yíng)商法律地位。即小商販法制度的缺乏，使其一直處于灰色地帶甚至違法經(jīng)營(yíng)尷尬境地。2009 年《個(gè)體工商戶條例( 征求意見稿) 》第十一條明確規(guī)定“無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的小商販可以申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶”。該條文首次承認(rèn)了小商販的主體地位，具有重大的主體制度意義。然而2011 年該條例在正式頒布時(shí)，不僅刪除了將小商販按照個(gè)體工商戶進(jìn)行登記的條款，并且還把管理小商販的權(quán)力從中央政府下放到省、自治區(qū)、直轄市人民政府。小商販無(wú)法在國(guó)家層面的行政法規(guī)中“顯名”，無(wú)疑對(duì)小商販在“有名化”基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善市場(chǎng)登記制度形成障礙。

商事登記作為國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的手段之一，在各商事領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，通過強(qiáng)制性商事登記，國(guó)家可以掌控商事主體內(nèi)部資料，監(jiān)管企業(yè)運(yùn)行發(fā)展，保障及時(shí)征繳稅收，以宏觀調(diào)控的方式維護(hù)市場(chǎng)秩序。但是對(duì)于自然人性質(zhì)的小商販，不能按照企業(yè)法人的登記制度加以規(guī)制，更不能放任不理，造成市場(chǎng)混亂，根據(jù)其固有特質(zhì)創(chuàng)設(shè)一種新的制度勢(shì)在必行。對(duì)于商事登記的功能定位，我國(guó)專家學(xué)者眾說紛紜，主要可以概括為以下三種：其一，主體確認(rèn)功能，商主體通過商事登記而享有法定地位，從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；其二，交易安全保障功能，根據(jù)公示公信原則，通過登記使商主體具有形式外觀，交易雙方均能履行注意義務(wù)，保障相對(duì)人的信賴?yán)?；其三，?guó)家監(jiān)管功能，國(guó)家機(jī)關(guān)通過登記掌握商主體的經(jīng)營(yíng)情況，進(jìn)行行政、稅收監(jiān)管，宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)。當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境下為小商販制定相關(guān)法律規(guī)范以確定其主體地位刻不容緩。然而，將其定義為何種商主體，在何種階層的法律法規(guī)中進(jìn)行規(guī)制，是否應(yīng)進(jìn)行商事登記，登記或備案的事項(xiàng)需包括些什么，登記程序應(yīng)該以保障交易安全為先，還是以提高交易效率、增進(jìn)市場(chǎng)活力為主都是要具體考量的內(nèi)容。

在實(shí)踐中，商事登記存在安全價(jià)值與效率價(jià)值兩種價(jià)值導(dǎo)向。但安全與效率價(jià)值在實(shí)踐中的位階如何安排，在商法學(xué)界未形成統(tǒng)一的意見。沖突論者認(rèn)為效率價(jià)值應(yīng)服務(wù)于安全價(jià)值； 和諧論者認(rèn)為二者存在共通的法需要和法需要實(shí)現(xiàn)機(jī)制；還有學(xué)者主張效率價(jià)值位階應(yīng)高于安全價(jià)值。以下是一則發(fā)生在我國(guó)一線城市上海的真實(shí)案例。“阿大蔥油餅”是上海里弄的一家小蔥油餅店，也就是我們所說的小商販。三十四年來(lái)一直沿用傳統(tǒng)的制作工藝，年邁的老阿大親力親為，限量供應(yīng)，并因此而聲名遠(yuǎn)播。2016 年，英國(guó)BBC 電視臺(tái)一期美食節(jié)目中對(duì)阿大蔥油餅進(jìn)行了頗為詳盡的報(bào)道，阿大蔥油餅的聲名不脛而走。然而，伴隨著阿大蔥油餅聲名的日益遠(yuǎn)播，厄運(yùn)也如期而至。阿達(dá)蔥油餅店被當(dāng)?shù)毓ど虣C(jī)關(guān)以無(wú)照經(jīng)營(yíng)為由責(zé)令關(guān)閉。原因在于，阿大蔥油餅店并未辦理商事登記并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，屬于無(wú)證照經(jīng)營(yíng)。阿大要獲得商事登記并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，必須選址在自己的住宅之外，即不能將其居住用房改為非所居住用房。最終，受制于個(gè)體工商戶商事登記中經(jīng)營(yíng)地址的硬性準(zhǔn)入條件，阿大無(wú)法辦理商事登記并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，成為當(dāng)時(shí)工商機(jī)關(guān)的取締對(duì)象。該案體現(xiàn)了我國(guó)商事登記制度中安全與效率價(jià)值的沖突。從安全價(jià)值層面來(lái)說，登記可以真正實(shí)現(xiàn)其公示、公信功能，達(dá)到保護(hù)商主體與第三人之間的交易安全的目的［9］。然而從效率價(jià)值層面來(lái)說，對(duì)于像阿大這樣的小商販而言，強(qiáng)行進(jìn)行商事登記，不僅收效甚微還成本較大，而且還會(huì)成為行政機(jī)關(guān)隨意干涉小商販營(yíng)業(yè)自由，剝奪底層小人物最起碼生存權(quán)最為得力的工具［10］。當(dāng)前我國(guó)商主體登記制度的改革，就是要從“嚴(yán)準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”向“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”轉(zhuǎn)型。商事登記是營(yíng)商主體進(jìn)入市場(chǎng)的基本準(zhǔn)入制度，當(dāng)面臨安全與效率價(jià)值沖突時(shí)，應(yīng)具體問題具體分析，尤其是在自然人從商這一問題上。沒有效率的安全對(duì)市場(chǎng)毫無(wú)價(jià)值，既不能保障市場(chǎng)活力，更易剝奪社會(huì)個(gè)體的發(fā)展權(quán)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。因此，尋找安全與效率價(jià)值的最佳平衡點(diǎn)是小商販商事登記制度變革的關(guān)鍵。在保障登記效率的基礎(chǔ)上追求交易安全，減免登記審批程序，降低小商販入市門檻［11］。

( 三) 行政許可無(wú)法滿足多元市場(chǎng)需求

小商販登記及權(quán)益保護(hù)的制度完善之必要，原因在于以下幾個(gè)方面，首先，從歷史文化層面來(lái)看，小商販已成為一個(gè)具有歷史代表性的商事群體，出現(xiàn)在許多傳統(tǒng)文化和人文地理中。如白居易的《賣炭翁》、歐陽(yáng)修的《賣油翁》等千古名篇，還有名畫《清明上河圖》中各種各樣的攤販，反映著簡(jiǎn)單商品經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和個(gè)體屬性。如今我國(guó)的服務(wù)業(yè)的公司企業(yè)，甚至知名企業(yè)，也是從白手起家、街邊商販做起。一定程度上講，小商販已經(jīng)成了中國(guó)近現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的神經(jīng)末梢和全民皆可創(chuàng)業(yè)的文化底色。其次，從人權(quán)保障方面來(lái)看，小商販主要是由下崗職工、農(nóng)民工等低收入群體選擇的經(jīng)商方式。他們中的大多數(shù)未接受過高素質(zhì)教育，無(wú)先進(jìn)技術(shù)知識(shí)，無(wú)足量投資資金，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的當(dāng)代社會(huì)只能通過擺攤經(jīng)營(yíng)維持生計(jì)。如沒有基于社會(huì)公平的傾斜性保護(hù)，甚至加以取締，不利于商業(yè)生態(tài)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，也不利于個(gè)人和家庭的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。讓小商販群體合法存在，并依法參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，其實(shí)是對(duì)個(gè)人發(fā)展權(quán)的尊重和保障。最后，從社會(huì)的需求來(lái)看，小商販們走街串巷，販賣生活用品，提供便民服務(wù)等，其靈活的經(jīng)營(yíng)方式和精準(zhǔn)的服務(wù)供給，給人民群眾的生活帶來(lái)便利、快捷。這在一定程度上彌補(bǔ)了大型超市、商店的服務(wù)空缺，更容易得到社會(huì)大眾的支持。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)消費(fèi)負(fù)擔(dān)的提高，普通群眾對(duì)小商販的需求也有增無(wú)減。小商販既是民眾生活便捷和降低成本的需要，又是社會(huì)有機(jī)治理不可或缺的一部分。

同時(shí)小商販具有流動(dòng)性、無(wú)組織性，尤其是無(wú)證經(jīng)營(yíng)性，其事實(shí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給市場(chǎng)監(jiān)管、城管帶來(lái)了諸多問題，如無(wú)證經(jīng)營(yíng)、衛(wèi)生檢疫、影響市容交通等等。小商販經(jīng)營(yíng)缺乏系統(tǒng)合理的法律規(guī)制，成了城鄉(xiāng)治理中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十四條明確規(guī)定在道路兩側(cè)搭建建筑物，必須征得城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意并辦理相關(guān)審批手續(xù)。法律“邊緣地帶”的小商販從事商事營(yíng)業(yè)，不可避免地會(huì)占用街道，搭建違規(guī)建筑，并且絕大部分未獲許可，這成為市場(chǎng)監(jiān)管和綜合治理的實(shí)踐問題。依據(jù)其第三十六條規(guī)定，政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門可對(duì)違規(guī)商販采取行政處罰措施，包括責(zé)令停止違法行為，限期清理、拆除違法建筑，警告，罰款等。然而部分城管在與小商販交涉過程中公權(quán)力與私權(quán)利的沖撞，容易激化矛盾，甚至造成相對(duì)人對(duì)行政權(quán)公信力的質(zhì)疑。自然人有序、有效從商，小商販在現(xiàn)實(shí)中規(guī)范發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管與基層服務(wù)協(xié)同并進(jìn)是政府在基層營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化上面臨的重要挑戰(zhàn)。僅僅從取締非法經(jīng)營(yíng)、維護(hù)市容市貌的單線思維出發(fā)，對(duì)小商販“圍追堵截”執(zhí)法不僅效果甚微，反而使無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象此消彼長(zhǎng)、難以根除［12］。小商販僅因經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地和經(jīng)營(yíng)空間的流動(dòng)性而被執(zhí)法，只會(huì)讓其轉(zhuǎn)入灰色地帶，弱化甚至異化。商法機(jī)制中市場(chǎng)與政府功能的定位，應(yīng)當(dāng)是從“限定市場(chǎng)、余外政府”向“限定政府、余外市場(chǎng)”模式轉(zhuǎn)型［13］。尊重市場(chǎng)主體的多元化，限定行政權(quán)力在準(zhǔn)入上的審批，加強(qiáng)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，才能公平、合理地解決小商販與公權(quán)力的直接沖撞矛盾。

三、中國(guó)特色營(yíng)商主體體系整合與小商販分層登記

( 一) 營(yíng)商主體類型的全面性和“小商人”的邏輯自恰

1.營(yíng)商主體的法定類型。首先，針對(duì)法人。我國(guó)民法總則第七十六條、第八十七條、第九十六條分別規(guī)定了營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人以及特別法人三種法人類型。營(yíng)利法人以向股東分配所獲取的利益為目的，包括有限責(zé)任公司、股份有限公司以及其他企業(yè)法人，其他企業(yè)法人主要包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)等。非營(yíng)利法人主要以公益或其他非營(yíng)利事務(wù)為目的，不向出資人分配利潤(rùn)，包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。非營(yíng)利法人不從事商業(yè)活動(dòng)，缺乏商法人的必備要件“以營(yíng)利為目的”，因此不屬于商法人。特別法人主要包括有機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人。特別法人中，除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人以外，均不以營(yíng)利為目的，不屬于商法人。其次，針對(duì)合伙。商合伙是指以營(yíng)利為目的的合伙組織，以合伙組織的商號(hào)從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，我國(guó)制定了合伙企業(yè)法來(lái)對(duì)商合伙進(jìn)行規(guī)制。提到商合伙就不得不提個(gè)人合伙，民法總則刪除了民法通則中有關(guān)個(gè)人合伙的內(nèi)容，將其排除了商主體領(lǐng)域，僅適用合同法進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)民法典沿用民法總則中的這一規(guī)定。再次，針對(duì)商個(gè)人。在我國(guó)，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)屬于典型的商個(gè)人。在個(gè)人獨(dú)資法中規(guī)定其為“個(gè)人單獨(dú)出資、擁有和控制的企業(yè)”，完全滿足商主體特征。除個(gè)人獨(dú)資企業(yè)之外，個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶、流動(dòng)商販也具有商自然人屬性。

營(yíng)商主體類型的法定化，除上文中的商法人、商合伙、商個(gè)人這一分類以外，還包括其他輔助型主體和商中間人：首先，商事輔助人，包括商事代表人和代理人，他們代表或代理商人從事商事活動(dòng)，其行為后果歸屬于商人，以公司董事及高管為代表；其次，商事經(jīng)紀(jì)人，包括法人經(jīng)紀(jì)人與自然人經(jīng)紀(jì)人兩種，均以自己的名義代理客戶參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，后果歸屬于委托人，其中，法人經(jīng)紀(jì)人屬于商人，自然人經(jīng)紀(jì)人屬于非商人。除此之外，還包括有公司清算人、破產(chǎn)管理人這些對(duì)外代表企業(yè)承擔(dān)授信義務(wù)，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)公司破產(chǎn)和清算的非商人主體等等［14］。我國(guó)的小商販可以在類型化上，歸入商個(gè)人一類。小商販的核心特征在于“自然人以自己的名義從商”，其在商事輔助人和商中間人上的設(shè)定能力，應(yīng)予以限制。但小攤販的合理雇工需求，應(yīng)不予限制。

2.“小商人”的事實(shí)邏輯自恰。小商人指那些從事基本商事營(yíng)業(yè)，很少適用相關(guān)商事法規(guī)，更不需要完全履行法定商事權(quán)利義務(wù)的商主體。小商人制度是針對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)者而設(shè)立，使其既能獲得商主體特定權(quán)利，又不必進(jìn)行繁瑣的商事登記程序，大大降低了經(jīng)營(yíng)成本，具有極大的自主性和靈活性。小商人概念出自《日本商法典》第7 條，最初指經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的走街串巷的行商和沿路買賣的露天商人。后在《商法施行規(guī)則》中規(guī)定資本金額為50 萬(wàn)日元以下的非公司商人為小商人，商人同時(shí)經(jīng)營(yíng)數(shù)個(gè)相關(guān)營(yíng)業(yè)的，以其財(cái)產(chǎn)總額為判斷基準(zhǔn)；經(jīng)營(yíng)數(shù)個(gè)不相關(guān)營(yíng)業(yè)的，其一超過50 萬(wàn)日元即為完全商人。同時(shí)規(guī)定未成年人、監(jiān)護(hù)人、商號(hào)等商事登記相關(guān)事項(xiàng)不適用于小商人，建構(gòu)起基本完整的小商人制度。

《日本商法典》中的小商人制度源自《德國(guó)商法典》，在《德國(guó)商法典》的框架下，商人依據(jù)其經(jīng)營(yíng)程度及規(guī)模被分為了必須進(jìn)行商事登記的當(dāng)然商人與選擇進(jìn)行商事登記的自由登記商人，自由登記商人就是此處所討論的小商人?！兜聡?guó)商法典》第2 條、第3 條規(guī)定該制度包括從事小規(guī)模營(yíng)利事業(yè)的自由登記商人與從事農(nóng)林業(yè)營(yíng)利事業(yè)的自由登記商人，前者由于其經(jīng)營(yíng)程度及規(guī)模較小，可以自由選擇是否進(jìn)行注冊(cè)登記，其經(jīng)營(yíng)種類和經(jīng)營(yíng)范圍不必按照當(dāng)然商人的方式進(jìn)行強(qiáng)制登記，登記僅作為一項(xiàng)權(quán)利，而非法定義務(wù)，即使已經(jīng)進(jìn)行了登記，也可以基于經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)進(jìn)行注銷，因此德國(guó)商法學(xué)者施密特稱之為“擁有回程票的自由登記商人”。然而，已經(jīng)進(jìn)行登記的自由登記商人一旦達(dá)到法定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，就成了當(dāng)然商人，不得再行使注銷權(quán)。至于農(nóng)林業(yè)營(yíng)利事業(yè)性質(zhì)的自由登記商人，其包括農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)以及與之相關(guān)聯(lián)的從企業(yè)，該類商人在擁有選擇登記權(quán)的前提下同時(shí)不受營(yíng)業(yè)程度及規(guī)模限制，即便超出法定規(guī)模也享有作為自由登記商人的優(yōu)惠權(quán)，但其登記后不再享有任意注銷權(quán)，直至其經(jīng)營(yíng)事業(yè)終止方可注銷，這是《德國(guó)商法典》對(duì)農(nóng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域所做的特殊規(guī)定［15］?！兜聡?guó)商法典》中的自由登記商人制度，為本文小商販營(yíng)商資格登記采用分層登記制提供了理論及法律依據(jù)。

( 二) 小商販“分層登記”的理念、原則及規(guī)范一致性

1.“分層登記”理念的提出及基本原則。在營(yíng)商開放、自由的理念指導(dǎo)下，我國(guó)廢除了公司法關(guān)于注冊(cè)資本制的規(guī)定，改為認(rèn)繳資本制。其目的就在于降低準(zhǔn)入門檻，在發(fā)揮投資人自主和靈活出資的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公司、企業(yè)的信用監(jiān)管和過程監(jiān)管。然而，針對(duì)自然人以自己名義從商，現(xiàn)行的法定強(qiáng)制登記主義不僅抑制了小商販的發(fā)展，而且導(dǎo)致實(shí)踐中處于灰色地帶的小商販經(jīng)營(yíng)者機(jī)會(huì)主義的泛濫。民間私人的小商販經(jīng)營(yíng)，通過各種手段繞開商事登記，進(jìn)而規(guī)避稅收、食品藥監(jiān)、勞動(dòng)與社會(huì)保障、海關(guān)等部門監(jiān)管。針對(duì)非企業(yè)市場(chǎng)主體尤其是流動(dòng)小商販，強(qiáng)制登記主義模式不僅無(wú)法達(dá)到規(guī)范一體化的效果，反而讓事實(shí)商、小微商失去自主選擇是否登記的空間。因此，將小商販等小規(guī)模營(yíng)業(yè)納入事實(shí)商范圍，應(yīng)進(jìn)行商事登記改革，引入非企業(yè)市場(chǎng)主體的備案制。即針對(duì)自然人從商的，適當(dāng)引入英美法系中對(duì)商主體的任意登記主義［16］。配合現(xiàn)行的針對(duì)企業(yè)市場(chǎng)主體和個(gè)體工商戶的強(qiáng)制登記主義，借鑒德、日商法中的“小商人”制度，對(duì)小商販按營(yíng)業(yè)程度及規(guī)模大小進(jìn)行“分層登記”( 備案) 。“分層登記”制度是針對(duì)小商販這一特定主體的“自然人以自己的名義從商”性質(zhì)而設(shè)立，是在法定強(qiáng)制登記主義和自由營(yíng)業(yè)的沖突之間找尋平衡點(diǎn)。該制度具有現(xiàn)實(shí)的必要與合理性：

其一，“分層登記”制度符合大陸法系國(guó)家基本國(guó)情。在我國(guó)《個(gè)體工商戶分層分類管理辦法》中，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)工商登記部門對(duì)個(gè)體工商戶的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)、退出等信息進(jìn)行內(nèi)部信用評(píng)價(jià)，并按不同評(píng)價(jià)等級(jí)實(shí)行不同層級(jí)的監(jiān)管模式。小商販作為同個(gè)體工商戶性質(zhì)相同的商個(gè)人，參照現(xiàn)行個(gè)體工商戶的“分層管理”來(lái)進(jìn)行“分層登記”具有可行性。日本依據(jù)營(yíng)業(yè)額來(lái)對(duì)小商販?zhǔn)欠裥枰怯涍M(jìn)行劃分，在其《商法施行規(guī)則》中規(guī)定營(yíng)業(yè)額在50 萬(wàn)日元以下者為小商人，小商人不必遵循商事登記的規(guī)定。除此之外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“商業(yè)登記法實(shí)施細(xì)則”第二條規(guī)定每月銷售額未達(dá)營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)者可豁免強(qiáng)制性登記義務(wù)。因此，立足于我國(guó)國(guó)情，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)進(jìn)行制度創(chuàng)新［17］，在地?cái)偨?jīng)濟(jì)的實(shí)踐背景下，針對(duì)小商販制定詳細(xì)的“分層登記”制度更能滿足市場(chǎng)需求。

其二，“分層登記”制度應(yīng)當(dāng)以人為本、高效便民。對(duì)底層、普通自然人經(jīng)商的關(guān)注，是社會(huì)的常識(shí)，更應(yīng)是法的良善追求，關(guān)鍵是對(duì)其如何呵護(hù)才更有效。“分層登記”制度所適用的主體是小商販群體，其出發(fā)點(diǎn)是立足于自然人以自己名義從商的權(quán)益。國(guó)務(wù)院關(guān)于推開“證照分離”改革的通知，是在保證國(guó)家營(yíng)商環(huán)境規(guī)范化的前提下，堅(jiān)決貫徹“證照分離”，逐步減免涉企行政審批，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。大力推進(jìn)登記備案制，落實(shí)“放管服”，創(chuàng)新政府管理方式，做到放管結(jié)合，既減輕了行政部門工作負(fù)擔(dān)，又降低了小商販的入市成本，保障其創(chuàng)業(yè)積極性。同時(shí)，“分層登記”制度提高了市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量及工作效率，將小商販按經(jīng)營(yíng)規(guī)模區(qū)分為不同等級(jí)，按照不同等級(jí)適用不同登記模式，營(yíng)造便捷化登記環(huán)境及監(jiān)管環(huán)境，真正落實(shí)以人為本、服務(wù)于民的宗旨。

2.“分層登記”的具體規(guī)范。小商販作為商個(gè)人，為其制定“分層登記”的具體規(guī)范應(yīng)以其營(yíng)業(yè)額為分層標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人所得稅法規(guī)定我國(guó)居民年收入達(dá)60000元以上的征收個(gè)人所得稅，因此以個(gè)稅起征點(diǎn)為界線對(duì)小商販營(yíng)業(yè)規(guī)模進(jìn)行分層，適用不同的登記備案制度具有恰當(dāng)性。

自然人從商的年?duì)I業(yè)額申報(bào)額超60000元的，從稅法應(yīng)繳營(yíng)業(yè)稅款角度，鼓勵(lì)自然人經(jīng)過市場(chǎng)登記成為法定商主體——個(gè)體工商戶。對(duì)于小商販轉(zhuǎn)換為個(gè)體工商戶的登記申請(qǐng)，依照個(gè)體工商戶的相關(guān)規(guī)定對(duì)其經(jīng)營(yíng)內(nèi)容進(jìn)行審查，經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)登記部門登記其經(jīng)營(yíng)者姓名、住所、經(jīng)營(yíng)范圍、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以個(gè)體工商戶開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。個(gè)體工商戶同時(shí)作為法定納稅義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)建立賬簿，稅務(wù)部門依照稅法征收增值稅、營(yíng)業(yè)稅，以達(dá)到強(qiáng)有力的監(jiān)管效果。對(duì)于年?duì)I業(yè)額申報(bào)額小于60000元的小商販，應(yīng)當(dāng)將其視為普通的個(gè)人從商，不繳納個(gè)人所得稅。自然人從商的小商販經(jīng)營(yíng)行為僅是為解決生計(jì)、就業(yè)而進(jìn)行的謀生手段，在不違反行業(yè)管理法律法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)給予其足夠的營(yíng)業(yè)權(quán)利和自由。該類經(jīng)營(yíng)者是事實(shí)商，可依其意愿自由選擇是否進(jìn)行商事登記，進(jìn)而登記成為法定商主體，即享有對(duì)外的公示及對(duì)抗效力；自然人從商而不登記的，也不能按照無(wú)照商販進(jìn)行取締。社區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)與街道流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的小商販，由其所處社區(qū)、街道辦進(jìn)行商事備案登記，是營(yíng)商備案服務(wù)性質(zhì)，而不是行政許可和審批性質(zhì)。針對(duì)小商販屬地的基層備案，不必按照商事主體嚴(yán)格登記內(nèi)容，僅需對(duì)其經(jīng)營(yíng)者姓名、住所、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容進(jìn)行形式上的登記?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)或者派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與社區(qū)、街道辦的備案信息進(jìn)行協(xié)同，共享的小商販信息，進(jìn)行市場(chǎng)信用信息系統(tǒng)的信息備案和上傳。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)的登記部門，僅對(duì)小商販的登記信息進(jìn)行形式審查并備案、上網(wǎng)，不負(fù)責(zé)對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。自然人經(jīng)營(yíng)的小商販備案申報(bào)應(yīng)保證其在社區(qū)、街道辦登記的信息真實(shí)，因不實(shí)備案而造成的風(fēng)險(xiǎn)及后果由小商販經(jīng)營(yíng)者自擔(dān)。小商販在提供經(jīng)營(yíng)、服務(wù)過程中的質(zhì)量直接關(guān)乎交易對(duì)象的人身、財(cái)產(chǎn)安全。為確保其經(jīng)營(yíng)合法安全、保障消費(fèi)者權(quán)益，即使豁免登記，真實(shí)經(jīng)營(yíng)信息的登記、備案也必不可少。對(duì)于人流量大的街道、鬧市區(qū)、學(xué)校、旅游景點(diǎn)、農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)等重點(diǎn)地區(qū)的小商販，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、街道辦除進(jìn)行經(jīng)營(yíng)信息的備案外，仍應(yīng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門納入國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，按照“雙隨機(jī)，一公開”的動(dòng)態(tài)監(jiān)管要求和黑名單、經(jīng)營(yíng)異常名錄錄入要求，按期進(jìn)行抽查和檢查。不合法經(jīng)營(yíng)或者有經(jīng)營(yíng)異常而限期無(wú)法改變的，及時(shí)取締。

我國(guó)當(dāng)前強(qiáng)制登記模式造成大量從事商行為的事實(shí)經(jīng)營(yíng)者，尤其是自然人從商的小商販游離在跨部門大數(shù)據(jù)抓取、應(yīng)用以及數(shù)據(jù)監(jiān)管之外。消費(fèi)者的需求和權(quán)益，也因?qū)τ紊套哓湹臓I(yíng)業(yè)信息不確定而得不到應(yīng)有的維權(quán)保障。承認(rèn)小商販的事實(shí)商地位，引入自然人從商的自由登記主義下的選擇登記備案模式，通過分層使經(jīng)營(yíng)者依據(jù)自身情況選擇合適的登記方式，既能徹底解決把小商販納入市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管范圍的問題，又能提高個(gè)人經(jīng)營(yíng)、全民創(chuàng)業(yè)的增量。這是優(yōu)化中國(guó)特色營(yíng)商環(huán)境，細(xì)化自然人經(jīng)營(yíng)制度供給的必要舉措。自然人從商以營(yíng)業(yè)額為基準(zhǔn)，針對(duì)規(guī)模大小不同的小商販適用不同的登記、備案模式。小商販“分層登記”，其實(shí)是由經(jīng)營(yíng)小商販的自然人選擇法定市場(chǎng)登記還是事實(shí)商備案：首先，小商販的年?duì)I業(yè)額60000元以上者，其自然人經(jīng)營(yíng)者自愿選擇是否經(jīng)市場(chǎng)登記成為個(gè)體工商戶。如申請(qǐng)登記，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)登記部門對(duì)其所申請(qǐng)登記事項(xiàng)需進(jìn)行審查、核準(zhǔn)、發(fā)照。經(jīng)市場(chǎng)登記后其開業(yè)登記享有積極對(duì)外效力，即不僅具有創(chuàng)設(shè)個(gè)體工商戶的效力，獲得法定商主體資格，而且擁有了對(duì)抗善意第三人的法律效力。其次，年?duì)I業(yè)額60000 元以下的自然人，未登記小商販經(jīng)所在社區(qū)、街道辦備案，仍可繼續(xù)營(yíng)業(yè)。其備案信息，與市場(chǎng)監(jiān)管部門登記機(jī)關(guān)或其排除機(jī)構(gòu)共享。經(jīng)社區(qū)登記備案的小商販從事商事經(jīng)營(yíng)，應(yīng)接受所在轄區(qū)基層政府的衛(wèi)生防疫、食品藥監(jiān)、城市管理等部門監(jiān)管?！兜聡?guó)商法典》中認(rèn)為從事商事經(jīng)營(yíng)并以此為業(yè)即為商人，不以登記為必要條件。

( 三) 小商販分層登記的市場(chǎng)監(jiān)管及執(zhí)法配套

1.市場(chǎng)行為的執(zhí)法監(jiān)管。在小商販分層登記體系下，市場(chǎng)監(jiān)督的綜合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)基于市場(chǎng)主體信息和小商販備案登記信息，把日常監(jiān)督和“雙隨機(jī)、一公開”作為對(duì)小商販動(dòng)態(tài)、全過程管理的基本方式。把對(duì)小商販的執(zhí)法監(jiān)管與自然人經(jīng)商的征信數(shù)據(jù)資料進(jìn)行整理和共享使用。同時(shí)開放市場(chǎng)監(jiān)管投訴執(zhí)法渠道，確保群眾訴求表達(dá)、利益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的渠道暢通。針對(duì)流動(dòng)商販，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，以商事登記制度改革倒逼行政監(jiān)管制度改革［18］。承認(rèn)事實(shí)商的合法性，落實(shí)“放管服”政策，設(shè)定基層執(zhí)法尤其是市、縣兩級(jí)的城管執(zhí)法的權(quán)力清單，使其能根據(jù)各地特色適用符合本地實(shí)際的城市管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)小商販嚴(yán)格做到“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。比如，城管可以改善執(zhí)法方式方法，幫助小攤販安排不影響交通、市容的攤位。用制度避免人情監(jiān)管、選擇執(zhí)法、執(zhí)法不公，摒棄隨意檢查、重復(fù)檢查。同時(shí)，城管部門還應(yīng)當(dāng)協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)管、社保、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等各部門，形成統(tǒng)籌全局、分工明確、責(zé)任清晰、覆蓋全面小商販監(jiān)管機(jī)制［19］。

2.攤販人員的社區(qū)服務(wù)。小商販群體規(guī)模小、數(shù)量多，散布于社區(qū)、街道。市場(chǎng)監(jiān)管部門登記機(jī)關(guān)的窗口指導(dǎo)和特定事項(xiàng)內(nèi)容才啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)檢查的工作方式，無(wú)法有效對(duì)攤販及經(jīng)營(yíng)人員進(jìn)行準(zhǔn)確收集和經(jīng)營(yíng)信息更新。針對(duì)小商販的登記備案信息的收集和更新事務(wù)，應(yīng)在制度上設(shè)計(jì)為： 由小商販經(jīng)營(yíng)所在轄區(qū)或者自然人經(jīng)營(yíng)者所在轄區(qū)的社區(qū)、街道辦提供小商販營(yíng)商數(shù)據(jù)采集的營(yíng)商服務(wù)。針對(duì)“小商販”中的營(yíng)業(yè)內(nèi)容( 營(yíng)業(yè)范圍) 以及不同經(jīng)營(yíng)形式( 社區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)形式、流動(dòng)經(jīng)營(yíng)形式) ，進(jìn)行不同的審查制( 形式審查，非實(shí)質(zhì)審查) 和登記備案制( 備案登記，非市場(chǎng)登記) 。同時(shí)，為體現(xiàn)小攤販之間的成員自律，在制度上還應(yīng)鼓勵(lì)其加入個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)。攤販自由選擇是否加入個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)。這種用社會(huì)治理的方式，提供小攤販勞動(dòng)者自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的途徑和渠道，有助于緩解政府剛性執(zhí)法和公權(quán)力行為與小商販自立自主之間的沖突。此外，攤販不僅親自經(jīng)營(yíng)，還可根據(jù)需要，聘請(qǐng)雇工。攤主與雇工共同經(jīng)營(yíng)的情況下，組織內(nèi)部成員自己協(xié)商確定勞動(dòng)規(guī)范、人員權(quán)利和責(zé)任，甚至可以針對(duì)攤販“營(yíng)利性、反復(fù)性、長(zhǎng)期性、持續(xù)性特點(diǎn)的商事活動(dòng)，適用商事職務(wù)代理制度”［20］。小攤販的雇工信息，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)、街道辦一并備案，并與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行信息聯(lián)動(dòng)。用市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)主導(dǎo)與社區(qū)服務(wù)共進(jìn)，經(jīng)營(yíng)屬地登記備案和攤販社會(huì)治理并行，能有效引導(dǎo)小商販的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。

3.營(yíng)業(yè)結(jié)果的稅收監(jiān)管。稅是營(yíng)商環(huán)境和自由度的一個(gè)重要指標(biāo)。依據(jù)稅收法定原則及其進(jìn)階趨勢(shì)，當(dāng)前稅收立法漸具開放性特征［21］。小商販作為事實(shí)商從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，一方面能夠依法依政策享受政府與社會(huì)提供的公共服務(wù)，另一方面也應(yīng)負(fù)有納稅義務(wù)。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)小商販主個(gè)人所得稅的征稅質(zhì)效的提升，可達(dá)到監(jiān)控小商販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的作用。所以應(yīng)當(dāng)以個(gè)人所得的申報(bào)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善針對(duì)小商販的稅收征管制度。小商販基于“分層登記、備案”信息碼，進(jìn)行納稅申報(bào)，進(jìn)而依據(jù)不同年?duì)I業(yè)額規(guī)模而適用不同的稅收程序和標(biāo)準(zhǔn)。其一，針對(duì)年?duì)I業(yè)額超過60000元小商販，鑒于小商販確實(shí)沒有建賬能力，按照個(gè)體工商戶納稅標(biāo)準(zhǔn)和程序，由稅務(wù)部門進(jìn)行定期定額征收增值稅； 其二，針對(duì)年?duì)I業(yè)額不足60000元的小商販，基于分層登記備案信息，依照自然人納稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收。就個(gè)人所得稅而言，因沒有達(dá)到個(gè)稅的起征點(diǎn)，免征小商販的個(gè)人所得稅。就流轉(zhuǎn)稅而言，鑒于年?duì)I業(yè)額低于60000元的小商販經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，大多數(shù)屬于無(wú)業(yè)人員經(jīng)營(yíng)的面向社區(qū)、街道的營(yíng)業(yè)活動(dòng)，因此免流轉(zhuǎn)稅申報(bào)和稽核。

4.信用信息的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，運(yùn)用E 網(wǎng)通、市場(chǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行征信，進(jìn)而推行信用監(jiān)管成為市場(chǎng)治理的重要內(nèi)容。在國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人之間結(jié)構(gòu)性的信息傳遞中，推動(dòng)中國(guó)特色的誠(chéng)信商販制度建設(shè)。市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依托國(guó)家信用信息公示系統(tǒng)，對(duì)小商販在基層社區(qū)、街道辦的備案信息，以信息收集為基礎(chǔ)、信息公開為手段，強(qiáng)化“好人假設(shè)”的市場(chǎng)信用監(jiān)管。各行政機(jī)關(guān)在收集信用信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的同時(shí)，也要兼顧經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人信息安全［22］。對(duì)于小商販的信息收集與運(yùn)用，是在追求監(jiān)控性和公平性之間尋求有效治理。國(guó)家干預(yù)下的小商販信用監(jiān)管與有效治理，是基于社區(qū)、街道辦的營(yíng)商服務(wù)行為，而非行政審批行為。對(duì)商販信息進(jìn)行收集，并生成登記備案信息，是基層為營(yíng)商服務(wù)的內(nèi)容。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)基于部門間的信息共享，通過易于識(shí)別和傳播的載體——國(guó)家信用信息公示系統(tǒng)，形成影響廣泛、陌生人和普通民眾都可知曉和查詢的小商販基礎(chǔ)性經(jīng)營(yíng)信息和營(yíng)業(yè)狀態(tài)。這一征信、授信、取信，以及可能的失信過程，以對(duì)“習(xí)慣性短期行為的減少、屬地沖突的削弱、尺度之間與區(qū)域之間的協(xié)調(diào)”為治理有效性目標(biāo)［23］。讓失信記錄、失信告誡、重點(diǎn)監(jiān)管、“一處受限處處受限”的聯(lián)合懲戒、雙隨機(jī)一公開、聲譽(yù)不利等的有效運(yùn)行，形成針對(duì)小攤販信用監(jiān)管的常態(tài)。全國(guó)型小商販數(shù)據(jù)庫(kù)的形成，且打破各部門之間的信息壁壘，拓展網(wǎng)絡(luò)信息來(lái)源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，使各部門可以依照各自職責(zé)共同參與監(jiān)管活動(dòng)［24］。小商販數(shù)據(jù)庫(kù)信用信息的統(tǒng)計(jì)、綜合、研判、預(yù)警，對(duì)于小商販商事行為規(guī)范，商業(yè)監(jiān)管、稅收監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管甚至宏觀調(diào)控有序且有效，有重要現(xiàn)實(shí)意義。

結(jié)語(yǔ)

營(yíng)商主體多元化是促進(jìn)市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。制度對(duì)于小商販，要寬容，但不縱容。小商販營(yíng)商資格登記之分層，與民法典、個(gè)體工商戶條例、個(gè)體工商戶登記管理辦法中“經(jīng)營(yíng)登記”的立法精神不相悖。面對(duì)小商販尤其是游商走販從無(wú)證到“合法經(jīng)營(yíng)”的轉(zhuǎn)型中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)商事登記制度對(duì)自然人從商實(shí)踐發(fā)展要求的回應(yīng)性。中國(guó)特色營(yíng)商主體體系整合不僅著眼于商法意義上的分層登記，也強(qiáng)調(diào)與民法典民事主體自然人制度的對(duì)接。“以分層登記解決商自然人營(yíng)業(yè)資格問題，配套以行政、社區(qū)、稅收、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管”的實(shí)踐解決思路，這種經(jīng)營(yíng)門檻準(zhǔn)入降低，動(dòng)態(tài)監(jiān)管、社區(qū)化監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管配套，不僅切合當(dāng)前市場(chǎng)登記改革的大方向，而且能夠更好地鼓勵(lì)自然人經(jīng)商、全民創(chuàng)業(yè)。小商販的“分層登記”，依不同規(guī)模營(yíng)業(yè)額大小，由自然人經(jīng)營(yíng)者選擇適用不同商事登記法規(guī)進(jìn)行登記、備案。為深入改善小商販的營(yíng)商環(huán)境，由其所在社區(qū)及街道辦進(jìn)行備案信息的收集服務(wù)，并與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行信息共享，進(jìn)而為跨部門服務(wù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供信息抓手。在新冠疫情影響下，我國(guó)“存量”企業(yè)和個(gè)體工商戶面臨困難。用法治的方法回應(yīng)理論上營(yíng)商主體類型的全面性和小商人的邏輯自洽，提高實(shí)踐中自然人個(gè)體經(jīng)商的“增量”，不失為疫情之后復(fù)工復(fù)產(chǎn)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)的一個(gè)制度選擇。這是依照國(guó)家“放管服”理念和精神，對(duì)營(yíng)商主體登記備案管理與服務(wù)的實(shí)踐革新。