楊玉曉

(1.西南政法大學(xué),法學(xué)院，重慶 401120；2.周口市人民檢察院，河南 周口 466000)

當(dāng)前監(jiān)察體制改革正在推進(jìn)，這是反腐敗治理方式和治理模式的深刻轉(zhuǎn)變，也是一場(chǎng)深刻而廣泛的社會(huì)制度變革。這一改革，改變了我國(guó)以前的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織形式，把對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)放在了重要的位置之上，對(duì)我國(guó)原有的反腐力量進(jìn)行了全面的整合，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一行使公權(quán)力監(jiān)督的“紀(jì)委-監(jiān)察”權(quán)力監(jiān)督體系，并正在向“監(jiān)察法治”邁進(jìn)[1]。西方社會(huì)慣用“分權(quán)制衡”來(lái)制約權(quán)力，但是這一方式存在諸多弊端。西方“分權(quán)制衡”與我國(guó)“監(jiān)察法治”作為權(quán)力控制的兩種基本模式，其制約和監(jiān)督具有運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)在邏輯與作用效果上的不同。西方的權(quán)力監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)秩序、平等、安全等價(jià)值的多元化，不自然地陷入非此即彼單向思維模式[2]?！氨O(jiān)察法治”是中國(guó)人民基于我國(guó)的基本國(guó)情，依靠自己的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)提出的權(quán)力控制的“中國(guó)方案”。它根植于中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，能夠有效擺脫國(guó)家治理中權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督的困境。

一、反腐治理：分權(quán)制衡與監(jiān)察法治

權(quán)力要受到監(jiān)督，否則就會(huì)走向?yàn)E用。這是當(dāng)今人類社會(huì)基于歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)達(dá)成的基本共識(shí)。反腐治理本質(zhì)上在于控權(quán)。控權(quán)又有中西分權(quán)制衡與監(jiān)察法治兩種模式。

(一)分權(quán)制衡：西方國(guó)家的控權(quán)模式

西方國(guó)家的控權(quán)模式主要是“分權(quán)制衡”，也即把國(guó)家的主要權(quán)力分成若干個(gè)部分，由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)“掌控”進(jìn)而達(dá)到權(quán)力的平衡。這種理論建立的基礎(chǔ)是分權(quán)制衡能夠限制權(quán)力的行使，權(quán)力在被限制的情況下運(yùn)行，就止住了腐敗的源頭。孟德斯鳩把“分權(quán)制衡”思想更進(jìn)一步細(xì)化，他極力主張權(quán)力行使要進(jìn)行制衡：把權(quán)力分屬于貧民、貴族和重要人物，以期達(dá)到制衡，即法律制定權(quán)、法律裁判權(quán)和法律執(zhí)行權(quán)分屬不同的人進(jìn)行掌控。

(二)分權(quán)制衡：西方國(guó)家控權(quán)模式的弊端

西方社會(huì)的分權(quán)制衡在運(yùn)行過(guò)程中雖然對(duì)權(quán)力的行使起到了一定的積極作用，但是其消極作用也較為明顯，出現(xiàn)了諸多弊端。具體而言：第一，分權(quán)制衡是根植于政黨爭(zhēng)權(quán)的政治制度，實(shí)質(zhì)上是政黨之間的分權(quán)制衡，不能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定性，更不能終止腐敗現(xiàn)象。第二，分權(quán)制衡常常造成政府權(quán)力行使效率的低下，進(jìn)而造成整個(gè)政治系統(tǒng)的效率低下。第三，分權(quán)制衡實(shí)質(zhì)上以人的陰暗面為邏輯起點(diǎn)，抹殺了人的善良的一面，阻礙了人的全面發(fā)展[4]13。第四，分權(quán)制衡被西方國(guó)家打上了意識(shí)形態(tài)的標(biāo)簽，往往是西方國(guó)家推行霸權(quán)主義干涉別國(guó)內(nèi)政的工具。

(三)監(jiān)察法治：中國(guó)特色的控權(quán)模式

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這種監(jiān)督如何變得集中、統(tǒng)一，專業(yè)、高效則是我們應(yīng)當(dāng)思考的問(wèn)題。一部分學(xué)者傾向重新定義監(jiān)察權(quán)，認(rèn)為監(jiān)察權(quán)不同于司法權(quán)和行政權(quán)，是新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)力，是一種獨(dú)立的政治權(quán)力。另一部分學(xué)者則傾向于用傳統(tǒng)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)來(lái)解釋監(jiān)察權(quán)，他們認(rèn)為監(jiān)察權(quán)就是傳統(tǒng)行政權(quán)、司法權(quán)的范疇或者是其復(fù)合形態(tài)[5]87。我國(guó)的監(jiān)察權(quán)都不同于西方國(guó)家的分權(quán)制衡模式，不管是認(rèn)為我國(guó)的權(quán)力形式上分為四種(立法、行政、司法、監(jiān)察)還是三種(立法、行政、司法)，其都來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)，不是實(shí)質(zhì)意義上的分權(quán)，更不是西方國(guó)家的分權(quán)制衡。

二、中國(guó)特色：監(jiān)察制度的生命力

我國(guó)的監(jiān)察制度，是為了解決我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，它來(lái)源于中國(guó)人的智慧，根植于我國(guó)的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。監(jiān)察制度具有中國(guó)特色，在我國(guó)具有很強(qiáng)的生命力。

(一)表達(dá)繼承性與民族性

我國(guó)早在先秦時(shí)期就產(chǎn)生了監(jiān)察制度的萌芽。在先秦時(shí)期“監(jiān)”“察”二字并不連用，從堯舜時(shí)期的民主監(jiān)督和糾察式監(jiān)督，到夏商周時(shí)期權(quán)力監(jiān)督的制度化，尤其經(jīng)過(guò)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期監(jiān)督系統(tǒng)的形成，雖未出現(xiàn)“監(jiān)察”的概念，但從內(nèi)容上看，可謂是監(jiān)察制度之萌芽。直至秦朝，確立中央集權(quán)政治，設(shè)立監(jiān)察御史，始見(jiàn)“監(jiān)察”，此時(shí)監(jiān)察制度的雛形得以誕生。漢代首次頒布專門性的監(jiān)察立法，此后，隨著政權(quán)的更迭，監(jiān)察制度或存或廢。從隋唐時(shí)期到明清時(shí)期，監(jiān)察制度歷經(jīng)成熟、變革和深化的過(guò)程，并逐步形成體系。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后隨著中國(guó)社會(huì)性質(zhì)的變化和受西學(xué)東漸浪潮的沖擊，我國(guó)的監(jiān)察制度也開(kāi)始發(fā)生質(zhì)的變化。1907年清政府為了籌備立憲設(shè)立“都察院研究所”作為準(zhǔn)預(yù)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)始編譯研究外國(guó)監(jiān)察制度培養(yǎng)新式監(jiān)察人才。辛亥革命爆發(fā)以后，孫中山“五權(quán)憲法”中的正是孫中山構(gòu)想的最為得意的一套專職監(jiān)察機(jī)關(guān)。中華人民共和國(guó)成立以后，監(jiān)察制度的發(fā)展大致經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段：第一個(gè)階段是50年代初期初步構(gòu)建的行政監(jiān)察制度；第二個(gè)階段是“文化大革命”中所有權(quán)力都由革命委員會(huì)行使，行政監(jiān)察制度被廢除；第三個(gè)階段是80年代恢復(fù)了行政監(jiān)察制度；第四個(gè)階段是90年代中央決定行政監(jiān)察與黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，這條歷史的脈絡(luò)反映出了黨政關(guān)系對(duì)監(jiān)察制度的影響，亦表現(xiàn)出了監(jiān)察制度在我國(guó)家強(qiáng)大的生命力。

新時(shí)期，監(jiān)察體制改革改變了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家行政監(jiān)察“分道而治”——注重黨內(nèi)監(jiān)督，輕視行政監(jiān)察的傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨政監(jiān)察職能全覆蓋，也標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察制度進(jìn)入了一個(gè)新的階段。我國(guó)的監(jiān)察制度根植于我國(guó)歷史與實(shí)踐，蘊(yùn)含著中國(guó)元素，具有中國(guó)風(fēng)格，體現(xiàn)出中國(guó)特色。

(二)體現(xiàn)系統(tǒng)性與專業(yè)性

深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響到政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、黨建、軍事等諸多領(lǐng)域。既囊括傳統(tǒng)制度又涉及新興制度，既涵蓋前沿理論又包括腐敗治理實(shí)踐。一個(gè)新興制度的誕生，需要有強(qiáng)大的學(xué)術(shù)理論基礎(chǔ)和可靠的實(shí)踐證明。制度創(chuàng)新的結(jié)果需要理論思維在一個(gè)較高的起點(diǎn)上，也即思維起點(diǎn)的高度決定了理論創(chuàng)新的程度。

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本定位具有專業(yè)性。監(jiān)察機(jī)關(guān)由各級(jí)人民大會(huì)代表產(chǎn)生，性質(zhì)是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的政治機(jī)關(guān)，不同于過(guò)去的檢察機(jī)關(guān)，是一個(gè)專責(zé)的反腐機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，是一個(gè)反腐敗機(jī)關(guān)獨(dú)立性的表現(xiàn)。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下要反對(duì)任何組織和個(gè)人為了自己或團(tuán)體的利益而歪曲監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能。我國(guó)《憲法》《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能——監(jiān)督、調(diào)查、處置。在這三項(xiàng)職能中監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)排在第一位，這不僅僅體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案中的邏輯順序，更加表明了監(jiān)督權(quán)作為“第一權(quán)力”的地位。有學(xué)者指出：要實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的根本治理，監(jiān)督權(quán)必須處于“優(yōu)先、優(yōu)位、優(yōu)勢(shì)”的地位，國(guó)家監(jiān)察權(quán)真正發(fā)揮作用的試金石，不是調(diào)查、處置了多少人，而是防腐、止腐的成效[6]。盡管作為新生事物，國(guó)家監(jiān)察并無(wú)太多法律、法規(guī)上的詳細(xì)規(guī)定，但近年來(lái)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民檢察院以及處于探索階段的試點(diǎn)省份國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的積極探索實(shí)踐，已經(jīng)初步形成了一套對(duì)公職人員工作效能、行為準(zhǔn)則等方面行之有效的處理模式，尤其是《監(jiān)察法》的頒布也明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位與履職方式。

第二，國(guó)家監(jiān)察程序及其監(jiān)督系統(tǒng)具有專業(yè)性?！俺绦蛳扔跈?quán)力”，監(jiān)察工作必須嚴(yán)格按照法定的監(jiān)察程序進(jìn)行，而構(gòu)建監(jiān)察程序是貫穿監(jiān)察體制改革的重要機(jī)制建設(shè)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)成立之前，我國(guó)的腐敗治理體系呈現(xiàn)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，在治理權(quán)屬、治理主體、治理系統(tǒng)等方面多元化發(fā)展，且各條線相互交織。在當(dāng)下，改革者構(gòu)建了一體化、獨(dú)立化、專業(yè)化的黨政合一的監(jiān)察體制，形成了單主體線型結(jié)構(gòu)。網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)下，多主體多頭治理，相互之間可形成制約。比較而言，線型結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于整合了分散的監(jiān)督資源，形成了反腐合力?！侗O(jiān)察法》非常注重監(jiān)察程序，圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職能確定了監(jiān)督、受理控告與檢舉、線索收集與評(píng)估、線索管理及處置、調(diào)查審理、處置與移送、案件申訴等程序，建立了強(qiáng)有力的監(jiān)督制度。

第三，國(guó)際反腐合作系統(tǒng)具有專業(yè)性。目前，放眼全球，各國(guó)經(jīng)濟(jì)、生活的高度關(guān)聯(lián)，給腐敗者逃離本國(guó)提供了便利。腐敗問(wèn)題已經(jīng)不再是個(gè)別國(guó)家的難題，而成為國(guó)際社會(huì)的公害。在此背景下，開(kāi)展國(guó)際反腐合作就成了國(guó)際社會(huì)發(fā)展的必然要求。我國(guó)的《監(jiān)察法》第六章對(duì)反腐國(guó)際合作進(jìn)行了規(guī)定，并在我國(guó)監(jiān)察實(shí)踐、構(gòu)建中國(guó)監(jiān)察制度上，創(chuàng)建了我們自己的話語(yǔ)體系，體現(xiàn)了該制度在國(guó)際反腐合作方面的系統(tǒng)性和專業(yè)性。

(三)蘊(yùn)含原創(chuàng)性與時(shí)代性

我國(guó)的監(jiān)察制度來(lái)源于我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐。我國(guó)的監(jiān)察體制蘊(yùn)含著原創(chuàng)性與時(shí)代性。

第一，我國(guó)的監(jiān)察制度具有原創(chuàng)性。我國(guó)的監(jiān)察制度來(lái)源于我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐，我國(guó)具有上下五千年的歷史文明，傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、博大精深，尤其是思想文化影響了一代又一代的政治制度。在數(shù)千年的封建專制統(tǒng)治中，統(tǒng)治集團(tuán)的貴族們摸索出了預(yù)防和治理腐敗的“系統(tǒng)工程”，它包括了監(jiān)督機(jī)制、法律懲處、思想教育等多個(gè)方面。這些傳統(tǒng)的“系統(tǒng)工程”對(duì)推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，維護(hù)社會(huì)秩序，預(yù)防和防止官員貪腐起到了很大的作用。這些制度，在今天依然具有可借鑒的意義。進(jìn)入新時(shí)代我國(guó)的主要矛盾發(fā)生了變化，反腐形勢(shì)也發(fā)生了變化。我國(guó)目前開(kāi)展的國(guó)家監(jiān)察體制改革，既不是延續(xù)我國(guó)古代監(jiān)察制度的母版，也不是西方國(guó)家的翻版，不可能有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)當(dāng)今的監(jiān)察制度根植于我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐，具有原創(chuàng)性。

第二，我國(guó)的監(jiān)察制度具有時(shí)代性。監(jiān)察體制改革使中國(guó)腐敗治理的主要矛盾發(fā)生了重大變化，監(jiān)察制度的創(chuàng)立是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大創(chuàng)新。《監(jiān)察法》作為反腐特別法，是監(jiān)察權(quán)行使的綱領(lǐng)性文件，是對(duì)監(jiān)察職能的科學(xué)定位，指導(dǎo)我國(guó)特色的監(jiān)察實(shí)踐。權(quán)力尋租是產(chǎn)生腐敗的根源，揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪，只要控制住權(quán)力濫用就能從源頭上扼制腐敗。因此如何控制權(quán)力，預(yù)防職務(wù)犯罪，不斷健全完善監(jiān)察機(jī)制，成為各國(guó)各地區(qū)共同關(guān)注的問(wèn)題。我國(guó)的監(jiān)察制度，從我國(guó)目前的腐敗形勢(shì)和腐敗特點(diǎn)出發(fā)，從理念、制度、措施等諸多方面吸收其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)前監(jiān)察制度改革提供參考，構(gòu)建了合理、高效的監(jiān)察制度體系，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的時(shí)代性。

三、監(jiān)察法治：破解權(quán)力運(yùn)行與制衡之道

國(guó)家治理的核心是權(quán)力如何配置，以及如何協(xié)調(diào)各權(quán)力之間的關(guān)系。西方國(guó)家唯恐“利維坦”式的國(guó)家出現(xiàn)，因此崇尚“分權(quán)制衡”[7]。而社會(huì)主義國(guó)家看到了西方國(guó)家“分權(quán)制衡”的“決而不行、議而不決”種種弊端，大多數(shù)國(guó)家采用“議行合一”的政權(quán)組織形式。我國(guó)的監(jiān)察體制改革也是在“議行合一”的政權(quán)組織形式的大背景下開(kāi)展的，其以積極防控公權(quán)力的濫用構(gòu)建“權(quán)威高效、集中統(tǒng)一”的反腐機(jī)制為預(yù)設(shè)目標(biāo)，運(yùn)用監(jiān)察法治來(lái)破解權(quán)力運(yùn)行與制衡的難題。

(一)國(guó)家治理的雙層視角：權(quán)力運(yùn)行與制約

無(wú)論是西方國(guó)家的“分權(quán)制衡”還是我國(guó)的“監(jiān)察法治”都是要解決好兩個(gè)基本問(wèn)題：一是權(quán)力能否得到正常運(yùn)行，能否保障權(quán)力的行使體現(xiàn)人民的意志；二是控權(quán)機(jī)制是否有效，也即是否能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。思想家盧梭曾經(jīng)以“社會(huì)契約論”來(lái)解構(gòu)權(quán)力，認(rèn)為人類在遠(yuǎn)古時(shí)期，面臨著很大的生存障礙，個(gè)人不可能克服這樣一個(gè)障礙，要想生存下去只能聯(lián)合起來(lái)共同克服所面臨的困難。因此需要通過(guò)“契約”來(lái)建立國(guó)家，然而為了保障公民的權(quán)利彼此分立，制衡的權(quán)力也需要分工與合作。在國(guó)家治理的實(shí)踐中，人們常常將這兩個(gè)方面作為對(duì)立面，甚至認(rèn)為“魚和熊掌不可兼得”，分權(quán)制衡不能有分工合作，而分工合作就不能有權(quán)力制衡。其實(shí)無(wú)論是用哪種視角進(jìn)行觀察兩者的目的具有一致性，“議行合一”爭(zhēng)議的焦點(diǎn)不在于國(guó)家機(jī)構(gòu)上的“議行分立”，也不在于是否能有效地“分工合作”，而是在于人民的意志是否能夠有效地實(shí)現(xiàn)。

(二)國(guó)家監(jiān)察權(quán)：治權(quán)之權(quán)

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有公職人員行使公權(quán)力進(jìn)行了監(jiān)督全覆蓋，也即是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力。從權(quán)力性質(zhì)上看，我國(guó)的國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”[8]。監(jiān)察權(quán)的核心是監(jiān)督公權(quán)力的權(quán)力，在我國(guó)的權(quán)力體系中處于重要的地位。我國(guó)的監(jiān)察權(quán)依附于我國(guó)的政治制度，是我國(guó)政治制度的組成部分。人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。為了保障國(guó)家的各項(xiàng)權(quán)力科學(xué)運(yùn)行，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也只有把國(guó)家的權(quán)力置于監(jiān)督之下才能使得民主制度合理地運(yùn)作，才能保證民主制度科學(xué)有效地發(fā)揮其功能，而不是徒有其形。把國(guó)家監(jiān)察權(quán)看成是一種“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”，不僅揭示了監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性，更彰顯了監(jiān)察權(quán)與其他公權(quán)力的區(qū)別。從制度設(shè)計(jì)上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。它是一個(gè)專責(zé)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)督權(quán)行使機(jī)構(gòu)，對(duì)所有公職人員行使公權(quán)力來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。因此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種“治官之權(quán)”“治權(quán)之權(quán)”。

(三)監(jiān)察法治:權(quán)力的監(jiān)督制約與分工合作之實(shí)現(xiàn)

黨的十八大以來(lái)，黨中央一直對(duì)腐敗保持高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持有貪必查，有腐必反，“老虎”“蒼蠅”一起打，對(duì)腐敗問(wèn)題零容忍，贏得了廣泛好評(píng)，取得了治理意義上的或階段性的勝利，但這樣巨大的腐敗存量恰恰也反應(yīng)了既存的反腐機(jī)制失靈的問(wèn)題[9]。腐敗問(wèn)題，更嚴(yán)重的是影響政黨的權(quán)威和執(zhí)政能力。事實(shí)上就技術(shù)層面而言，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)對(duì)腐敗治理所建立的路徑是：紀(jì)委對(duì)黨員違紀(jì)處置、政府行政對(duì)日常違法監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪偵查和職務(wù)腐敗預(yù)防部門進(jìn)行腐敗預(yù)防，這樣一套相互對(duì)接的懲治體系，雖然在不斷完善中取得了一定的成效，但是這種體系將腐敗犯罪的治理權(quán)分散化，形成了多頭治理，難以發(fā)揮合力的不利局面。盡管20世紀(jì)90年代中紀(jì)委和監(jiān)察部門合署辦公就試圖消除這一問(wèn)題，但反腐權(quán)力分離的實(shí)質(zhì)并沒(méi)有改變。

因此，設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，將黨紀(jì)處分、行政違法處分、職務(wù)犯罪調(diào)查、職務(wù)犯罪預(yù)防等權(quán)力機(jī)構(gòu)合四為一，“中共紀(jì)委同時(shí)掛監(jiān)察機(jī)關(guān)的牌子，二者保證人員統(tǒng)一下的合署，是解決問(wèn)題的新路徑，在世界范圍內(nèi)是一種制度創(chuàng)舉”[10]，但是如果我們僅僅在制度創(chuàng)新層面上理解，就免不了看低了這項(xiàng)改革的深度、高度和歷史意義。實(shí)際上，必須將這項(xiàng)改革開(kāi)放在中國(guó)共產(chǎn)黨政治型治理模式創(chuàng)新完善意義上才是理解問(wèn)題的關(guān)鍵。如果眼中看到的僅僅是具體的違法犯罪顯然不能產(chǎn)生對(duì)腐敗犯罪根本危害的全面認(rèn)識(shí)。設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)正是要把過(guò)去個(gè)案式認(rèn)識(shí)上升到政治層面上來(lái)，回歸到共產(chǎn)黨人對(duì)講政治的高度上來(lái)。正是因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的這種特性，就使得公職人員在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)意識(shí)到權(quán)力的行使正在受到監(jiān)督，因而既要廉潔自律，又要注意與其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行分工合作。

四、特色實(shí)踐：新時(shí)代腐敗治理中的監(jiān)察法治

進(jìn)入新時(shí)代，“有腐必反”是我黨懲治腐敗的一貫宗旨，對(duì)于懲治腐敗不能一陣風(fēng)，要形成長(zhǎng)效的、體系的治理機(jī)制，監(jiān)察法治化就顯得特別重要。要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代腐敗治理中的監(jiān)察法治需要厘清檢察機(jī)關(guān)在腐敗治理中所應(yīng)發(fā)揮的功能與作用。

(一)監(jiān)察法治實(shí)踐之基：腐敗治理中的監(jiān)察機(jī)關(guān)

依照我國(guó)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國(guó)的政治機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，也即監(jiān)察機(jī)關(guān)與我國(guó)目前存在的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都不同，其本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在腐敗治理中并非簡(jiǎn)單地打擊懲辦腐敗犯罪，而是建立一種懲治與預(yù)防并舉、打擊與挽救結(jié)合、短期目標(biāo)與長(zhǎng)效治理并重的立體化治理體系。第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確定位在腐敗治理中的作用，對(duì)于腐敗的治理要懲防并舉，切實(shí)考慮到社會(huì)效果，努力做到辦理一個(gè)案件，堵塞一批漏洞，教育一方群眾。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持打擊腐敗犯罪與挽救干部相結(jié)合。腐敗行為的本質(zhì)是權(quán)力尋租，必須依法予以鏟除。但是腐敗往往是漸進(jìn)性的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在抓早抓小、懲治腐敗的同時(shí)，要特別注重挽救干部，堅(jiān)持“懲前毖后，治病救人”的方針，不能為了辦案而辦案，要突出辦案效果。這樣也會(huì)減少社會(huì)的對(duì)立面，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。第三，治理腐敗要善于抓住重點(diǎn)。俗話說(shuō)得好：“牽牛要牽牛鼻子，好鋼要用在刀刃上”。我們不能老是揪住歷史問(wèn)題不放，而是要重點(diǎn)治理當(dāng)下人民群眾反映最強(qiáng)烈的腐敗，重點(diǎn)預(yù)防明天的腐敗。只有這樣才能抓住腐敗治理的重點(diǎn)，更好地發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在腐敗治理中的作用。

(二)監(jiān)察法治實(shí)踐之要：《監(jiān)察法》與其他法律的銜接

《監(jiān)察法》是監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展業(yè)務(wù)、行使其職能的具體法律依據(jù)，在腐敗治理中相當(dāng)重要。《監(jiān)察法》與其他法律能否科學(xué)恰當(dāng)?shù)劂暯?，關(guān)系到《監(jiān)察法》是否能夠嵌入我國(guó)當(dāng)前的法律體系，這是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治的重要方面。如果《監(jiān)察法》不能有效地嵌入現(xiàn)行的法律體系,就不能對(duì)腐敗進(jìn)行有效的治理，更不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治。第一，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件，有一部分案件會(huì)移送司法程序，這就需要監(jiān)察程序?qū)有淌略V訟程序。特別是關(guān)于退回補(bǔ)充調(diào)查、不起訴權(quán)的行使、追捕追漏的提出，提前介入調(diào)查的方式與時(shí)間，都需要與刑事訴訟程序做好銜接[11]。第二，《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接?！侗O(jiān)察法》不僅是一部程序法也是一部實(shí)體法，《監(jiān)察法》需要與刑法進(jìn)行對(duì)接。比如監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件要考慮刑法上的規(guī)定是否構(gòu)成犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展案件調(diào)查要考慮刑法上規(guī)定的“追訴時(shí)效”。第三，《監(jiān)察法》與其他法律的銜接。這里的其他法律主要是指民事法律、行政法律、黨內(nèi)法規(guī)等。比如貪污案件就牽涉到民法問(wèn)題，對(duì)公職人員的違法就牽涉到《監(jiān)察法》與行政法律的銜接問(wèn)題，對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的公職人員進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分就牽涉到《監(jiān)察法》與黨內(nèi)法規(guī)的銜接問(wèn)題?？傊?，保證《監(jiān)察法》有效科學(xué)嵌入當(dāng)前的法律體系是監(jiān)察法治的重中之重。

(三)監(jiān)察法治實(shí)踐之標(biāo)：監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行制約

當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)組建不久，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行還在探索與實(shí)踐之中。在這期間我們要重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的制約，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行制約有自我制約、訴訟制約和第三方制約等。第一，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在線索管理、立案調(diào)查、留置措施的采用方面加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，對(duì)立案調(diào)查、留置措施的采用等重要決定要集體研究，確保監(jiān)察權(quán)的合法規(guī)范運(yùn)行，確保被調(diào)查人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治化。第二，完善監(jiān)督制約。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)追捕、追訴的權(quán)力。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，排除相應(yīng)的非法證據(jù)，審查監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的合法性。加強(qiáng)兩機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，倒逼調(diào)查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。第三，引入第三方制約機(jī)制。目前監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件不允許律師介入，但《監(jiān)察法》并沒(méi)有明確排斥律師的介入。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家，在某些利益上具有一致性，因此在沒(méi)有第三方參與的情況下，很難做到公平、公正。在案件辦理中適當(dāng)增加參與方能夠壓縮權(quán)力尋租的空間，確保監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行。鑒于《監(jiān)察法》并沒(méi)有明確排斥律師的參與，我們可以探索律師介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案模式。

五、結(jié)語(yǔ)

作為我國(guó)特色的國(guó)家治理模式，監(jiān)察法治在權(quán)力監(jiān)督上優(yōu)于西方國(guó)家的“權(quán)力制衡模式”。當(dāng)下，對(duì)中國(guó)監(jiān)察法治推進(jìn)中的問(wèn)題，理論界存在一種習(xí)慣思維，即用源自西方的話語(yǔ)體系、概念框架進(jìn)行評(píng)判，幾乎很少考慮到中國(guó)文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的邏輯，從而導(dǎo)致了不少理解上的困惑，無(wú)法對(duì)當(dāng)下中國(guó)政治和法治領(lǐng)域的現(xiàn)象做出清晰認(rèn)知，既不知其然，也不知其所以然。這種語(yǔ)境錯(cuò)誤正是困惑形成的關(guān)鍵。對(duì)于沒(méi)有遵循西方“分權(quán)制衡”控權(quán)模式而獨(dú)具中國(guó)特色的監(jiān)察體制之創(chuàng)舉進(jìn)行改革，我們只有沿著中國(guó)傳統(tǒng)文化和中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)政的邏輯才能對(duì)此做深刻的理解乃至認(rèn)同。從歷史視野作觀，中華文明不僅沒(méi)有中斷，反而在歷史舞臺(tái)上產(chǎn)生過(guò)數(shù)次大融合，體現(xiàn)了極強(qiáng)的兼容并蓄改造能力，形成了自身包容性、適應(yīng)性乃至普適性的特色。以馬克思主義為指導(dǎo)思想的中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來(lái)，其近百年的管黨治黨史、七十多年的國(guó)家治理史，充分延續(xù)和發(fā)展了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)已經(jīng)形成的政治治國(guó)控權(quán)模式，這仍然歸屬于向前發(fā)展的中華文明的范疇。設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力正確運(yùn)行，保證執(zhí)政階層為政之“德”的專責(zé)機(jī)構(gòu)，其創(chuàng)新性也應(yīng)放在中國(guó)政治治理模式的不斷完善，乃至中華文明推陳出新的巨大活力上來(lái)理解，因此監(jiān)察法治是我國(guó)腐敗治理的特色路徑。