劉守英 顏嘉楠

(中國人民大學經濟學院，北京 100872)

到2019年底，中國利用獨特的體制力量實現了780個貧困縣“摘帽”，(1)張志銀.國新辦就掛牌督戰(zhàn)工作成果情況舉行發(fā)布會[EB/OL].(2020-08-10). http：//www.cpad.gov.cn/art/2020/8/10/art_624_182688.html.堪稱人類史上偉大的減貧奇跡。但是，致貧的原因非常復雜和多元，減貧也必然是一個長期、艱巨的過程。中國改革開放以來的減貧績效，取決于體制改革釋放的經濟活力、區(qū)域性開發(fā)項目創(chuàng)造的機會與能力提升，以及黨的十八大以來的精準扶貧殲滅戰(zhàn)。“摘帽”以后的貧困表現與前三個階段相比不同，解決貧困問題的方式也需要創(chuàng)新。

一、 中國式扶貧與減貧績效

中國改革開放以來的扶貧一般被分為三個階段。第一階段是通過制度變革與權利開放使一些農民擺脫土地束縛的制度減貧。改革開放之前，中國鄉(xiāng)村處于普遍性貧困狀態(tài)，主要原因是，在城鄉(xiāng)二元結構下，農民不得不進行集體勞作、鄉(xiāng)村的農產品必須以“剪刀差”方式提供給城市，從而服務于國家工業(yè)化。改革開放后兩方面的權利開放，推動農民投身商品經濟大潮，通過改變自身要素稟賦及抓住發(fā)展機遇改善生存狀況： 一是以家庭聯(lián)產承包責任制為主的農村體制改革賦予農民土地承包經營權，提供了更大的剩余權激勵，農副產品市場化改革則使農民從放松價格管制當中受益；二是鄉(xiāng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)大門拱開，20世紀80年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農村勞動力的主要吸納主體，20世紀90年代起，城市成為農村勞動力的主要流入場，提供非農就業(yè)機會，間接減少了農村貧困。以當時較低水平的生存標準(2)當時的農村貧困標準，指按1984年價格確定的每人每年200元的貧困標準。國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 1.衡量，農村貧困人口從1978年末的2.5億人減少到1985年末的1.25億人，農村貧困發(fā)生率從1978年末的30.7%下降到1985年末的14.8%。1986—1990年，農民凈增收入的一半以上來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，(3)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒編輯委員會.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年鑒1991[M].北京： 農業(yè)出版社,1991： 4.隨著農村勞動力持續(xù)向非農產業(yè)轉移，農村居民工資性收入占純收入的比重不斷上升，2005年達到36.08%。(4)國家統(tǒng)計局.2006年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2006： 369.

第二階段是通過國家主導的開發(fā)項目扶持區(qū)域性貧困人群，成立國家級農村扶貧機構，制定“八七扶貧攻堅計劃”和《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》。實施區(qū)域性扶貧，針對的是經濟增長的“涓滴效應”無法惠及的人群，他們主要分布于官方認定的“老少邊窮”地區(qū)，除了資源稟賦、自然災害等限制以外，更為嚴峻的是基礎設施的不可得性，以及由此導致的發(fā)展能力與發(fā)展機會的缺失。國家在這一階段以財政資金投入為主要推動力，實施大規(guī)模、有組織、有計劃的減貧： 一是擴大貧困地區(qū)的勞務輸出，鼓勵農村勞動力流動；二是推動發(fā)展包含種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農產品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)等增收項目的開發(fā)，明確“用‘造血’代替‘輸血’……形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力”；(5)李小云,于樂榮,唐麗霞.新中國成立后70年的反貧困歷程及減貧機制[J].中國農村經濟,2019(10)： 2-18.三是加大基礎設施建設投入，確保農業(yè)生產、電力、交通、基礎教育及基本醫(yī)療在貧困地區(qū)的可及性，改變貧困地區(qū)勞動力與外界隔絕的狀態(tài)。以現行農村貧困標準(6)現行農村貧困標準，指按2010年價格確定的每人每年2 300元的貧困標準，與小康社會相適應。國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 2.衡量，2012年末我國農村貧困人口9 899萬人，比1985年末減少5.6億多人，減少了85%；農村貧困發(fā)生率則下降到10.2%，比1985年末下降了68.1個百分點。前兩階段的減貧經驗表明，通過改變貧困人群的約束條件，有可能使部分想改變命運的人發(fā)揮內在動力，對機會做出積極反應。

在經濟增速放緩與不平等程度加劇的情況下，一方面是“大推動”(7)中國人民大學宏觀經濟論壇課題組,鄭新業(yè).精準扶貧政策效果評估[R].中國宏觀經濟論壇會議報告,2019： 18.式的政策無力“瞄準”差異化群體，另一方面是扶貧政策如何落到實處、真正改變貧者境況的問題還沒有完全得到解決。中國式減貧進入“精準扶貧”的第三階段。黨的十八大以來，國家首先是將扶貧作為一種政治任務，落實到具體崗位及領導個人，以“黨的領導權威超越行政治理規(guī)范”(8)邢成舉,李小云.超越結構與行動： 中國特色扶貧開發(fā)道路的經驗分析[J].中國農村經濟,2018(11)： 32-47.的方式克服現實制約；其次是將扶貧瞄準區(qū)域縮小到貧困人口，建立建檔立卡貧困戶識別機制，采用易識別、可操作的貧困指標，加大核查力度；明確致貧原因，有針對性地采取政策，包括發(fā)展生產、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會保障等，提升貧困戶的人力資本。按現行農村貧困標準，2019年末貧困人口減少到551萬人，貧困發(fā)生率降至0.6%；2013—2019年，全國832個貧困縣農民人均可支配收入由6 079元提高到11 567元，年均增長9.7%。(9)李小云，于樂榮，唐麗霞.新中國成立后70年的反貧困歷程及減貧機制[J].中國農村經濟，2019(10)： 2-18.這一時期，貧困地區(qū)的基礎設施條件、基本社會保障和公共服務水平得到明顯改善。

二、 不會因“摘帽”而去的貧困課題

(一) 貧者持續(xù)增收的難度加大

2018年，在貧困地區(qū)農村居民可支配收入構成中，工資性收入、經營凈收入、財產凈收入與轉移凈收入占比分別為35.0%、37.5%、1.3%與26.2%，其中經營凈收入占比與轉移凈收入占比均高于全國農村平均水平。(10)國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 29.這說明，貧困地區(qū)農戶收入增長主要依賴于外出就業(yè)、地方產業(yè)帶動和財政轉移支付，相較于其他地區(qū)會更依賴于后兩者。在外出就業(yè)方面，貧困地區(qū)農戶難以接觸到非農就業(yè)機會，特別是處于極端貧困的家庭，較高的勞動力流動成本將進一步阻礙其勞動力流動意愿。(11)韓佳麗.貧困地區(qū)農村勞動力流動減貧的現實困境及政策選擇——基于連片特困地區(qū)微觀農戶調查[J].江西財經大學學報,2020(1)： 99-110.易地搬遷雖然改變了貧困戶居住的自然約束條件，卻難以改善貧困戶經濟、政治、社會等其他方面的制約，搬遷安置與搬遷后發(fā)展銜接不佳，(12)黃祖輝.新階段中國“易地搬遷”扶貧戰(zhàn)略： 新定位與五大關鍵[J].學術月刊,2020,52(9)： 48-53.例如2018年一項調查研究顯示，2011—2015年陜南地區(qū)僅有不到一半的遷移人口能夠實現城鎮(zhèn)安置，且90%以上的已遷移人口就業(yè)存在困難，遷移人口在流入地面臨社會資本薄弱和社會支持缺失的困境。(13)邢成舉,李小云.超越結構與行動： 中國特色扶貧開發(fā)道路的經驗分析[J].中國農村經濟,2018(11)： 32-47.在產業(yè)發(fā)展方面，產業(yè)扶貧項目與市場邏輯的匹配度不高。到后精準扶貧時期，那些被進城大潮排除在外、留在鄉(xiāng)村的農戶的收入增長將主要依賴于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性與農戶要素使用效率。然而，當前許多貧困地區(qū)以政府主導的特色產業(yè)開發(fā)面臨可持續(xù)發(fā)展難題，其具體表現為： 土地、勞動力、資本、社會化服務等要素的組合效率較低，并未真正形成靠高回報吸引新型經營主體進入、從而推動要素進一步組合的良性循環(huán)；產業(yè)發(fā)展仍然存在市場需求薄、市場競爭力弱的瓶頸，產業(yè)鏈延長與產業(yè)轉型升級受阻。在轉移支付方面，農村最低生活保障、新型農村社會養(yǎng)老保險和其他現金補貼(如五保戶補助、農業(yè)補貼等)主要覆蓋生存性消費，總體效果有限，且存在瞄準效率不高、(14)朱夢冰,李實.精準扶貧重在精準識別貧困人口——農村低保政策的瞄準效果分析[J].中國社會科學,2017(9)： 90-112+207.減貧效果遞減(15)鄭曉冬,上官霜月,陳典,等.有條件現金轉移支付與農村長期減貧： 國際經驗與中國實踐[J].中國農村經濟,2020(9)： 124-144.等問題。

(二) 農戶能力貧困引致返貧的風險

學界依阿馬蒂亞·森的可行能力研究法(16)Sen A. Development as Freedom (1st ed.)[M]. Oxford： Oxford University Press, 1999.得出，維持健康、接受教育、參與社會活動等功能的喪失是貧困產生的原因，也是多維貧困的直接體現。貧困人群往往需要更多的技能和更強的意志力才能發(fā)揮其能力，常人所忽略的小花費、小障礙、小錯誤是貧困人群生活中的突出問題。(17)[印] 阿比吉特·班納吉,[法] 埃斯特·迪弗洛.貧窮的本質[M].北京： 中信出版社,2013： 2.收入改善并不一定能帶來能力貧困的改善，并極有可能在今后因能力貧困而再度陷入經濟貧困。農戶的能力貧困主要體現在： 一是農村貧困人口大多健康狀況不佳，疾病成為致貧的重要因素之一。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70%，其主要收入來源是政府的轉移支付，一旦轉移支付減少，家庭因病返貧的可能性較高。(18)中國人民大學宏觀經濟論壇課題組,鄭新業(yè).精準扶貧政策效果評估[R].中國宏觀經濟論壇會議報告,2019： 18.此外，醫(yī)療保健支出的城鄉(xiāng)差距也十分明顯，2018年，農村居民人均醫(yī)療保健支出為1 240.1元，比城鎮(zhèn)居民少805.6元，但農村居民醫(yī)療保健支出占消費性支出比重為10.2%，城鎮(zhèn)居民僅為7.8%。(19)國家衛(wèi)生健康委員會.2019年中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒[M].北京： 中國協(xié)和醫(yī)科大學出版社,2019： 97.二是人力資本不足與貧困的高關聯(lián)。2018年，在農村地區(qū)，受教育程度較低的群體貧困發(fā)生率相對較高，戶主為文盲的群體中貧困發(fā)生率為6.5%，遠高于其他教育程度組別；在貧困地區(qū)，常住勞動力中初中及以下學歷人群仍達87.9%，農村勞動力中僅有22.7%接受過技能培訓，僅有11.7%接受過非農技能培訓。(20)國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 17,35.更重要的是，改善人力資本并非一朝一夕之功。在中國農村，初中層級的教育收益率始終最高，即便近年來初、高中人力資本教育收益率均有提高，農村勞動力接受教育的動力仍明顯不足。(21)方超,羅英姿.中國農村居民的教育回報及其變動趨勢研究——兼論農村地區(qū)人力資本梯度升級的現實意義[J].南京農業(yè)大學學報(社會科學版),2017,17(3)： 74-85.職業(yè)教育回報率也存在空間異質性，東部或經濟發(fā)達地區(qū)職業(yè)教育回報較高，但貧者更為集聚的西部地區(qū)職業(yè)教育回報不高。(22)陳釗,馮凈冰.應該在哪里接受職業(yè)教育： 來自教育回報空間差異的證據[J].世界經濟,2015,38(8)： 132-149.三是能力貧困的代際傳遞。中國兒童營養(yǎng)和健康的城鄉(xiāng)差距較大，貧困地區(qū)兒童生長遲緩、低體重、貧血等狀況尤為嚴峻。(23)中國發(fā)展研究基金會.中國兒童發(fā)展報告2017： 反貧困與兒童早期發(fā)展[R].北京： 中國發(fā)展出版社,2018.此外，貧困地區(qū)的基礎教育效果也面臨挑戰(zhàn)： 2018年，貧困地區(qū)農村7—15歲非在校兒童比例仍有1.7%；在中途輟學的兒童中，義務教育階段輟學的比例達到84.0%；17歲以下中途輟學的兒童中，因不愿意讀書而輟學的比例達到77.9%，因生病殘疾等健康問題而輟學的比例達到10.2%。(24)國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室.中國農村貧困監(jiān)測報告2019[R].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2019： 33.

(三) 農民工權利缺失與城市相對貧困的關聯(lián)

40歲及以下的農二代已逐漸成為農民工的主體。(25)國家統(tǒng)計局.2019年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.與農一代戀土回鄉(xiāng)的傾向不同，農二代更希望定居城市。但是，農二代面臨的城市權利不平等將引致他們在城市的相對貧困。權利不平等主要表現在： 一是進入權。農民進城在不同類型城市面臨不同的進入門檻，在人口規(guī)模為50萬以上的城市，流動人口落戶門檻隨城市人口規(guī)模增大逐級提升。不同類型的農民還面臨積分落戶政策對進城人員的差異性區(qū)分。二是就業(yè)與收入權。農民工在城市面臨著各類就業(yè)歧視，在從業(yè)類型方面，農民工主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)及服務業(yè)等行業(yè)，(26)國家統(tǒng)計局.2019年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.一些行業(yè)將農民排斥在外；在收入方面，2009年，農民工務工月平均收入1 417元，比城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均收入低1 270元，(27)農民工務工月收入數據來源于國家統(tǒng)計局.2009年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2010-03-19).http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html；城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均工資數據來自國家統(tǒng)計局網(http：//www.stats.gov.cn).到了2019年，農民工務工月均收入3 962元，與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月均收入差距為3 580元，(28)國家統(tǒng)計局.2019年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.收入差距總體上呈擴大趨勢。三是居住權。近年來，部分地區(qū)開放落戶吸引農民工購房，但農民工與本地人并未實現居住平權。(29)紀競垚,劉守英.代際革命與農民的城市權利[J].學術月刊,2019,51(7)： 43-55.流動人口中購買商品性住房的比例遠低于租房比例，過高的租房成本已成為流動人口的沉重負擔。(30)肖子華,徐水源,劉金偉.中國城市流動人口社會融合評估——以50個主要人口流入地城市為對象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.農民工的居住環(huán)境和條件并未得到明顯改善，居住地集中在遠郊、“城中村”，城市居住空間割裂帶來進一步的階層分化。四是基本保障權。在城鄉(xiāng)二元社會保障體制下，農民工參保率整體低。2018年，流動人口參加失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與工傷保險的比例分別只有15.22%、23.84%、23.14%與19.28%。(31)肖子華,徐水源,劉金偉.中國城市流動人口社會融合評估——以50個主要人口流入地城市為對象[J].人口研究,2019,43(5)： 96-112.此外，農民工的社會保障還面臨著相關法律法規(guī)不健全、社保關系轉移接續(xù)困難等問題。五是社會融入權。農民工對務工所在地的融入程度較低，2019年，在進城農民工中，僅有40%認為自己是所居住城市的“本地人”，且城市規(guī)模越大，農民工對所在城市歸屬感越弱、適應難度越大。(32)國家統(tǒng)計局.2019年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.六是子女受教育權。2019年，小學年齡段隨遷兒童仍有16.6%不在公辦學校就讀，初中年齡段仍有14.8%。在農民工群體中，反映義務教育階段兒童本地升學難或費用高的農民工所占比重達63.1%，較2018年有明顯提高；反映隨遷子女無法在本地參加高考的農民工所占比重也有明顯增加。(33)國家統(tǒng)計局.2019年農民工監(jiān)測調查報告[R/OL]. (2020-04-30).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.地區(qū)經濟越發(fā)達、城市規(guī)模越大，升學、費用和高考問題越突出。

(四) 鄉(xiāng)村老人的生存與發(fā)展困境

我國的鄉(xiāng)村老齡化程度已高于城市，(34)鄔滄萍,杜鵬.中國人口老齡化： 變化與挑戰(zhàn)[M].北京： 中國人口出版社,2006.2015年鄉(xiāng)村人口中60歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總人口比例為18.47%，比城市高4.27個百分點。(35)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.2020年以后，60歲以上人口的城鄉(xiāng)差距預計將持續(xù)擴大。(36)李實.中國農村老年貧困： 挑戰(zhàn)與機遇[J].社會治理,2019(6)： 17-20.鄉(xiāng)村留守老人不斷增多的同時，現有社會保障和社會照料卻無法滿足其養(yǎng)老需求，鄉(xiāng)村老年人將成為相對貧困的主要群體。(37)白增博,汪三貴,周園翔.相對貧困視域下農村老年貧困治理[J].南京農業(yè)大學學報(社會科學版),2020,20(4)： 68-77.一是鄉(xiāng)村老人收入低下，養(yǎng)老保障不足。2016年，中國鄉(xiāng)村老年人口的人均年收入只及城鎮(zhèn)老年人口的三分之一。(38)劉守英,紀競垚.重塑鄉(xiāng)村老人發(fā)展境遇[J].比較,2020(4).雖然2018年提高了基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準，但基礎養(yǎng)老金在改善生活與抵御風險方面的作用很小。(39)白增博,汪三貴,周園翔.相對貧困視域下農村老年貧困治理[J].南京農業(yè)大學學報(社會科學版),2020,20(4)： 68-77.2015年，鄉(xiāng)村老年人(40)此處及下文2015年全國1%抽樣調查數據中提及的老年人口均指60歲及以上老年人口。的主要生活來源大多是家庭供養(yǎng)(46.40%)和勞動收入(34.36%)，僅有7.48%的鄉(xiāng)村老年人以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源，與之相對，71.05%的城市老年人以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源；還有6.81%的鄉(xiāng)村老年人靠最低生活保障金養(yǎng)老，這一比例高于城市老年人。(41)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.二是鄉(xiāng)村老年人在健康與教育上的能力貧困更為突出。在健康方面，2015年，認為自己身體健康的鄉(xiāng)村老年人口占35.48%，低于城市水平；生活不能自理的鄉(xiāng)村老年人口占2.86%，高于城市水平。(42)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.在教育方面，2015年，未上過學的鄉(xiāng)村老年人占全部鄉(xiāng)村老年人的比重為29.47%，對應的城市水平僅為10.24%；高中及以上學歷的鄉(xiāng)村老年人所占比重僅為2.39%，對應的城市水平則高達25.06%。(43)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.三是鄉(xiāng)村老年人具有較強烈的日常生活照料需求，包括最重要的“吃飯”、醫(yī)療保障、精神慰藉問題等，但需求往往難以得到覆蓋。2015年，鄉(xiāng)村老年撫養(yǎng)比為29.62%，即約3.4個年輕人供養(yǎng)一名老年人，而城市老年撫養(yǎng)比僅為19.40%。(44)國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.2015年全國1%抽樣調查資料[M/CD].北京： 中國統(tǒng)計出版社,2016.受計劃生育減少子女數，以及人口流動、文化觀念變化帶來的影響，家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化，當前鄉(xiāng)村的“空巢”居住模式給養(yǎng)老帶來極大挑戰(zhàn)，未來鄉(xiāng)村老年人的相對貧困問題將更為嚴重。

三、 納入鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的持續(xù)減貧策略

(一) 以鄉(xiāng)村產業(yè)革命增加鄉(xiāng)村貧者發(fā)展機會

一是以農業(yè)工業(yè)化增加貧者收入。在貧困地區(qū)農村人口的生計仍依賴農業(yè)的現實下，通過農業(yè)工業(yè)化提高農業(yè)回報率是鄉(xiāng)村產業(yè)突圍的重要出路。農業(yè)工業(yè)化的本質在于人口、資源或物力、社會制度、生產技術、企業(yè)家的創(chuàng)新管理才能等各種生產要素的有效組合，以及生產要素組合方式連續(xù)發(fā)生由低級到高級的突破性變化，(45)張培剛.農業(yè)與工業(yè)化[M].北京： 中國人民大學出版社,2014： 35,120.由此帶來農業(yè)產業(yè)生產效率提高，實現規(guī)模報酬遞增。推動農業(yè)工業(yè)化的關鍵在于，以制度變革打破原有均衡，實現土地使用權再配置和鄉(xiāng)村資源的有效利用，推動資本、勞動力向鄉(xiāng)村回流，進而促進各種生產要素配比適度、協(xié)調一致，使生產要素的投入從數量增長轉為有機組合，提高農業(yè)績效。由此，農業(yè)從業(yè)者的收入可能不再低于城市其他行業(yè)，甚至更高，不必再依賴于財政轉移支付，形成農民增收與農業(yè)產業(yè)升級的良性循環(huán)，將貧者帶入要素組合過程，從中分享產業(yè)升級的回報。二是促進鄉(xiāng)村經濟活動的復雜化。中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土經濟是一種農工混合經濟，農民以農業(yè)為主，兼具工匠的角色。提高鄉(xiāng)村經濟活動的復雜度，就能更充分利用鄉(xiāng)村勞動力，增加他們的發(fā)展機會。因此，通過復興和發(fā)展鄉(xiāng)土工業(yè)，增大農民利用鄉(xiāng)村資源從事非農活動的空間和權利，是給農民提供不同途徑的增收機會的重要方式。

(二) 城鄉(xiāng)互相開放與提升鄉(xiāng)村價值

已有的城鄉(xiāng)二元體制下，農民缺少利用土地等鄉(xiāng)村資源平等參與工業(yè)化、城市化的權利，鄉(xiāng)村經濟活動窄化；城鄉(xiāng)間要素雙向流動的通道被阻塞，鄉(xiāng)村處于要素流出的不利地位；城鄉(xiāng)社會保障不平等，社會福利與公共服務水平存在明顯差距；鄉(xiāng)村文明受城市文明的抑制，鄉(xiāng)村作為城市人群心靈棲息地的潛在功能沒有發(fā)揮。城鄉(xiāng)融合的核心在于解決城市本位思維下城鄉(xiāng)地位的不平等，實現城鄉(xiāng)互相需要，共存、共生、共榮的格局。應通過城鄉(xiāng)融合，拆除城鄉(xiāng)間的制度壁壘，既保持鄉(xiāng)村要素流向城市，也吸引城市要素進入鄉(xiāng)村，呈現城鄉(xiāng)美美與共景象，實現鄉(xiāng)村價值提升，使城鄉(xiāng)融合惠及貧困人群。

(三) 全面實現和保障農民權利

首先，保障農民在鄉(xiāng)村的財產權利，為農業(yè)轉型提供進一步的制度供給，促進要素組合與升級。建立鄉(xiāng)村統(tǒng)一土地權利體系，賦予農民更完整的土地財產權利，激活鄉(xiāng)村土地要素，牽引鄉(xiāng)村產業(yè)升級、經濟活動復雜化和鄉(xiāng)村形態(tài)改變。其次，針對進城農民，特別是農二代城市權利不平等的現狀，改變將進城農民作為他者的思維，改革城鄉(xiāng)二元勞動市場，完善流動人口的基本社會保障體系，保障農二代的城市居住權和農三代的教育權，避免群體性相對貧困。最后，針對“易地扶貧”中的搬遷農戶，保障他們原有利益不受損，提高公共服務效率并推動他們在遷入地的經濟社會融入，防止這部分農戶返貧。

(四) 重塑鄉(xiāng)村老人的生存發(fā)展境遇

進一步提高養(yǎng)老保障水平，改變鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險“廣覆蓋、低水平”的現狀，逐漸縮小養(yǎng)老保障體系的城鄉(xiāng)差距；在鄉(xiāng)村經濟活動主體將長期是老年人的現實下，必須從理念上改變將老年人當作負擔的思維，通過多種途徑開發(fā)鄉(xiāng)村留守老人人力資源，推進鄉(xiāng)村留守老人參與農業(yè)技術服務項目，吸收農村留守老人參與社區(qū)服務，建立老年人協(xié)會等社會組織；完善鄉(xiāng)村老人助餐補貼，擴大助餐范圍，重點解決獨居、高齡、失能失智、失獨等特殊困難的鄉(xiāng)村老年群體精準化助餐優(yōu)待；提高健康服務水平，保證基層醫(yī)療衛(wèi)生機構正常運行，滿足老年人基本就醫(yī)需求，特別是急救呼叫和慢病治療的需求；通過完善鄉(xiāng)村留守老年人信息庫、建立社會互助養(yǎng)老體系和完善家庭養(yǎng)老支持政策，豐富鄉(xiāng)村老年人的精神文化生活，解決好鄉(xiāng)村老年群體“精神慰藉”問題。