鄭雄飛

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

千百年來，農(nóng)民一直是推動(dòng)我國發(fā)展和變革的重要社會(huì)力量。而今，“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”，邁入了決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程。“三農(nóng)”問題依然是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，農(nóng)民問題是“三農(nóng)問題”的核心，更是黨和國家工作的重中之重。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，十九大要求 ：“在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板”，在勞有所得、老有所養(yǎng)等方面不斷取得新進(jìn)展，建立健全覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的多層次社會(huì)保障體系；完善承包地“三權(quán)”分置制度，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。為貫徹十九大新發(fā)展理念，近年來的中央農(nóng)村工作會(huì)議和“中央一號(hào)文件”多次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須強(qiáng)化制度性供給，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度并引導(dǎo)符合條件的新型職業(yè)農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，推動(dòng)“三農(nóng)”工作相關(guān)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

當(dāng)前農(nóng)村老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，“誰來種地”問題日益突出。耕種土地的繁重勞動(dòng)對(duì)于年邁的老年人來說既是沉重的負(fù)擔(dān)，也不符合他們對(duì)美好生活的追求。順應(yīng)新時(shí)代的新要求，加強(qiáng)“三農(nóng)”相關(guān)制度性供給，建立“農(nóng)民退休”制度，無論是對(duì)于農(nóng)民職業(yè)化還是引導(dǎo)農(nóng)民退出土地經(jīng)營來說都極為重要。農(nóng)民退休制度既有利于社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保障機(jī)制的現(xiàn)代化，保證農(nóng)民“有更多獲得感”，也有助于完善承包地“三權(quán)”分置，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在“新時(shí)代”具有“里程碑式”的歷史意義。

一、“新時(shí)代” ：時(shí)空寓意和歷史使命

時(shí)代是連貫的，是前后相繼或交替的“時(shí)空連續(xù)體”。十九大關(guān)于“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的戰(zhàn)略判斷，是對(duì)十八大以來“中國夢”的時(shí)代響應(yīng)。作為數(shù)千年的文明古國，中國曾被拋在現(xiàn)代化潮流之后；實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是數(shù)代中國人的夢想，如今這樣的夢想開始進(jìn)入到現(xiàn)實(shí)生活之中(1)李強(qiáng) ：《從社會(huì)學(xué)角度看現(xiàn)代化的中國道路》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期。?！靶聲r(shí)代”賦予每個(gè)中國人最為基本而貼切的時(shí)空背景，小到個(gè)體生活、大到民族復(fù)興都嵌入在它的時(shí)空軌跡當(dāng)中?！皶r(shí)間是人類發(fā)展的空間”(2)馬克思、恩格斯 ：《馬克思恩格斯選集(第二卷)》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編，人民出版社1972年版，第195頁。，“空間組織了時(shí)間”(3)曼紐爾·卡斯特 ：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》，夏鑄九、王志弘等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第466頁。?！靶聲r(shí)代”是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的時(shí)空進(jìn)程，其間農(nóng)村人地關(guān)系和地權(quán)關(guān)系正發(fā)生深刻變化。

(一)人地關(guān)系變化呼喚社會(huì)保障制度現(xiàn)代化

隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)發(fā)展和農(nóng)村體制改革的推進(jìn)，生產(chǎn)方式持續(xù)變革，農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系得到了較大程度的松動(dòng)。一方面，以育種技術(shù)和裝備水平等為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提升，以及地權(quán)分離相關(guān)土地制度改革，提高了土地利用效率(4)林毅夫 ：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，上海人民出版社1994年版。，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力需求量和承載量均持續(xù)降低。另一方面，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的牽引作用，農(nóng)村勞動(dòng)力大批量向城鎮(zhèn)或工業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)移(5)李強(qiáng) ：《影響中國城市流動(dòng)人口的推力與拉力因素分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。。十九大報(bào)告顯示，十八大以來，“城鎮(zhèn)化率年均提高一點(diǎn)二個(gè)百分點(diǎn)，八千多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年農(nóng)民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人；農(nóng)民工平均年齡為40.2歲，比上年提高0.5歲，并呈現(xiàn)逐漸上升趨勢(6)參見《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》。。農(nóng)村人口鄉(xiāng)城遷移尤其是勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城，留守人口多以老人、婦女和兒童為主，加劇了農(nóng)村人口老齡化。很多體弱甚至高齡多病的老人被迫常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕種土地幾乎成為留守老人的沉重負(fù)擔(dān)，既影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提高，也損害了農(nóng)村老人的生活質(zhì)量和幸福感。新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。十九大要求“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，完善公共服務(wù)體系，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要。無疑，探索建立“農(nóng)民退休”制度，通過社會(huì)保障替代傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障，使農(nóng)民的獲得感、安全感、幸福感更加充實(shí)和可持續(xù)，是社會(huì)保障制度現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，也是“新時(shí)代”實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的客觀要求。

(二)地權(quán)關(guān)系變化亟需將“保障”從土地中剝離出來

人地關(guān)系變化帶來了農(nóng)村人口地權(quán)訴求的變化，農(nóng)村的地權(quán)結(jié)構(gòu)和地權(quán)關(guān)系也都悄然變化。人口城市化和農(nóng)業(yè)比較利益相對(duì)較低等因素助推了承包地出租、入股、反租倒包等土地流轉(zhuǎn)行為，甚至出現(xiàn)棄耕撂荒的現(xiàn)象；對(duì)很多農(nóng)戶而言，承包地的生產(chǎn)生活資料功能持續(xù)下降。據(jù)統(tǒng)計(jì) ：截至2016年，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.5億畝，超過承包總面積的三分之一；全國流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)到6329.5萬多戶，占承包農(nóng)戶總數(shù)的27.5%。(7)中國農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會(huì) ：《中國農(nóng)業(yè)年鑒2016》，中國農(nóng)業(yè)出版社2017年版，第373頁?？梢?，伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，承包地流轉(zhuǎn)數(shù)額巨大，適度規(guī)模經(jīng)營已成為承包地經(jīng)營管理的客觀趨勢和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。實(shí)踐證明，適度規(guī)模經(jīng)營有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

基于充分調(diào)查研究，習(xí)近平總書記2013年在視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)提出“三權(quán)分置”設(shè)想，隨后中央多次發(fā)文推行農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置。十九大報(bào)告進(jìn)一步明確要求鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度?！叭龣?quán)”分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，本質(zhì)上是將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)有序流向種田能手和新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。然而，由于社會(huì)保障體系尚不健全，盡管農(nóng)業(yè)比較利益偏低，土地作為基本生產(chǎn)生活的功能依然存在，其保障功能依舊不可忽視。要想充分挖掘雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的價(jià)值，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而提升農(nóng)村土地資源的利用效率，就需要建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，把“保障”從土地剝離開來，讓保障和土地各司其職。據(jù)此，探索農(nóng)民自愿退休制度符合“三權(quán)”分置的內(nèi)在精神，也是“新時(shí)代”發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的客觀要求。

二、“新變化” ：社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與農(nóng)民身份多元化

新時(shí)代人地關(guān)系和地權(quán)關(guān)系的新變化對(duì)社會(huì)保障提出了新要求，而社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則在更深層次對(duì)傳統(tǒng)土地保障和家庭保障提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。整合現(xiàn)行社會(huì)保障體系，建立健全“農(nóng)民退休”制度，更是適應(yīng)“新時(shí)代”社會(huì)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。

(一)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)需要強(qiáng)化農(nóng)村老年保障制度

社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)諸要素及相互關(guān)系按照一定秩序所構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)(8)李培林 ：《關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的問題——兼論中國傳統(tǒng)社會(huì)的特征》，《社會(huì)學(xué)研究》1991年第1期。。當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型實(shí)際上是工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的過程(9)李培林 ：《中國社會(huì)學(xué)的歷史擔(dān)當(dāng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第5期。，轉(zhuǎn)型的主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)，標(biāo)志是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型等(10)陸學(xué)藝、李培林 ：《中國社會(huì)發(fā)展報(bào)告》，遼寧人民出版社1991年版，第10-29頁。。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3678.7億元增長到2017年的824828.4億元，增長了200多倍；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，一二三次產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比分別從1978年的27.7%、47.7%和24.6%發(fā)展成7.9%、40.5%和51.6%。(11)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。另一方面，隨著人們生活水平和健康水平的不斷提升，男女平均預(yù)期壽命也都在不斷提升，分別從1980年的66.28歲和69.27歲提升到2015年的73.64歲和79.43歲。(12)參見《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》。無疑，在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中如何滿足老年人口的需求并保障他們分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，是民生工作中的重要議題。

經(jīng)歷多年改革和發(fā)展之后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)總體上逐步松動(dòng)。歷史性標(biāo)志是2011年城鎮(zhèn)化率首次超過50%并達(dá)到51.3%(13)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。。而后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持續(xù)增加，2018年農(nóng)民工總量有28836萬人(14)參見《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》。，城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升，達(dá)到58.5%(15)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。。至此，以鄉(xiāng)村社會(huì)為主體的時(shí)代宣告結(jié)束，以城市社會(huì)為主體的新時(shí)代——“城市時(shí)代”正式開啟。但是，深層次的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，尤其是伴隨勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城，農(nóng)村老齡化程度大幅增加，出現(xiàn)了人口老齡化的“城鄉(xiāng)倒掛”現(xiàn)象。2017年全國65歲以上老年人口占比11.4%，其中鄉(xiāng)村65歲及以上人口的比重達(dá)到13.2%，遠(yuǎn)高于城市和鎮(zhèn)的9.9%和10.3%；就老年人口撫養(yǎng)比而言，農(nóng)村達(dá)到19.6%，高于全國15.9%的水平，遠(yuǎn)高于城市和鎮(zhèn)的13.0%和14.2%。(16)參見《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的大背景下，地緣關(guān)系尤其是血緣關(guān)系在社會(huì)關(guān)系中的社會(huì)連帶作用嚴(yán)重弱化；傳統(tǒng)的社會(huì)差序格局出現(xiàn)松動(dòng)，家庭保障和土地保障體制機(jī)制被嚴(yán)重削弱；探索農(nóng)民退休制度是社會(huì)保障制度現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，更是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型升級(jí)的客觀要求。

(二)新時(shí)代“農(nóng)民”身份特征分化需要擬合地權(quán)和社保相關(guān)制度設(shè)計(jì)

無論何種形式和狀態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是各種社會(huì)地位之間相互關(guān)系的制度化或模式化體系(17)鄭杭生、李路路 ：《社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)和諧》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在新的社會(huì)位置(如職業(yè))大量增加、原有社會(huì)角色變更等方面(18)北京大學(xué)“社會(huì)分化”課題組 ：《現(xiàn)階段我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與整合》，《中國社會(huì)科學(xué)》1990年第4期。,其間發(fā)生改變甚至發(fā)揮潤滑作用的也是社會(huì)位置(身份)及其相互關(guān)系(社會(huì)關(guān)系)。身份是社會(huì)賦予個(gè)人的、與職業(yè)及其他社會(huì)角色相聯(lián)系、標(biāo)明個(gè)體社會(huì)地位的類別標(biāo)志(19)孫立平、王漢生、王思斌等 ：《改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。，是個(gè)體在社會(huì)中的位置以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的總稱(20)鄭雄飛 ：《身份識(shí)別、契約優(yōu)化與利益共享 ：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變遷與路徑探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年等1期。。作為一種社會(huì)關(guān)系，身份是有邊界的，也是動(dòng)態(tài)的，當(dāng)人們從一種關(guān)系轉(zhuǎn)向另一種關(guān)系時(shí)，他們的身份也隨之發(fā)生改變(21)查爾斯·蒂利 ：《身份、邊界與社會(huì)聯(lián)系》，謝岳譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第9頁。，社會(huì)位置或社會(huì)角色及其附著的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)也都發(fā)生變化。改革開放以來，原有城鄉(xiāng)各種身份系列(所有制身份或行政身份)逐步被新的以職業(yè)身份為標(biāo)志的身份系列所取代(22)孫立平、王漢生、王思斌等 ：《改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。，各方權(quán)益訴求多元化趨勢明顯。為協(xié)調(diào)不同身份間的社會(huì)利益關(guān)系，各類統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌不同行業(yè)和身份序列的社會(huì)保障制度逐步建立，原有社會(huì)保障體系開始轉(zhuǎn)軌，以整合不同社會(huì)身份體系，規(guī)范相關(guān)的社會(huì)關(guān)系和優(yōu)化相應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。如，2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》把“農(nóng)民工”納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，2014年“新農(nóng)保”和“城居?！焙喜椤俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌等。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開啟了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了人地關(guān)系和地權(quán)關(guān)系的深刻變革。農(nóng)民和集體的關(guān)系由傳統(tǒng)的行政隸屬甚至人身依附關(guān)系轉(zhuǎn)向基于土地承包的經(jīng)濟(jì)利益相互依存關(guān)系(23)鄭雄飛 ：《地租的時(shí)空解構(gòu)與權(quán)利再生產(chǎn) ：農(nóng)村土地“非農(nóng)化”增值收益分配機(jī)制探索》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第4期。，農(nóng)戶成為相對(duì)獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐加快，越來越多農(nóng)村人口離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工或生活，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出，農(nóng)民出現(xiàn)“兼業(yè)化”、“市民化”甚至“職業(yè)化”等身份特征分化。他們的地權(quán)訴求和社會(huì)保障需求都已發(fā)生變化，既有一致性也存在差異性。2014年“中央一號(hào)文件”推出“三權(quán)”分置政策，探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，要求落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。截至2016年，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位204萬個(gè)，在工商部門注冊(cè)的農(nóng)民合作社多達(dá)179萬個(gè)(24)參見《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第二號(hào))》。；全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422萬人，其中55歲及以上的10551萬人，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營總?cè)藬?shù)的33.6%(25)參見《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第五號(hào))》。。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新，旨在完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，提高土地利用效率。然而，要想推動(dòng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)并有序推進(jìn)，切實(shí)達(dá)成制度目標(biāo)，就必須尊重農(nóng)民意愿，解除農(nóng)民的后顧之憂，把他們納入社會(huì)保障體系。有研究顯示 ：在建立經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制時(shí)，應(yīng)基于不同農(nóng)戶的訴求開發(fā)不同的補(bǔ)償方式，充分回應(yīng)農(nóng)戶的保障性補(bǔ)償訴求，尤其應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)地依賴性強(qiáng)的農(nóng)戶(如老年農(nóng)民)的退地風(fēng)險(xiǎn)(26)王常偉、顧海英 ：《城鎮(zhèn)住房、農(nóng)地依賴與農(nóng)戶承包權(quán)退出》，《管理世界》2016年第9期。?？梢?，探索建立農(nóng)民退休制度，不僅能夠把老年農(nóng)民從繁重的體力勞動(dòng)中解放出來，增加他們的獲得感和幸福感，也是“三權(quán)”分置制度有序?qū)嵤┖娃r(nóng)民“市民化”、“職業(yè)化”和“老齡化”等身份演化分化的內(nèi)在要求。

三、“新理念” ：退休的“去單位化”和“社會(huì)化”

“新時(shí)代”社會(huì)主要矛盾中的“不平衡不充分”實(shí)質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性問題。發(fā)揮“另一只看不見的手”即社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用(27)李培林 ：《另一只看不見的手 ：社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《中國社會(huì)科學(xué)》1992年第5期。，對(duì)于滿足人民日益增長的美好生活需要極為重要?！靶聲r(shí)代”是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)和共享五大發(fā)展理念深入貫徹和落實(shí)的時(shí)代，十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，保證全體人民“有更多獲得感”。所有這些，為探索“農(nóng)民退休”提供了制度建構(gòu)的新理念。

(一)職業(yè)分化和職業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速社會(huì)分工，不斷催生新職業(yè)，也推動(dòng)部分職業(yè)的消弭或者改變?cè)袑傩?。同時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，如農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)過渡等，也會(huì)帶來行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)生新的職位甚至職業(yè)類別。經(jīng)濟(jì)體制改革以來，社會(huì)自主性大幅增強(qiáng)，農(nóng)民、工人和干部等身份序列出現(xiàn)不同程度的多元化，產(chǎn)生了許多新的職業(yè)群體，如個(gè)體經(jīng)營者、自由職業(yè)者或自雇者、私營企業(yè)主群體等(28)鄭杭生、洪大用 ：《當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)涵》，《社會(huì)學(xué)研究》1996年第1期；李春玲 ：《社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷中的城鎮(zhèn)社會(huì)流動(dòng)》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第5期。。退休不再是體制內(nèi)人員的“專利”，不斷向各行各業(yè)拓展。隨著農(nóng)業(yè)的就業(yè)容量持續(xù)走低，非農(nóng)部門的就業(yè)崗位大幅增加以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關(guān)大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)大幅度下降，第二產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員迅速增長。1978年第一產(chǎn)業(yè)有28318萬從業(yè)人員，2017年下降到20944萬人，第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員則分別從6945萬人、4890萬人增長到21824萬人和34872萬人；總就業(yè)人數(shù)中三次產(chǎn)業(yè)的比重分別由1978年的70.5%、17.3%和12.2%調(diào)整為2017年的27.0%、28.1%和44.9%。(29)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。足見，“新時(shí)代”三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)已由“倒三角形”進(jìn)化成“正三角形”，亟需提高社會(huì)保障面向各行各業(yè)的包容度，擴(kuò)大社會(huì)保障的惠及面，通過“去單位化”和“社會(huì)化”助力社會(huì)保障現(xiàn)代化。

(二)職工社會(huì)保障“去單位化”

嚴(yán)格意義上講，我國農(nóng)村長期沒有社會(huì)保障制度安排(僅有以集體生產(chǎn)為基礎(chǔ)的生計(jì)保障和互助保障)，社會(huì)保障是城鎮(zhèn)的“專利”。在城鎮(zhèn)，改革開放以前，單位制一直是我國社會(huì)的基本組織形態(tài)；但經(jīng)濟(jì)體制改革以來，從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為單位制解體、告別“單位社會(huì)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年城鎮(zhèn)單位職工有11890萬人，個(gè)體勞動(dòng)者339萬人(30)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1990》。；2017年底，單位就業(yè)人數(shù)下降到6064萬，而私營企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)分別增加到13327萬和9348萬(31)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。。而后，單位制迅速消解，社會(huì)結(jié)構(gòu)“去單位化”成為主流；“后單位社會(huì)”來臨，個(gè)體退休由“在單位”轉(zhuǎn)向“去單位”(32)田毅鵬、王英娜 ：《單位退休制度研究論綱》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第8期。。1986年，“七五”計(jì)劃首次提出“社會(huì)保障”概念，國家-單位保障體制逐步向社會(huì)保障體制過渡。1993年《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合，改變完全由國家、企業(yè)包辦的做法；在農(nóng)村則根據(jù)農(nóng)民自愿實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄積累養(yǎng)老保險(xiǎn)，發(fā)展和完善合作醫(yī)療制度。此后，各類社會(huì)保障制度相繼建立。1994年《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化》的發(fā)布和1999年城市居民最低生活保障制度的建立，更是全面推動(dòng)了社會(huì)保障的“去單位化”。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，宣布機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，掀起了社會(huì)保障體系“社會(huì)化”建構(gòu)的高潮。誠然，從本源意義上講，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障就是面向全體社會(huì)成員而非僅僅局限于國有單位或城鎮(zhèn)職工的風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從職業(yè)者向勞動(dòng)者、向全體社會(huì)成員擴(kuò)散，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共建共享的價(jià)值理念和建制目標(biāo)。

(三)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)化”

“農(nóng)民”是一個(gè)多維度的概念。農(nóng)民作為整體就是村集體，依法獨(dú)立行使村民自治權(quán)，對(duì)集體資產(chǎn)享有排他性的所有權(quán)。作為個(gè)體，農(nóng)民則是村集體的成員，享有成員權(quán)，有權(quán)參與集體事務(wù)和享受集體福利，有權(quán)承包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)并享受“退出權(quán)”。和城鎮(zhèn)一樣，農(nóng)村社會(huì)也經(jīng)歷了就業(yè)結(jié)構(gòu)的急劇分化，呈現(xiàn)了“兼業(yè)化”“市民化”“職業(yè)化”甚至老齡化的發(fā)展趨勢。除了勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工之外，農(nóng)村私營企業(yè)和個(gè)體戶就業(yè)人數(shù)每年都在大幅增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年農(nóng)村私營企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)依次是113萬和1491萬，2017年分別增長到6554萬和4878萬，在農(nóng)村總就業(yè)人數(shù)的占比分別由0.2%和3.1%增長到18.6%和13.9%(33)參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2018》。。另一方面，大量勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了發(fā)展空間，但也加劇了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化和兼業(yè)化，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與耕地利用率，“誰來種地”問題日益嚴(yán)峻。習(xí)近平總書記在2013 年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，應(yīng)以培育職業(yè)農(nóng)民為重點(diǎn)，建立專門政策機(jī)制，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)和保障。

“農(nóng)民”是一種身份，是村集體的成員；亦是一種職業(yè)，是農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員。然而，同樣作為勞動(dòng)者，與城鎮(zhèn)職工即便是農(nóng)民工相比，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的社會(huì)保障境遇相去甚遠(yuǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革之前，農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度均是圍繞“土地”構(gòu)建的，與集體生產(chǎn)經(jīng)營方式緊密結(jié)合，農(nóng)村老年人通過參與生產(chǎn)活動(dòng)獲得“工分”或者在喪失勞動(dòng)力的情況下直接獲得“口糧”，被視為以集體經(jīng)營為基礎(chǔ)的“土地保障”和“家庭保障”。隨著土地承包到戶、集體經(jīng)濟(jì)組織逐步解體, 農(nóng)村社會(huì)保障演變成以家庭為單位的“土地保障”。在計(jì)劃生育相關(guān)“少子化”、老齡化甚至“高齡化”的情況下，尤其是伴隨勞動(dòng)力人口大規(guī)模城鎮(zhèn)化，“養(yǎng)兒防老”的家庭保障很難滿足現(xiàn)實(shí)需要。2019年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金迎來了“十五連漲”。然而，農(nóng)村老年人除了少量居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或者進(jìn)城務(wù)工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，必須依靠耕種土地和家庭贍養(yǎng)來維持生活?？梢?，如何耦合農(nóng)業(yè)從業(yè)人員者尤其是新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍建設(shè)、“三權(quán)分置”相關(guān)土地制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)等政策紅利，把養(yǎng)老保險(xiǎn)從家庭和土地中解脫出來并實(shí)現(xiàn)社會(huì)化和現(xiàn)代化，進(jìn)而創(chuàng)新農(nóng)民退休制度顯得必要且緊迫。

四、“新作為” ：“農(nóng)民退休”的制度基礎(chǔ)和路徑選擇

新時(shí)代“退休”的內(nèi)涵和外延不斷拓展，需要新的作為。十九大提出深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度；全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，完善城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。如何合理創(chuàng)新涉農(nóng)涉地相關(guān)制度供給，是助力鄉(xiāng)村振興、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵；而要想實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的合理集中，就需要整合已有制度并探索體制機(jī)制創(chuàng)新，保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。

(一)農(nóng)民“退休”的理論分析及其與社會(huì)保障的關(guān)系

“退休”是一個(gè)外延不斷演化的概念。它通常是指達(dá)到法定年齡后退出從業(yè)狀態(tài)，失去從業(yè)相關(guān)收入，轉(zhuǎn)而享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。在發(fā)達(dá)國家，伴隨社會(huì)現(xiàn)代化尤其是社會(huì)保障制度建立健全，農(nóng)民作為一種職業(yè)，和其他職業(yè)一樣，達(dá)到法定年齡之后退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，享受社會(huì)保險(xiǎn)或社會(huì)福利待遇。在我國，退休曾具有明顯的身份屬性，用來界定全民所有制或集體所有制企業(yè)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)狀態(tài)。進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深入，體制內(nèi)外職業(yè)隔離逐漸消融，特別是隨著機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，“退休”不再囿于體制內(nèi)，由一種身份象征進(jìn)化成一種職業(yè)狀態(tài)。另一方面，農(nóng)業(yè)由于社會(huì)化大生產(chǎn)程度低和分工不足等特征并沒有細(xì)分出各種職業(yè)，尚屬于總體性行業(yè)。長期以來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是農(nóng)民的主要生產(chǎn)生活來源，農(nóng)民被認(rèn)定為“不失業(yè)，也不休業(yè)”且終生從業(yè)的狀態(tài)，“退休”問題被長期擱置。但是，隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城，在農(nóng)村承包地“地權(quán)分離”的助力下，適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，新型職業(yè)農(nóng)民和家庭農(nóng)場甚至農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)；加上農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的逐步建立，把農(nóng)民排斥在“退休”之外的認(rèn)知窠臼正逐步松動(dòng)甚至達(dá)成理念革新?；谵r(nóng)民身份屬性而內(nèi)生的成員權(quán)，結(jié)合十九大要求“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”“穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”等戰(zhàn)略規(guī)劃，“農(nóng)民退休”可理解為自愿退出承包地經(jīng)營權(quán)甚至成員權(quán)，通過制度建構(gòu)分享土地增值收益，并享受養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)待遇。

社會(huì)保障制度發(fā)展演進(jìn)助力農(nóng)民退休。社會(huì)保障曾僅是緩和社會(huì)矛盾或安撫工人階級(jí)的工具，如英國伊麗莎白一世時(shí)期的《濟(jì)貧法》和德國俾斯麥時(shí)期的《疾病保險(xiǎn)法》。盡管各國社會(huì)保障的制度體系和統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同，但總體上可以分為職業(yè)相關(guān)和身份相關(guān)兩種 ：德國和日本等國家的社會(huì)保障與就業(yè)緊密相連，而北歐等福利國家的社會(huì)福利待遇通常與國民身份緊密相關(guān)。前者采取雇主、個(gè)人和政府三方分擔(dān)方式來籌集資金，后者則采用政府征收社會(huì)保障稅等方式籌資。作為轉(zhuǎn)型國家，我國很大程度上整合了上述不同國家的不同保障模式，既有職業(yè)緊密相關(guān)、用人單位和勞動(dòng)者共同繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)，如城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，也有與身份相關(guān)、個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)，如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。隨著社會(huì)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)保險(xiǎn)逐漸向全體勞動(dòng)者甚至全體社會(huì)成員擴(kuò)散，正在經(jīng)歷普遍化和時(shí)空整合的發(fā)展趨勢，如城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)分別與“新農(nóng)合”和“新農(nóng)保”并軌。另一方面，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，為滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，比如人口高速流動(dòng)要求增加待遇或服務(wù)供給的流動(dòng)性和包容性，迫切提高社會(huì)保障籌資方式的多元化程度和統(tǒng)籌層次。目前，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民“二合一”的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)廣泛建立，與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)“三合一”的制度探索也在多地試點(diǎn)并將成為我國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的重要趨勢。在現(xiàn)行模式下，“三合一”之后職工和居民之間的待遇水平差異必定非常巨大，如何合理平衡是亟待考慮的現(xiàn)實(shí)命題。無疑，提高農(nóng)民養(yǎng)老相關(guān)保障待遇水平，光靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在農(nóng)戶單一經(jīng)營難以增收或農(nóng)民收入既定的情況下，通過農(nóng)民自愿有償“退休”——借由“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓承包地經(jīng)營權(quán)甚至退出成員權(quán)，既可以適當(dāng)解放老年人口的耕種負(fù)擔(dān)、發(fā)展適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也可以通過讓渡土地權(quán)利來提高農(nóng)民的社會(huì)保障待遇甚至發(fā)展補(bǔ)充保障來增加農(nóng)民的獲得感。

(二)農(nóng)民老年保障相關(guān)已有制度建構(gòu)

退休，不僅是養(yǎng)老保險(xiǎn)，還包括醫(yī)療等待遇供給。經(jīng)過多年努力，覆蓋城鄉(xiāng)居民的老年保障體系已基本建立，與農(nóng)村人口尤其是老年人相關(guān)的制度設(shè)計(jì)主要有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，還包括最低生活保障、優(yōu)撫安置、老齡津貼、五保供養(yǎng)、部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助、征地補(bǔ)償安置等。就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，“新農(nóng)保”制度實(shí)施時(shí)，距規(guī)定領(lǐng)取年齡不足15年的農(nóng)村人口，逐年繳費(fèi)，也可補(bǔ)繳；距規(guī)定領(lǐng)取年齡超過15年的，按年繳費(fèi)；已年滿60周歲的，不用繳費(fèi)，按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金——由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，且終身享受待遇。和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，超過60歲的老人則需要繳納城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，與中央和地方的財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成“合作醫(yī)療”，并享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。關(guān)于待遇水平，2016年全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月人均養(yǎng)老金水平為117.2元，比2015年提高0.5元；二級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比例為71.1%，實(shí)際住院費(fèi)用支付比例為62.8%(34)參見《中國社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告2016》，第24、46頁。?？梢姡青l(xiāng)老年保障制度取得了可喜的成就，但保障待遇尚不足以支撐農(nóng)村老人的基本生活，需要開源拓渠，進(jìn)而提高他們的保障性收入。

土地問題是農(nóng)村改革的關(guān)鍵。長期以來，耕種土地一直是農(nóng)民的主要生活來源。在家庭承包責(zé)任制的“兩權(quán)”分離模式中，農(nóng)民通過承包土地獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的控制權(quán)。而后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的“制度紅利”逐步喪失，盡管農(nóng)民可以通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式獲得租金或入股分紅，但顯然已經(jīng)不能滿足農(nóng)村人口日益增長的美好生活需要。鑒于時(shí)代發(fā)展的需要，2014年“中央一號(hào)文件”出臺(tái)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，在尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民合法利益的原則下，鼓勵(lì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。2016年9月，《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》出臺(tái)，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，支持和引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。在各類政策文本的支持下，該方案連同“三權(quán)”分置制度，一道為農(nóng)村人口退出土地經(jīng)營甚至承包權(quán)提供了制度平臺(tái)，也為探索農(nóng)民退休奠定了制度通道。

(三)“農(nóng)民退休”的相關(guān)路徑探索

基于現(xiàn)有時(shí)代背景和政策基礎(chǔ)，建立“農(nóng)民退休”制度可嘗試從社會(huì)保障現(xiàn)代化、土地經(jīng)營管理體制機(jī)制、有效銜接“土地”和“社會(huì)保障”權(quán)益等方面探索體制機(jī)制創(chuàng)新。

首先，探索從土地保障和家庭保障到社會(huì)保障的機(jī)制整合。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制業(yè)已確立并充分發(fā)展，社會(huì)關(guān)系中的行政關(guān)系很大程度上被契約關(guān)系取代，城鎮(zhèn)化背景下的人口高速流動(dòng)則進(jìn)一步削弱了地緣關(guān)系和血緣關(guān)系在社會(huì)關(guān)系中的紐帶作用。盡管家庭和土地對(duì)于農(nóng)民依然非常重要，但難以滿足老年人追求美好生活和風(fēng)險(xiǎn)管控的需要。社會(huì)治理現(xiàn)代化無疑離不開社會(huì)保障現(xiàn)代化。就農(nóng)村人口而言，需要把保障從土地中剝離開來、從家庭中分離出來，通過“大數(shù)法則”和互助共濟(jì)等社會(huì)化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)共擔(dān)和收益共享。十九大明確要求健全“全民參保計(jì)劃”，全面建成具有覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等特征的多層次社會(huì)保障體系。就農(nóng)民老年保障而言，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋，但在待遇水平上尚屬于初級(jí)水準(zhǔn)，需要實(shí)現(xiàn)籌集方式多元化并提高基本保障之外補(bǔ)充保障的待遇水平(如與企業(yè)年金和職業(yè)年金相對(duì)應(yīng)的“土地年金”等)是必要的戰(zhàn)略選擇。

第二，探索承包地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與“農(nóng)民退休”相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新。新時(shí)代是新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的時(shí)代，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是提升農(nóng)村土地利用效率和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求。作為未來相當(dāng)長時(shí)間的行動(dòng)綱領(lǐng)，十九大要求完善承包地“三權(quán)”分置制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，拓寬農(nóng)民增收渠道?！叭龣?quán)分置”旨在引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，尊重農(nóng)民意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。聚焦“農(nóng)民退休”，可通過建立經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與退休掛鉤的機(jī)制，探索土地增值收益長期共享(如分紅)和保障性補(bǔ)償(如躉交保險(xiǎn)費(fèi)用)相結(jié)合的老年保障體制機(jī)制，比如土地年金的形式，讓農(nóng)民獲得基本保障之外的補(bǔ)充保障待遇。

第三，協(xié)調(diào)進(jìn)城落戶農(nóng)民的地權(quán)自愿有償退出機(jī)制與“農(nóng)民退休”制度。除“在農(nóng)”退休之外，隨子女遷移進(jìn)城以及自身對(duì)城鎮(zhèn)生活的向往皆為農(nóng)村人口尤其是老年人美好生活的需求。2016年《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》要求建立“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，在自愿的基礎(chǔ)上引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。土地有償退出的補(bǔ)償機(jī)制多種多樣，如一次性貨幣補(bǔ)償、社會(huì)保障安置(如土地年金)和長期增值收益分享等。就“退休”而言，可通過保障性補(bǔ)償?shù)姆绞?，為達(dá)到法定退休年齡的農(nóng)村人口躉交養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，讓農(nóng)民體面退休。這吻合十九大要求全面建成“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”的會(huì)議精神，既有助于銜接農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，也有助于把土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老利益，進(jìn)而增加農(nóng)村老人的收入保障水平。

最后，極為關(guān)鍵的是，農(nóng)民不同于普通的職工，即便是在“三權(quán)分置”極致完善且農(nóng)民實(shí)現(xiàn)充分職業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形態(tài)下，農(nóng)民還擁有村集體成員的身份，承包農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是其成員權(quán)的體現(xiàn)。是否退休或者選擇何時(shí)退休，是農(nóng)民自主的法定權(quán)利。因而，農(nóng)民“退休”必須是自愿的，且應(yīng)當(dāng)建立充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿和保障農(nóng)民權(quán)益的彈性選擇機(jī)制。