王佳文

( 西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，陜西 西安 710063)

2015年10月16日，習(xí)近平總書(shū)記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，注重6個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類(lèi)施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類(lèi)型施策，通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)易地搬遷安置一批，通過(guò)生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過(guò)教育扶貧脫貧一批，通過(guò)低保政策兜底一批，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧。同時(shí)，在黨的十九大報(bào)告中也明確提出了“社會(huì)保障體系建設(shè)”和“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”等論述?？梢?jiàn)，應(yīng)將社會(huì)保障制度的完善作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的一個(gè)重大突破口，充分發(fā)揮社會(huì)保障制度的保障作用，將精準(zhǔn)扶貧政策落到實(shí)處。

1 農(nóng)村社會(huì)保障制度在精準(zhǔn)扶貧中的作用

從人類(lèi)法律發(fā)展的基本規(guī)律來(lái)看，現(xiàn)代法律是以既關(guān)注個(gè)人的權(quán)力保護(hù)又注重社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)為特征的。其在鼓勵(lì)社會(huì)成員進(jìn)行正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和追求個(gè)人發(fā)展與利益的同時(shí)，也注重對(duì)在社會(huì)中對(duì)在社會(huì)生活中處于弱勢(shì)地位的社會(huì)成員給予關(guān)懷。精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障制度由于其自身的特點(diǎn)具有相似性，都是為了扶持當(dāng)前社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體，所以農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善和發(fā)展無(wú)疑會(huì)為精準(zhǔn)扶貧工作做出巨大貢獻(xiàn)。

1.1 促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我扶貧

社會(huì)保障法是扶弱濟(jì)貧，也是互助共濟(jì)之法。社會(huì)保障制度是以幫助因各種原因陷入生活困難的民眾走出困境為直接目的的。通過(guò)構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)保障體系，以社保政策兜底，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利相結(jié)合，全方位保障農(nóng)村貧困群體生活。從現(xiàn)有的情況來(lái)看，農(nóng)村人口的致貧是缺乏生產(chǎn)性資金導(dǎo)致的。農(nóng)村貧困戶(hù)往往將自己收入的大部分用于自己的生計(jì)，如生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，缺乏生產(chǎn)資金，自我發(fā)展缺乏可持續(xù)性。以農(nóng)村社會(huì)保障制度為出發(fā)點(diǎn)，緩解農(nóng)民在生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的壓力，將剩余資金用于自我的可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)自我扶貧。

1.2 平衡農(nóng)村整體收入差距，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，人均可支配收入得到了顯著提高，人民生活水平發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，要清楚看到城鄉(xiāng)居民收入差距越來(lái)越大的現(xiàn)狀。不僅在城鄉(xiāng)之間，在農(nóng)村內(nèi)部，由于農(nóng)民對(duì)于土地的依附性越來(lái)越小，出現(xiàn)了不少自謀生路的“非傳統(tǒng)”農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的收入水平也存在著明顯差別。社會(huì)保障制度在農(nóng)村的普遍建立，相當(dāng)于社會(huì)財(cái)富在全體社會(huì)成員之間的“二次分配”，使全體社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。農(nóng)村社會(huì)保障制度向弱勢(shì)群體以及貧困人口傾斜，通過(guò)政府調(diào)節(jié)，分配社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)公平。

1.3 維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)基層治理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

從歷史情況來(lái)看，貧困發(fā)生率越高的地方，基層治理越難，導(dǎo)致不少干部產(chǎn)生畏難情緒，上情下達(dá)渠道不通暢，久而久之就進(jìn)入了死胡同?；鶎痈刹繉?duì)扶貧工作束手無(wú)策，貧困群體的致富信心備受打擊。社會(huì)保障正在日益成為分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和緩解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度工具。可以通過(guò)恩格爾系數(shù)的測(cè)算，在社會(huì)福利覆蓋較好的地方，貧困人口的幸福指數(shù)相較于社會(huì)福利覆蓋較差的有顯著性的提高。通過(guò)社會(huì)保障制度，增強(qiáng)貧困人口的競(jìng)爭(zhēng)力，減少社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2 當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障法律制度發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

2.1 我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度發(fā)展現(xiàn)狀

新中國(guó)成立70a以來(lái)，特別是改革開(kāi)放40a來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷發(fā)展，為了讓全體人民享受改革開(kāi)放發(fā)展成果，國(guó)家采取了一系列推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障的措施，如出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》等制度條例，加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)保障法律建設(shè)。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度以及農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度已經(jīng)大范圍實(shí)施，為農(nóng)村貧困人口抵御各種災(zāi)害提供了保障，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但是，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)相比，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度建設(shè)相對(duì)落后，未能與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略很好銜接，特別是對(duì)貧困群體保障力度不夠，各種法規(guī)之間需要協(xié)調(diào)和優(yōu)化。

2.2 社會(huì)保障視角下精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)

2.2.1 扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別有偏差

扶貧對(duì)象識(shí)別難度大，存在片面性。農(nóng)村貧困人口的識(shí)別受到基層名額的束縛。由于農(nóng)村地區(qū)貧困人口的情況復(fù)雜、分布無(wú)規(guī)律、以及統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的不同等原因，使得各地區(qū)的貧困戶(hù)統(tǒng)計(jì)數(shù)量存在誤差，或多或少的存在指標(biāo)浪費(fèi)或者貧困指標(biāo)覆蓋面不足的情況。在部分偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)的農(nóng)村中，基層政府不愿意實(shí)施一套完整的精準(zhǔn)扶貧識(shí)別程序，往往通過(guò)簡(jiǎn)單的人均可支配收入等單一性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。事實(shí)上，農(nóng)村居民存在收入渠道多樣化的趨勢(shì)，要完整計(jì)算其收入總和存在難度，這樣造成了精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的確定比較困難，導(dǎo)致最終真正能享受到扶貧政策優(yōu)待的群體較少。同時(shí)，扶貧工作覆蓋范圍廣、工作量大。根據(jù)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2018年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口還有1660萬(wàn)人，雖然比上年底減少1386萬(wàn)人，但是農(nóng)村貧困人口數(shù)量還是很大，這些貧困戶(hù)大都分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)、邊疆等地區(qū)，大大加劇了農(nóng)村貧困人口統(tǒng)計(jì)的難度。

2.2.2 精準(zhǔn)扶貧中相關(guān)社保制度不健全

全國(guó)農(nóng)村地區(qū)的貧困人口相比前幾年而言，情況更加復(fù)雜，政府需要更多地關(guān)注扶貧工作實(shí)施的精準(zhǔn)程度，并對(duì)扶貧中的各個(gè)階段進(jìn)行精準(zhǔn)管理，但由于貧困主要發(fā)生在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，所以精準(zhǔn)管理的信息化程度不夠。某些地區(qū)扶貧制度中的社保兜底制度針對(duì)性不強(qiáng)，未能實(shí)現(xiàn)普通農(nóng)村居民和農(nóng)村貧困戶(hù)的差別對(duì)待，導(dǎo)致在更多情況下是對(duì)全體農(nóng)民的幫扶而非貧困戶(hù)。在扶貧專(zhuān)用資金、扶貧政策、社保政策傾斜等問(wèn)題上基層政府缺少提前規(guī)劃，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村社會(huì)保障制度落實(shí)存在片面化現(xiàn)象。目前的社會(huì)醫(yī)療保障制度雖然在不斷向前發(fā)展，但針對(duì)貧困人群的醫(yī)療保障制度仍有待進(jìn)一步完善。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障政策反映了我國(guó)對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障的重視，而且農(nóng)村社會(huì)保障的力度有不斷加大趨勢(shì)，各方面的參保人員也在增加，但是與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的整合程度還不夠，并且缺乏對(duì)特困人群和特困地區(qū)由于自我能力不足而因病致貧、因病返貧的社會(huì)保障支撐系統(tǒng)。如，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療中對(duì)貧困群體的大病重點(diǎn)保障力度不夠，甚至慢性病不在保障范圍之內(nèi)。

2.2.3 精準(zhǔn)扶貧之下的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不完善

相關(guān)立法缺失。法律應(yīng)該為精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)保障政策定基調(diào)、立門(mén)檻，但在我國(guó)，立法方面的滯后是一個(gè)明顯而又尷尬的問(wèn)題。由于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略屬于黨的執(zhí)政政策，其好處在于靈活性，其缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，即缺乏穩(wěn)定性。統(tǒng)一的社會(huì)保障立法是在精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村社會(huì)保障工作的重中之重。2010年，我國(guó)頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，這對(duì)社會(huì)保障法制建設(shè)具有里程碑式的意義，但是在具體的實(shí)施過(guò)程中，無(wú)法解決農(nóng)村居民特別是貧困人群的社會(huì)保險(xiǎn)利益的問(wèn)題，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)民的規(guī)定大多一筆帶過(guò)或者僅放在附則中。通過(guò)大量的法律文書(shū)查詢(xún)會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的規(guī)定只存在暫行辦法、條例以及各部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)當(dāng)中，在法律體系之中沒(méi)有完善的法律與之相匹配。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度在精準(zhǔn)扶貧中的設(shè)計(jì)缺乏兼容性和普適性。農(nóng)村社會(huì)保障具體制度設(shè)計(jì)不完善。就目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療來(lái)看，慢性病也是農(nóng)村部分人群的致貧的一個(gè)重要原因之一，但是此類(lèi)慢性病如高血壓、糖尿病等被排除保障范圍之外。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)程中，由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度缺乏有效銜接，主要表現(xiàn)在貧困群體的進(jìn)城務(wù)工和農(nóng)民工返鄉(xiāng)的社保轉(zhuǎn)接問(wèn)題。缺乏監(jiān)督有力的保障機(jī)制。孤立的法律條文沒(méi)有任何用處，需要互動(dòng)與協(xié)調(diào)。農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是針對(duì)貧困人口傾斜的社會(huì)保障制度需要同法律監(jiān)督、司法、行政等多部門(mén)的相互配合。由于當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧全員出動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)保障政出多門(mén)的問(wèn)題，這樣對(duì)社會(huì)保障制度到底能產(chǎn)生多大效用產(chǎn)生了不小的影響；對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度，缺乏有效監(jiān)督規(guī)范，導(dǎo)致騙保、違規(guī)使用扶貧基金和社?；稹⑦`規(guī)投資等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

3 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村社會(huì)保障制度完善對(duì)策

3.1 完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別制度

農(nóng)村貧困人口認(rèn)定問(wèn)題的根源在于部分基層政府缺乏良好的制度支持。應(yīng)當(dāng)建立精準(zhǔn)識(shí)別程序?；鶎诱梢远鄻踊R(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，從多個(gè)角度進(jìn)行識(shí)別，并建立各部門(mén)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)平臺(tái)為貧困人口建檔立卡，避免出現(xiàn)遺漏和造假情況的發(fā)生。然后統(tǒng)一納入精準(zhǔn)扶貧社會(huì)保障體系范圍之內(nèi)。中央以及省級(jí)政府可以在此基礎(chǔ)上結(jié)合不同貧困地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜制定不同的貧困人口福利政策。動(dòng)態(tài)調(diào)整精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)分配。精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)化的惠民工程，應(yīng)當(dāng)建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免貧困人口在享受?chē)?guó)家福利政策的同時(shí)滋生“等靠要”等懶漢思想。對(duì)于已經(jīng)滿(mǎn)足脫貧標(biāo)準(zhǔn)，在確保其不返貧的情況下，適當(dāng)引導(dǎo)其推出。同時(shí)，應(yīng)基于不同地方的實(shí)際情況，對(duì)扶貧指標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)充，使應(yīng)受到社會(huì)保障政策扶貧的人群及時(shí)得到實(shí)惠。應(yīng)當(dāng)建立精準(zhǔn)扶貧公示公告制度。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧涉及國(guó)家扶貧資金的撥付和千萬(wàn)人口的切身利益，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧公示公告制度，防止管理人員濫用扶貧政策和挪用扶貧資金損害廣大人民群眾的權(quán)益。大力開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧專(zhuān)題培訓(xùn)，促使扶貧干部進(jìn)一步掌握脫貧攻堅(jiān)的工作思路和方法，提升整體脫貧攻堅(jiān)能力。

3.2 建立健全針對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)保障制度

農(nóng)村地區(qū)貧困人群主要是農(nóng)村低收入者、老年人、孤兒、殘障人士和惡疾患者。精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)從物質(zhì)上滿(mǎn)足貧困人口對(duì)于基本生活的需求。建立一個(gè)由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、貧困戶(hù)自救的新型精準(zhǔn)扶貧模式，對(duì)貧困人群的生育、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等各方面建立專(zhuān)項(xiàng)救助體系和低保政策，精確利用國(guó)家扶貧資金，幫助困難戶(hù)脫貧不返貧。消除貧困地區(qū)困難群眾對(duì)生養(yǎng)死葬的后顧之憂(yōu)，提升其幸福指數(shù)。在精準(zhǔn)扶貧中，應(yīng)當(dāng)建立針對(duì)弱勢(shì)群體的相匹配的醫(yī)療保障制度。將精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村新型合作醫(yī)療、大病保險(xiǎn)制度有機(jī)結(jié)合，特別是對(duì)于建檔立卡的困難戶(hù)全部納入重大疾病、慢性病的救助范圍，通過(guò)針對(duì)性的保障措施，降低因病致貧情況的發(fā)生。完善農(nóng)村貧困人口最低生活保障制度，提高農(nóng)村建檔立卡貧困戶(hù)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步擴(kuò)大保障兜底脫貧對(duì)象范圍，滿(mǎn)足困難群眾的生產(chǎn)生活需求。有條件的地區(qū)可以建立動(dòng)態(tài)農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)于臨時(shí)需要幫扶的困難群眾通過(guò)及時(shí)有效的低保金發(fā)放，避免致貧、返貧，確保貧困人口有較大的獲得感。

3.3 完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度

《憲法》第四十五條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)力。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)力所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。這一規(guī)定體現(xiàn)了社會(huì)保障事業(yè)在社會(huì)生活中的重要地位，也是社會(huì)保障立法的憲法依據(jù)。在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中，對(duì)農(nóng)民特別是農(nóng)村貧困戶(hù)的社會(huì)保障的規(guī)定較少。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)著手進(jìn)行《農(nóng)村社會(huì)保障法》的立法研究，就農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題由法律明確規(guī)定。國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委可以起草制定行政法規(guī)，使農(nóng)村社會(huì)保障具有可實(shí)施性和可操作性。同時(shí)，由于我國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異巨大，各地方政府、地方人大還可以根據(jù)各地方實(shí)際條件，在不與上位法沖突的情況下制定地方農(nóng)村社會(huì)保障地方性法規(guī)、規(guī)章，保障在基層扶貧中社會(huì)保障政策的落實(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

眾所周知，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了決戰(zhàn)決勝，全面收官的關(guān)鍵階段。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生社會(huì)保障制度，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”和“堅(jiān)決打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，為社會(huì)保障體系的建設(shè)指明了方向。精準(zhǔn)扶貧作為全面建成小康社會(huì)的重要抓手，農(nóng)村社會(huì)保障工作無(wú)疑是其中的重中之重。在具體的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中，應(yīng)該瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧這一中心點(diǎn)，確保如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。