□江保國，趙 蕾，孫 夢

（華南農業(yè)大學 人文與法學學院，廣東 廣州 510642）

一、問題的提出

隨著現代金融市場結構的變化，金融產品或服務的購買者日益由專業(yè)主體向大眾主體轉換，而與此同時金融產品或服務本身的形態(tài)卻日益多樣化、復雜化，與普通大眾主體的知識結構和風險認知能力之間的差距越來越大，金融消費與金融消費者概念遂應運而生，也對傳統的消費者保護立法和理論提出了挑戰(zhàn)。例如，根據《消費者權益保護法》第二條之規(guī)定，該法僅適用于基于生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的行為。有觀點認為，自然人購買金融產品或服務通常帶有一定的投資目的，其參與金融交易過程往往具有明顯的營利性，與生活消費的目的不盡一致[1](p66)。然而在現代社會中，金融產品和服務體現出高滲透性，早已進入千家萬戶的各種日常，成為一種生活消費需要。“非專業(yè)投資者或者大眾投資者在本質上已逐漸與消費者融合，而成為一類新的市場主體即金融消費者”[2](p91)。2000年，英國《金融服務與市場法案》（Financial Services and Markets Act 2000）率先提出了“金融消費者”概念，并規(guī)定它系指具有下列情形之一的人員：（1）使用、曾經使用或者可能使用受監(jiān)管金融服務；（2）對受監(jiān)管的金融服務擁有相關權利或利益；（3）已經或可能投資于金融工具；（4）對金融工具擁有相關權利或利益①該法未規(guī)定金融消費者是否包括法人或其他組織實體，但英國金融服務局根據該法授權制定的《FSA監(jiān)管手冊》明確了金融消費者必須是“并非出于貿易、商業(yè)或職業(yè)目的行事的自然人”。但是鑒于組織形式與專業(yè)能力、風險承受能力之間并不存在必然關聯，一些國家或地區(qū)將法人或其他經濟組織也納入其中，并以經濟實力為標準將金融消費者區(qū)別為專業(yè)金融消費者和一般金融消費者（參見：楊東.論金融消費者概念界定[J].法學家，2014（5）：64-76）。。2006年我國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》也使用了這一概念，而2013年修正后的《消費者權益保護法》明確將金融服務納入適用范圍則標志著我國立法理念上的重要轉變。

金融消費糾紛系指發(fā)生于金融消費者和金融機構之間因購買、使用金融產品或服務而產生的糾紛。傳統上對于此類糾紛采取“金融機構內部程序+訴訟程序”的二元處理機制，但在大眾金融消費已對金融市場進行了深刻重塑之后，這種機制已顯得非常力不從心。在金融創(chuàng)新旗號下，金融衍生品不斷增加，金融交易結構日趨復雜，越來越多的個人投資者、金融消費者參與金融交易，金融風險也隨之不斷累積，金融糾紛由此呈現出高發(fā)、彌散、主體地位失衡等新特點。各國政府意識到必須建立快捷簡便并對弱勢金融消費者傾斜保護的長效糾紛解決機制。另一方面，2008年金融危機的慘痛教訓也讓各國認識到，金融消費者權益的保護對于金融秩序乃至社會穩(wěn)定都有著舉足輕重的作用。為金融消費者提供一種可負擔的、可獲得的一站式糾紛解決途徑，不僅關乎金融業(yè)的穩(wěn)定，而且關乎社會治理大局。由此，以調解為核心的替代性糾紛解決機制（ADR）在化解金融糾紛、保護消費者權益和改善金融生態(tài)上的重要意義和潛在價值也日益為人們所重視，而以英國的金融申訴專員（FOS）制度為代表的新型調解機制成為各國或地區(qū)競相學習借鑒的對象。與訴訟、仲裁相比，調解具有快捷靈活、成本低廉等優(yōu)點，非常適于解決金融消費糾紛。誠如有論者所言：“調解的優(yōu)勢在于一方面為當事人提供了一種符合市場規(guī)則、適應專業(yè)化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費者與金融機構之間的對抗性和緊張性，倡導金融交易領域中自治協商、尊重行業(yè)慣例和誠實守信等一系列重要的價值觀念與行業(yè)規(guī)范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實現雙方當事人利益的最大化”[3](p143)。

當前粵港澳大灣區(qū)建設已上升為國家級發(fā)展戰(zhàn)略，金融市場的互聯互通在粵港澳深度合作中占據突出地位，而金融消費糾紛解決服務作為重要的制度性支撐機制卻時常受制于多元法域之間的隔閡，相關合作機制的構建一直未有大的起色。相比之下，內地與港澳已在民商事司法協助領域初步建立起了包括送達、取證、判決（仲裁裁決）互認、仲裁保全等在內的較全面的制度體系和工作機制，為三地在調解等訴訟外糾紛解決領域的合作提供了鏡鑒。在大灣區(qū)概念的加持下，粵港澳如能在金融消費糾紛調解合作領域先期進行有益的探索，不僅可推動建立共商共建共享的多元化糾紛解決機制，為大灣區(qū)建設提供優(yōu)質、高效、便捷的糾紛解決服務和保障，而且也可為內地整體與特別行政區(qū)之間的相關合作提供經驗。

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）在萬眾期待中出臺，加強粵港澳金融合作不出意料地成為重點內容，“金融”一詞在其中出現多達62次?！毒V要》特別提出，大灣區(qū)要有序推進金融市場互聯互通，逐步推進區(qū)內人民幣跨境使用規(guī)模和范圍，穩(wěn)步擴大香港與內地居民投資對方金融產品的渠道，有序推動基金、保險等金融產品跨境交易，建立大灣區(qū)金融監(jiān)管協調溝通機制等具體措施。

事實上，在《綱要》發(fā)布之前，粵港澳金融合作已呈不斷深化之勢，三地金融市場已經高度聯結。截至2018年初，逾10家港澳銀行的約30家分行在廣東省21個地級市設立分支機構，占廣東省外資銀行網點總數的56%。2013年底以來，在港上市的大灣區(qū)廣東九市企業(yè)在港交所的市值占比由7%上升至2018年9月15日的15%，在全部中資股中的市值占比由11%上升至2018年9月15日的24%[4](p3)。大灣區(qū)正成為內地金融體系和國際金融體系進行連接、轉換的關鍵區(qū)域和平臺。

隨著大灣區(qū)建設舉措的一一落實，香港和澳門特別行政區(qū)將在更深層次上融入國家發(fā)展大局，跨境金融消費將成為常態(tài)，而相應的跨境金融消費糾紛也將日益增多，對與大灣區(qū)建設配套的糾紛解決機制將提出更高的要求，如何未雨綢繆地謀劃應對措施成為當務之急。本文擬對此進行初步探討，以期能對相關實踐的鋪陳有所助益。

二、粵港澳金融消費糾紛調解合作的實踐基礎

隨著我國金融業(yè)務在廣度和深度上的發(fā)展，理財、基金、保險等金融消費領域發(fā)生的糾紛越發(fā)呈現“小額、多發(fā)、復雜”的特點，有限的司法、行政資源應對起來已是捉襟見肘[5](p69-70)，加之由于現實金融法律規(guī)則的供給不足、法院回應金融市場變化與發(fā)展的能力偏弱、轉型市場經濟體的背景因素等的限制，法院事實上對金融糾紛采取了選擇性司法和訴訟分流的受理篩選機制，不少此類案件根本無法通過訴訟途徑解決[6](p114-127)，所以大力發(fā)展調解、仲裁等替代性糾紛解決機制、為大灣區(qū)金融合作提供配套支持勢在必行。

然而，與世界其他著名灣區(qū)不同，粵港澳大灣區(qū)是一個體制與法律均呈多元化的區(qū)域，即坊間戲稱的“一二三四格局”①即一個國家、兩種制度、三個關稅區(qū)、四個核心城市。。三地在跨境金融消費糾紛解決機制領域的合作必須立足于這個現實。正如筆者在另文中提出的：“就糾紛解決機制的構建而言，粵港澳三地之間差異性也意味著糾紛解決資源的多樣化和互補性”，意味著需要將“一國兩制”原則作為一種獨特的制度和資源優(yōu)勢[7](p149)。目前內地與香港、澳門特別行政區(qū)在民商事糾紛解決合作領域已形成了一些制度性的合作機制，特別是現有的區(qū)際民商事司法協助雙邊安排可資用于對跨境金融消費糾紛的訴訟解決。此外，內地與港澳特別行政區(qū)簽訂的“關于建立更緊密的經貿關系的安排”（CEPA）及其一系列附件和補充協議、粵港澳之間簽訂的系列地方府際合作協議等，也為粵港澳金融消費糾紛調解合作搭建起了廣闊的制度基礎。例如，2010年的《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》均將“法律事務合作”作為提升區(qū)域營商環(huán)境的重要舉措，提出要建立法律事務協調機制，成立法律問題協商與合作專家小組，以處理涉及雙方合作的法律事務問題。

事實上，粵港澳三地在金融消費糾紛調解領域均已進行了有益的前期探索，構建大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作機制需先對之進行系統的梳理：

（一）廣東

廣東的金融消費調解機制生成于內地金融消費者保護和糾紛解決機制多元化的雙重制度背景下。

1.金融消費者保護。在相當長的時期內，內地的金融體制監(jiān)管一直將安全穩(wěn)健、防范金融風險作為主要目標，雖然偶有《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》之類的文件提及金融消費者權益保護問題②該“指引”由銀監(jiān)會制定于2006年。其中第十八條規(guī)定：“商業(yè)銀行開展金融創(chuàng)新活動，應遵守職業(yè)道德標準和專業(yè)操守，完整履行盡職義務，充分維護金融消費者和投資者利益?！毕倒P者檢索到的內地金融監(jiān)管機構首次明確提出“金融消費者”概念。，但總體上消費者權益保護（行為監(jiān)管）未能與審慎監(jiān)管并列成為“雙峰”(Twin Peaks)[8](p178-182)。

2008年世界金融危機的發(fā)生，使內地監(jiān)管機構也意識到金融消費者保護本身就具有獨立的監(jiān)管價值，審慎監(jiān)管目標不足以將其包括在內，相反，對金融消費者權益保護不力往往會危及審慎監(jiān)管目標，甚至會釀成金融危機，導致社會動蕩。2011年以后，“一行三會”陸續(xù)設立了專門的金融消費者權益保護機構①保監(jiān)會于2011年4月率先設立了消費者權益保護局，主要職責是加強產品管理和售后服務管理、健全舉報投訴處理機制并加強信息披露等。其后，證監(jiān)會在2011年底設立了投資者保護局，承擔投資者保護工作的統籌規(guī)劃、組織指導、監(jiān)督檢查、考核評估等職能。次年7月，中國人民銀行也成立了金融消費權益保護局，承擔其職責范圍內的消費者保護具體工作。隨后人行各地分支機構迅速跟進，紛紛設立了金融消費權益保護機構。銀監(jiān)會于2012年11月成立消費者保護局，專司研究國內外金融領域消費者（投資者）保護情況，制定銀行業(yè)金融機構消費者權益保護總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)，并對監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對消費者權益保護的充分性和有效性進行評估等職能。，并制定了相應的工作規(guī)程，其中也涉及對金融消費糾紛的調解機制。以中國人民銀行為例：2013年5月的《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》規(guī)定②此外，中國銀行業(yè)協會制定的《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見（試行）》和中國證券業(yè)協會頒布的《證券糾紛調解工作管理辦法（試行）》《證券糾紛調解規(guī)則（試行）》《調解員管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件是目前內地對金融消費糾紛進行調解的主要依據。，被投訴金融機構與投訴人就金融消費糾紛無法達成和解的，人行各級分支機構可以組織調解。調解達成協議的，可以制作調解協議書或將口頭協議記錄在案，并由人行各級分支機構督促當事人履行協議。調解達不成協議的，投訴人可以向有關部門申請仲裁或者提起訴訟。根據“穩(wěn)妥起步、不斷完善、先試點后推廣”的原則，人行從當年起在上海、廣東、陜西、黑龍江等?。ㄊ校┻M行了?。ㄊ校┘壗鹑谙M糾紛調解組織建設試點，在山東、廣東省進行了地（市）級調解組織建設試點[9]，并開通“12363金融消費權益保護咨詢投訴電話”。而2013年修正后的《消費者權益保護法》第28條將金融服務納入消費者權益保護范圍，也為相關試點提供了法律依據。

廣東省的金融消費權益保護及糾紛調解工作大體上在2013年試點前后開始走上快車道，采用了設立專門性社會組織的發(fā)展模式。2012年12月，廣東省成立了全國第一個金融消費權益保護社會組織——“梅州市金融消費權益保護協會”。次年，廣東省內全部19個地級市和20個縣（或縣級市）也成立了類似的社會組織。2014年12月，廣東省金融消費權益保護聯合會成立，成為全國第一個省級金融消費權益保護的社會組織。至2015年時，廣東省內各金融消費權益保護社會組織的會員超過1800個，主要單位會員來自銀行、證券、保險等傳統金融行業(yè)和小貸、典當、互聯網金融、第三方支付等新金融業(yè)態(tài)，個人會員來自消費者委員會推薦的消費者代表人士、金融法律界專業(yè)人士等[10](p17)。各地成立金融消費權益保護社會組織后，金融消費糾紛調解工作成為這些組織的重要職能之一。廣州、惠州等10個市的金融消費權益保護聯合會（協會）內設立了專門的金融糾紛調解（調處）中心，其中陽江、梅州等地金融糾紛調解中心還加掛了“金融消費糾紛人民調解委員會”牌子[11]。

通過感官描述分析發(fā)現酶解產物與不同溶劑處理產物具有明顯不同的滋味。由表1和圖2可知，牡蠣酶解產物滋味復雜，具有鮮味和咸味，鮮味評分值為4.8分，咸味評分值為2.8分，苦味評分值較低，為2.0分。經過80%乙醇萃取后，上清液具有鮮、咸、酸味，鮮味評分值為6.4分，苦味評分值為0.8分。乙醇相再通過異丁醇萃取，上清液具有明顯苦味，苦味延遲性長，苦味評分值達到6.8分，與0.005 g/L鹽酸奎寧的苦味在感官上較一致。而下清液滋味平淡，具有微弱鮮味，苦味評分值為0.4分，基本無苦味。

2.糾紛解決機制多元化。改革開放的前20年，為了快速實現法制現代化，國家把法院和訴訟作為建立法治權威的制度性象征，把司法向基層社會的全面推進作為提高社會整體法律意識、建立法治秩序和信念的基本進路[12](p2-8)。但是伴隨制度轉型而來的利益多元格局，使社會矛盾呈多發(fā)態(tài)勢，單一的訴訟解決方式不僅讓法院不堪重負，也凸顯了社會公共事務的日趨復雜和社會管理模式的功能局限之間的緊張關系，呼喚著糾紛解決理念的更新[13](p33-36)。

2004年12月，中共中央轉發(fā)了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，最高人民法院隨即在次年制定公布了《人民法院第二個五年改革綱要》，明確提出“促進建立健全多元化的糾紛解決機制”，正式拉開了糾紛解決機制多元化改革的序幕。此后10年，最高人民法院經過深入調研，完成了多元化糾紛解決機制改革的兩期試點，在全國法院推行“訴調對接”工作，帶動了訴訟外糾紛解決方式的發(fā)展，使調解在糾紛解決機制中地位大幅提高，人民調解、行業(yè)調解、商事調解等多種類型的社會組織逐漸成長壯大起來，先行調解、調解協議司法確認等相關改革成果也先后被寫入《人民調解法》《民事訴訟法》修正案中[14]。糾紛解決機制多元化也從原初的作為緩解法院辦案壓力的“權宜之計”，上升為一種系統的司法制度體系。

2015年10月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，標志著糾紛解決機制多元化從司法制度體系進一步上升為國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略行動。2016年，最高人民法院出臺了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，系統總結了推動多元化糾紛解決機制改革發(fā)展的歷史經驗，明確了進一步深化多元化糾紛解決機制的指導思想、主要目標和基本原則，提出要加強與商事調解組織、行業(yè)調解組織的對接，積極推動在投資、金融、證券期貨、保險等領域設立商事調解組織、行業(yè)調解組織，以發(fā)揮其專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。

（二）香港

雖然香港在1999年就成立了首家專業(yè)調解機構——香港和解中心，但香港調解制度近年的快速發(fā)展主要得益于特區(qū)政府的大力推動，服務于其成為區(qū)域爭端解決中心的發(fā)展定位。特別行政區(qū)行政長官在《二○○七至二○○八年施政報告》中明確將促進調解作為政策目標，并責成律政司司長領銜跨界別工作小組進行籌劃。調解工作小組于2010年2月發(fā)布報告，系統提出了規(guī)管框架、培訓和資格評審以及宣傳和公眾教育等48項建議[15]。為了執(zhí)行這些建議，律政司在當年底即成立了調解專責小組。報告提出的各項目標已先后達成：2010年初，工作小組頒布《香港調解守則》，為調解員和調解服務確立了通用標準；2012年6月，《調解條例》頒布，為調解工作提供了法律依據；2012年8月，香港調解資歷評審協會有限公司成立，專司調解員的資格、培訓標準和紀律等相關工作。此外，2010年1月，香港司法機構頒布了《實務指示31—調解》，適用于高等法院原訟法庭和區(qū)域法院的相關民事案件，鼓勵爭議當事人選擇調解；2017年7月，香港頒行了旨在促進糾紛和諧解決的《道歉條例》。

香港金融消費糾紛調解機制的發(fā)軔，直接受金融危機教訓的催逼。金融危機前，香港的金融消費糾紛解決機制以金融機構內部的投訴處理或金融監(jiān)管機構的行政處理程序為主，如香港金融管理局（HKMA）或證券及期貨事務監(jiān)察委員會（SFC）均受理消費者對金融產品或服務的投訴。但金融機構的內部處理程序不夠公開透明，也不具法律約束力；監(jiān)管機構雖然可對金融機構的行為進行調查，但不能對賠償事宜做出決定，消費者需要索賠的還得另行提起民事訴訟程序。金融危機中，香港發(fā)生了“迷你債券”系列金融消費糾紛案件，監(jiān)管機構收到大量投訴無力及時處置，而此類糾紛的多樣化、專業(yè)化和小額性決定了司法程序也非最佳解決通道[16](p45-49)。

痛定思痛之余，特區(qū)政府開始反思應對的系統策略。2010年2月，財經事務及庫務局向社會發(fā)布了《設立投資者教育局及金融糾紛調解中心的建議》的咨詢文件，建議“為選定的金融服務業(yè)界別引入金融糾紛調解計劃，主要是以調解方式解決爭議，如調解失敗，則會提交仲裁”[17]。在吸收了各界反饋意見后，香港旋即于次年底成立了“金融糾紛調解中心有限公司”（FDRC，以下簡稱金融調解中心），從而建立起了以FOS為樣板但也頗具自身特色的、以調解為中心的新型金融糾紛解決機制。據該中心《2017年報》統計，當年金融調解中心共接到775宗查詢，其中446宗與金融產品及服務的投訴有關，最終提起調解申請的24宗，而符合受理條件的有15宗，至年報發(fā)布時10宗已完成并結案，其中9宗達成和解，成功率為90%[18]。為了擴大案件受理范圍和影響力，該中心新修訂的《職權范圍》于2018年1月1日正式生效，將最高申索金額由港幣50萬元提高至100萬元，將提出申索的時效期限由12個月延長至24個月，并自2018年7月1日起，小型企業(yè)也可作為申索人在中心申請調解服務。

（三）澳門

按照澳門《金融體系法律制度》（第32/93/M號法令）的規(guī)定，澳門金融管理局（AMCM）負責促進金融體系的整體穩(wěn)健和正常運作，可以受理金融消費者對“獲許可金融機構”的投訴，但因其并非專職糾紛解決機構，無相應的調查和裁決權，也不能對賠償事宜進行決定，而主要是督促金融機構按監(jiān)管指引妥善處理投訴。

澳門消委會下轄的消費爭議仲裁中心專門處理發(fā)生于澳門的金額在50 000澳門元以內的消費爭議。根據該中心的規(guī)章，消費爭議是“指專門從事提供私用財貨及勞務活動的自然人或法人因上述活動而產生的民事或商事性質爭議”，其中也包括金融消費糾紛。在此類糾紛解決過程中，該中心要求仲裁前需要“嘗試調解”。調解達成協議的，再由“仲裁法官”對其進行確認或審理。經確認的調解協議與仲裁裁決具有同等法律效力。據統計，該中心2018年共受理了25宗金融服務投訴案件[19]。

為了推動金融消費糾紛解決方式的多元化，保障金融消費者權益，提升澳門金融服務的競爭力，澳門金融管理局、澳門消費者委員會及澳門世界貿易中心仲裁中心于2019年5月28日簽訂了《關于設立金融消費糾紛調解計劃的合作備忘錄》。該調解計劃參考了大灣區(qū)其他地區(qū)的制度設計，由簽訂備忘錄的三方共同設立，所有獲澳門金融管理局許可的金融機構均將成為其成員，主要受理100萬澳門元以內的金融消費糾紛調解請求。澳門特別行政區(qū)政府代表在備忘錄簽訂儀式上申言：該計劃旨在為“解決本地金融消費糾紛提供多一個簡單便捷的制度選擇，也為即將建立的大灣區(qū)9+2金融消費糾紛調解合作機制奠基礎，推動大灣區(qū)城市接軌”[20]。

三、構建大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作機制的系統策略

（一）資源整合

正如香港城市大學王緝憲教授所言，粵港澳大灣區(qū)是一個處理特定空間尺度問題的平臺[21]。在大灣區(qū)5.6萬平方公里范圍內，匯集了社會主義法系、大陸法系和普通法系等三種主要的法系類型及相關的糾紛解決資源，這在世界范圍內都是絕無僅有的現象，既為法律借鑒與移植提供了便利的條件，也為糾紛當事人提供了豐富的選擇空間。大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作的出發(fā)點在于為跨境金融消費的當事人提供經濟而便捷的糾紛解決服務，但其落腳點則一定是對區(qū)域內豐富多樣的糾紛解決資源進行開發(fā)整合，因為只有如此才能使法域多元的現實轉化為合作優(yōu)勢而非體制障礙。

大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作中的資源整合主要涉及以下幾個方面：

1.金融消費糾紛法律資料與信息交換。金融消費糾紛法律資料與信息交換是建設大灣區(qū)法治化營商環(huán)境的基本要求。在現代社會中，糾紛解決已成為高度專業(yè)化的過程，其中既涉及法律和政策等正式規(guī)則，也涉及交易習慣、行業(yè)標準、社區(qū)經驗等非正式規(guī)則。無論是糾紛發(fā)生之前的規(guī)則指引，還是糾紛發(fā)生之后的規(guī)則查明和適用，其預設前提是規(guī)則具有明確性、公開性和可獲得性。然而，大灣區(qū)內不僅法域多元，語言也存在多元的現象，營商規(guī)則和法律信息的不對稱常常成為困擾合作的一大障礙，粵港澳之間加強法律資料與信息的交換由此成為必要。也正因為如此，《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》關于法律事務合作的第一項，便是建立法律法規(guī)文本交流和溝通制度，并就涉及雙方合作項目的立法建議相互通報及咨詢。

金融消費糾紛法律信息與資料交換是防范大灣區(qū)出現系統性金融風險的必然要求。全球化進程中，金融風險的發(fā)生往往是系統性的，其影響也往往不再局限于一個區(qū)域，而是具有高度的擴展性和遷延性。大灣區(qū)建設將使粵港澳金融市場進一步聯結，保障金融市場的安全穩(wěn)健是三地監(jiān)管機構共同目標，而其實現則需要監(jiān)管信息上的互聯互通。金融消費糾紛的發(fā)生情況是反映金融市場風險的一面鏡子，金融危機發(fā)生后越來越多的國家和地區(qū)將金融消費者權益保護與審慎監(jiān)管相提并論，作為主要監(jiān)管目標之一?；浉郯闹g建立順暢的金融消費糾紛法律信息與資料交換制度，有利于加強監(jiān)管機構之間的協調，提高監(jiān)管的質效。

金融消費糾紛法律信息與資料交換也是建立粵港澳金融消費糾紛調解合作機制的必要前提?？缇辰鹑谙M糾紛調解涉及案件管轄、調解規(guī)則、法律適用、調解協議效力等眾多可能存在法律沖突的事項，需要在各法域調解機構間建立相互銜接的協調機制。只有相互了解對方法域的相關法律信息與資料，此類協調機制才能夠順暢地運行。

粵港澳金融消費糾紛法律信息與資料交換主要可以從兩方面入手：（1）文獻傳遞。相關部門和調解機構之間建立日常性的文獻傳遞制度。除了采用傳統的紙質文件傳遞方式外，還可以采用電子方式，特別是可以研究共同建立大灣區(qū)金融消費糾紛法律信息與資料數據庫，作為合作的物質基礎和重要支撐。（2）人員交流。三地金融監(jiān)管部門、調解機構之間進行常規(guī)性的互訪交流，通過培訓、研討等方式增進對各法域相關規(guī)則和信息的了解。

2.金融消費糾紛調解合作平臺搭建。目前大灣區(qū)各城市都建有專門性金融消費糾紛調解機構，但由于法域隔閡這些機構在工作機制上很少發(fā)生聯結。金融消費糾紛調解合作需要著力打破這種“孤島”狀態(tài)，搭建合作平臺。

在這一方面，同為多法域地區(qū)的歐盟堪為借鑒。作為全球最大的單一市場，歐盟在《金融服務行動計劃》中強調，通過提供ADR服務增強消費者信心對建立一個統一的金融內部市場甚為關鍵[22](p67-68)。為此，2001年歐盟依托成員國眾多的非訴金融消費糾紛解決機構，成立了“金融消費糾紛解決網絡”（即“FIN-NET”）。這一網絡的核心在于建立起了消費者居所地國的ADR機構（the Nearest Scheme）與金融服務提供方所在地的ADR機構（Competent Scheme）之間的案件移送處理協調機制，使消費者可以在網絡中選擇對自己較為便利的ADR機構處理糾紛，而無須為法律沖突、語言不通、時間不便等問題傷神。據統計，2007年FIN-NET共處理了1041跨境金融消費糾紛，而到了2015年，這一數據增長到了4195宗，表明其影響力和實效性在持續(xù)擴大①其他年度統計分別為：2008年1346宗，2009年1542宗，2010年1794宗，2011年1854宗，2012年2727宗，2013年2931宗，2014年3514宗。European Commission.FIN-NET Activity Report 2015[EB/OL].(2017-03-15).https：//ec.europa.eu/info/file/fin-net-activity-report-2015_en。。

粵港澳大灣區(qū)可以參照FIN-NET模式建立金融消費糾紛調解機構聯盟或網絡，以自愿加入為原則，將各城市金融消費糾紛調解機構納入其中，并通過案件移送處理協調機制實現跨境金融消費糾紛的異地處理，從而減少消費者對購買其他法域金融產品或服務的顧慮，推動大灣區(qū)金融市場的互聯互通。在具體措施上，一方面可以將合作平臺實體化，建立各調解機構代表共同參加的理事會，定期舉行會議協商處理共性問題，同時設立常設機構秘書處，負責日常的案件管理等行政事務；另一方面，也可以同時將合作平臺虛擬化，建立專門網站甚至是移動終端應用，為跨境金融消費者提供便捷的案件申請和登記端口，而秘書處也可以通過虛擬平臺在各調解機構間移送案件、反饋處理信息等。

3.調解員培訓與交流。作為專業(yè)性、行業(yè)性調解，金融服務糾紛調解往往涉及法學、金融學、經濟學等多個學科，對調解員綜合素質的要求更高。《人民調解法》第14條規(guī)定：“人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任?？h級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業(yè)務培訓?！逼渲胁o明確的資質要求。雖然也有一些地方進行了探索②此類實踐較早的是2009年江蘇省昆山市司法局與人事局聯合制定的《人民調解員職稱資格評審辦法》，開啟了調解員專業(yè)化、職業(yè)化建設的進程。此后，河南、四川、福建、山東等地也開展了類似的試點（參見：宋愛明.職業(yè)化的“人民調解員”[J].人民調解，2011（05）：40-41）。，但總體而言目前內地尚未建立起系統的調解員資質認證和培訓制度。

香港在調解員培訓和專業(yè)性方面已形成較為健全的制度構架，較內地和澳門更具優(yōu)勢。香港和解中心會同香港國際仲裁中心、香港大律師公會、香港律師會發(fā)起成立了調解資歷評審協會有限公司（即調評會），負責調解資歷評審相關事宜?！断愀壅{解守則》要求調解員必須具有“適任”性，即具有調解案件所需的能力和知識，受過相應的教育或培訓。截至目前，香港調評會共設有“綜合名冊”和“家事名冊”兩個類別的調解員名冊，在冊的認可調解員達到1662人，覆蓋銀行、會計等三十個專業(yè)領域[23]。

調解程序及法律適用的靈活性，使其通用性更高，受法律沖突和制度歧異的影響更小。故此，目前在大灣區(qū)的前海、南沙和橫琴等地均試點了聘用港澳地區(qū)居民擔任調解員制度[24](p48-56)，而香港調評會的調解員名冊中也不乏外地調解員的身影。為跨境糾紛當事人提供選擇本法域調解員的機會，也符合“同儕審判”的樸素正義理念，為糾紛解決創(chuàng)造良好的外部氛圍。粵港澳三地可以定期組織金融消費糾紛調解人才的培訓和交流，支持調解人才到其他法域調解機構擔任調解員，推動調解員資格的相互認可，并建立大灣區(qū)金融消費糾紛調解員數據庫。

（二）規(guī)則銜接

如前所述，法域多元是大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作必須正視的現實，解決由此導致的法律沖突有賴于粵港澳三地在調解規(guī)則和調解程序中相互協調銜接。

1.調解規(guī)則選擇與借鑒。當事人高度意思自治是調解區(qū)別于訴訟和仲裁等糾紛解決方式的重要特點。這種高度的意思自治性往往也體現于調解規(guī)則的內容設置中。以國際上較有代表性的《聯合國國際貿易法委員會調解規(guī)則》為例。該規(guī)則第1條即開宗明義地就其適用規(guī)定了三條原則：（1）該規(guī)則適用的基礎是當事人的同意；（2）當事人得隨時約定、排除或變更該規(guī)則中的任一規(guī)定；（3）該規(guī)則與當事人必須適用的法律發(fā)生抵觸時，法律優(yōu)先?！堵摵蠂鴩H貿易法委員會國際商事調解示范法》第6條也對此提供了配套的法律支撐，規(guī)定當事人可以選擇或自行約定進行調解的方式。因此，從法理角度言之，糾紛當事人應該具有協議選擇甚至變更調解規(guī)則的權利。

目前粵港澳大灣區(qū)各金融消費糾紛機構的調解規(guī)則差異較大：有的相對比較概括靈活，如廣州金融消費糾紛調解委員會僅設置了簡要的《金融消費糾紛調解工作流程》；有的則較為詳細具體，如香港金融糾紛調解中心設有《調解及仲裁規(guī)則》，對調解員的委任，調解程序的啟動、進行和終止，調解與仲裁的銜接等都有明文規(guī)定。這一現狀使各方相互研究借鑒調解規(guī)則成為必要，同時也為當事人提供了豐富的選擇空間。

2.調解程序中的協調。調解程序的協調主要包括調解程序的啟動、調解員的選擇、調解程序的進行等環(huán)節(jié)。

對于跨境金融消費者而言，糾紛發(fā)生后其最關切的莫過于啟動糾紛解決程序的便捷性和成本問題，即“接近正義”（Access to Justice）的可能性問題，其中最實質的內容是消費者能否在其經常居所地申請啟動調解程序，因為經常居所地是消費者的生活中心地，信息、交通等獲取相對較為便捷。實踐中，經常居所地往往同時也是消費者購買金融產品或服務的地方，與其有較密切的聯系，而經常居所地保護消費者的強制性法律規(guī)則也往往使其在法律適用上具有一定優(yōu)勢。因此，歐盟的FIN-Net在制度設計中也將消費者可以選擇在經常居所地啟動糾紛解決程序作為跨境合作的重要內容。

根據這一思路，消費者在粵港澳大灣區(qū)任何一地購買金融商品或服務發(fā)生糾紛的，可以選擇在其經常居所地或在金融機構主營業(yè)地通過實地申請或網絡申請方式向相關金融消費糾紛調解機構尋找?guī)椭?。被請求機構接到申請后應當對糾紛進行初步評估，并對解決該糾紛的程序和適宜的調解機構提出建議。即使本地不是糾紛發(fā)生地，被請求機構也可以在當事人協商一致的情況下進行調解；如果當事人不能協商一致由被請求機構調解的，則被請求機構可將相關糾紛移送金融機構主營業(yè)地調解機構處理，并在此過程中為消費者提供必要的幫助。

3.調解協議互認。在內地與港澳已簽訂的區(qū)際司法協助安排中，調解機構出具的調解協議①香港特別行政區(qū)《調解條例》稱其為“經調解的和解協議”（Mediated Settlement Agreement）。不在相互認可和執(zhí)行的法律文書之列。以2019年1月簽訂的《關于內地與香港特別行政區(qū)法院相互認可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》為例。該安排第4條規(guī)定，相互認可和執(zhí)行的民商事案件“判決”范圍在內地包括判決、裁定、調解書、支付令，不包括保全裁定；在香港特別行政區(qū)包括判決、命令、判令、訟費評定證明書，不包括禁訴令、臨時濟助命令。2006年簽訂的《關于內地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排》同樣將調解協議排除在外。由此，大灣區(qū)內任何一地金融消費糾紛調解機構主持達成調解協議，如果需要在其他兩地申請認可和執(zhí)行的，目前尚無法律依據。鑒于調解在多元化糾紛解決體系中的重要性，2019年8月國際社會簽署了《聯合國關于調解所產生的國際和解協議公約》（即《新加坡調解公約》），為商事糾紛調解協議的跨境執(zhí)行建立了便捷的機制。雖然該公約明確其不適用于消費糾紛，同時也不宜直接適用于區(qū)際商事糾紛，但卻為內地與港澳相互認可和執(zhí)行調解協議提供了可借鑒的制度參照，不排除未來條件成熟時通過區(qū)際安排方式建立類似機制。而在該機制建立之前，對于外法域調解協議的認可和執(zhí)行，一個可能的思路是：借助金融消費糾紛調解合作機制對調解協議的地域屬性進行轉換，即相關糾紛經一地金融消費調解機構調解達成協議，但需要在其他法域申請認可和執(zhí)行的，當事人可以請求擬申請認可和執(zhí)行地的其他調解機構依照其域內法對調解協議進行審核，并以其自身名義出具內容相同的調解協議，以便利當事人在當地申請司法認可和執(zhí)行。

四、結語

構建粵港澳大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作機制既有法律和政策依據，也有一定的實踐基礎，將成為大灣區(qū)金融市場互聯互通的催化劑。事實上，粵港澳大灣區(qū)在消費者權益保護方面的區(qū)際合作已經取得了一定成果。2018年4月，廣州等珠三角九市的消費者委員會與香港、澳門特別行政區(qū)消費者委員會代表，在澳門簽署了《粵港澳大灣區(qū)消費維權合作備忘錄》以及《粵港澳大灣區(qū)消費維權合作協議》，啟動了大灣區(qū)“9+2”消費者權益保護合作機制，并于2019年6月開通了“粵港澳大灣區(qū)消費投訴轉辦平臺”，成功地使該機制得以落地[25]。隨即大灣區(qū)金融消費糾紛解決領域的合作也取得了初步成果：2019年7月，珠三角九市的金融消費糾紛調解機構與澳門世界貿易中心仲裁中心簽訂了《粵澳地區(qū)金融糾紛調解合作框架協議》，就建立金融糾紛調解合作聯絡機制、金融糾紛調解合作機制以及金融糾紛調解合作研究機制等進行了規(guī)劃[26]。

當前，廣東和澳門的金融消費糾紛調解機制尚待發(fā)展完善，各類金融糾紛調解機構的整合及其中立性保障，金融消費糾紛調解的強制管轄，調解與金融機構內部處理程序、仲裁及司法等其他糾紛處理方式的銜接等問題也待進一步理順。筆者有理由相信，構建和完善大灣區(qū)金融消費糾紛調解合作機制對各方完善域內金融消費糾紛調解機制也將是一個促進的契機。