朱永倩,張衛(wèi)彬

(安徽財經(jīng)大學 法學院,安徽 蚌埠 233030)

21世紀是海洋的世紀,各個國家的戰(zhàn)略重心逐漸轉向海洋。隨著人類活動逐漸向深海推進,海洋生態(tài)環(huán)境污染也面臨著前所未有的治理挑戰(zhàn)。我國是海洋大國,黨的十八大提出要“提高海洋資源開發(fā)能力,發(fā)展海洋經(jīng)濟,保護海洋生態(tài)環(huán)境,堅決維護國家海洋權益,建設海洋強國”[1],同時提出“倡導人類命運共同體意識”[1];黨的十九大在“建設海洋強國”的基礎上提出“加快建設海洋強國戰(zhàn)略”[2],并“倡導構建人類命運共同體,促進全球治理體系變革……推動構建人類命運共同體”[2]。人類命運共同體思想包括 “持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”五大支柱[3]?？梢?實現(xiàn)海洋強國,保護海洋生態(tài)環(huán)境是人類命運共同體理念內(nèi)涵的重要體現(xiàn)。基于此,2019年4月23日,在中華人民共和國海軍成立70周年之際,國家主席習近平首次提出構建“海洋命運共同體”[4]。自此,海洋命運共同體理念成為中國處理海洋問題、發(fā)展海洋經(jīng)濟、進行海洋治理的指導性思想和原則。在《聯(lián)合國海洋法》公約的大框架下構建海洋命運共同體,是新形勢下全球海洋治理的必然趨勢,也是全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式建構的出發(fā)點和落腳點。

一、海洋生態(tài)環(huán)境污染概觀

海洋對人類的生存發(fā)展具有重要意義?！昂Ｑ筇峁┝私话胛覀兯粑难鯕?吸收四分之一以上我們產(chǎn)生的二氧化碳,在水循環(huán)和氣候系統(tǒng)中發(fā)揮著至關重要的作用,是地球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務的重要來源?！盵5]近幾十年來,隨著各國的海事力量的發(fā)展,人類活動對海洋生態(tài)環(huán)境造成了不可逆的污染。聯(lián)合國大會于2017年發(fā)布的《海洋法報告》顯示:海洋吸收了人類產(chǎn)生的30%的二氧化碳,直接造成了海水酸化。自工業(yè)時代開始以來,海水酸度平均增加了 30%,預計到二十一世紀末海水酸度將增加 170%[6].此外,由于海洋的開放性與公海的公共性質(zhì),作為一種“可獲取的開放自然資源”[7],海洋與海洋生態(tài)環(huán)境本身無法避免淪為“公地悲劇”。過度捕撈、過度開采與過度傾倒海洋垃圾都對海洋生態(tài)環(huán)境造成了不良影響。其中,海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染,更是成為影響海洋生態(tài)健康的最大威脅之一。依據(jù)聯(lián)合國海洋事務和海洋法司于2016年1月發(fā)布的“第一次全球海洋綜合評估”(First Global Integrated Marine Assessment)2015年的統(tǒng)計,2010年192個沿海國家產(chǎn)生了2.75億噸塑料垃圾,其中480萬噸～1 270萬噸塑料垃圾進入了海洋[8]。海水酸化、變暖與海洋垃圾的肆虐直接導致了海洋生物多樣性的消失。由于嚴重的海洋污染而形成的局部沒有海洋生物存活的海洋死亡區(qū)面積逐年擴大,至今全球已經(jīng)有超過400個類似死亡區(qū),所占海域面積高達24萬km2[9]。

二、海洋生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀及缺陷

(一)海洋生態(tài)環(huán)境治理理念之局限性

(二)區(qū)域化治理模式的缺陷

海洋生態(tài)環(huán)境治理引起了普遍關注。目前世界范圍內(nèi),海洋生態(tài)環(huán)境治理的模式主要可概括為區(qū)域化治理模式與非區(qū)域化治理模式。

海洋是一個相互關聯(lián)的整體,1976年,Arvid Pardo 在聯(lián)合國大會上闡述了這一具有開創(chuàng)性的觀點:“海洋空間的方方面面都是相互關聯(lián)的,海洋應被作為一個整體來對待”[15]。為支撐這一觀點,Arvid Pardo認為深海海底資源構成人類共同繼承的遺產(chǎn),為實現(xiàn)海洋的一體性認知目標注入了力量[16]。因此,區(qū)域化治理模式的局限性之一即為不能滿足海洋的整體性與流動性帶來的治理挑戰(zhàn)。其次,區(qū)域化催生區(qū)域主義,從價值層面上來看,“基于區(qū)域內(nèi)以政府為主導的多元主體間共同的利益,在物理空間上具有相連性和共通性”[17],這是區(qū)域主義的重要表現(xiàn)特征之一。二戰(zhàn)以后區(qū)域主義分為舊區(qū)域主義與新區(qū)域主義[18]。新區(qū)域主義的首要價值為“協(xié)作”治理,即通過不同功能的合作與協(xié)調(diào)機制,區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的隔離化、碎片化現(xiàn)象得以整合,形成區(qū)域整體性治理和合作式治理[19]。實際上,在海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域化治理領域,新區(qū)域主義的核心價值并不能解決區(qū)域化治理本身面臨的治理效果有限性的尷尬困境。一方面,區(qū)域主義以區(qū)域內(nèi)主體(政府或非政府主體)的共同利益訴求為前提,就海洋生態(tài)環(huán)境治理而言,開放的區(qū)域主義和保守的區(qū)域主義會有完全不同的治理導向。有學者認為,區(qū)域化在一定程度上也是區(qū)域內(nèi)國家對外部因素所帶來壓力和競爭的一種集體反彈[20]。這種集體反彈能否轉向多邊化直至全球化[18],需要正確的理念引導。海洋命運共同體理念沿襲人類命運共同體理念,以“共商共建共享”為原則,為區(qū)域一體化的轉向提供了很好的指導理念范式,但在此之前,區(qū)域化治理模式面臨的“單邊—多邊”難題成為區(qū)域化無法回避的問題之一。另一方面,有學者認為,不同區(qū)域?qū)哟嗡w現(xiàn)的 “區(qū)域主義”是實現(xiàn)國家利益的制度設計[19]。以西北太平洋行動計劃為例(NOWPAP),西北太平洋行動計劃以西北太平洋四國(中國、俄羅斯、日本、韓國)為成員國,旨在合理的利用、發(fā)展、管理沿海岸及海洋環(huán)境,以期為該地區(qū)的人民在保護人類健康、生態(tài)完整性及未來幾代人的可持續(xù)發(fā)展上謀得最大化的長期利益。但是在海洋生態(tài)環(huán)境治理的區(qū)域治理制度設計中,在進行公共產(chǎn)品(在此區(qū)分“制度設計”與“公共產(chǎn)品”的概念)使用設計時,依據(jù)經(jīng)濟學博弈論中有名的“智豬博弈”[21],制度的常規(guī)設計常常無法避免鄰近國家(區(qū)域海洋治理計劃以外的國家)的“搭便車”行為?！按畋丬嚒眹业暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境收益建立在海洋生態(tài)區(qū)域治理體的高成本之上,“搭便車”行為給區(qū)域治理體系帶來的額外治理成本與引領成本,會降低區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的治理效率和效果[22]。雖然西北太平洋行動計劃有以中國為領導的大國支付“額外”的成本,但實際上海洋生態(tài)環(huán)境的區(qū)域化治理模式不具有推廣的經(jīng)濟基礎與現(xiàn)實基礎,缺乏良好的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，甚至會加劇區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境的污染,使得海洋生態(tài)環(huán)境區(qū)域治理與海洋生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)進入惡性循環(huán)。

(三)非區(qū)域化治理模式及缺陷

非區(qū)域化治理模式包括單邊治理、雙邊治理及多邊治理三種治理模式。

單邊治理模式主要指各國的自主治理,治理范圍主要局限在各國領海、毗連區(qū)及專屬經(jīng)濟區(qū),重點治理領域往往局限于沿海岸。以中國為例,我國進行海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要包括建立健全國內(nèi)立法(如修訂《海洋環(huán)境保護法》和完善資源開發(fā)配套條例)、擴大生態(tài)紅線保護范圍、完善海洋環(huán)境監(jiān)測體系、實施重大治理項目等[23]。分析對比近三年(2017-2019)中華人民共和國自然資源部(1)中華人民國共和國自然資源部經(jīng)過2018年3月第十三屆全國人民代表大會國務院機構改革方案改革,吸納國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責,由中華人民共和國環(huán)境保護部重組而來。2018年以前的《中國海洋生態(tài)環(huán)境公報》由中華人民共和國環(huán)境保護部發(fā)布。《中國海洋生態(tài)環(huán)境公報》的相關數(shù)據(jù),雖然我國近幾年加大了沿海岸水域海洋生態(tài)環(huán)境的治理力度,但由于無法控制陸基污染源的排放總量,海洋生態(tài)環(huán)境的某些指標甚至呈現(xiàn)下降趨勢,總體狀況并不樂觀,如在近海海域水質(zhì)狀況中，一類水質(zhì)占比始終僅保持在30%左右，海業(yè)水域環(huán)境狀況中無機氮點位超標率也保持在30%附近(2)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，網(wǎng)址： http://www.mee.gov.cn/hjzl/shj/jagh/，訪問于2019年6月21日。。相較于2017與2018年,生態(tài)環(huán)境部2019年發(fā)布的《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》中明顯增加了海洋生物多樣性、海洋保護區(qū)與海洋微塑料等新型監(jiān)測內(nèi)容[24],響應了聯(lián)合國環(huán)境署關于海洋生態(tài)環(huán)境治理的號召,但為實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展計劃》第十四項目標(SDG14),顯然不能局限于“各掃門前雪”的單邊海洋生態(tài)環(huán)境治理模式。此外,各國紛紛采取行動旨在緩解本國領海及沿海岸的環(huán)境壓力,如2015年來,海地政府吸納“垃圾銀行”并在全國各地設置,民眾可以將從海邊拾取的可回收垃圾通過“垃圾銀行”換取大米和學費[25]。韓國則開展了清理海岸線行動計劃,清理范圍從海面擴展到海底[26]。雖然單邊國在治理各國沿海海域中皆有作為,但是僅靠單邊國家的治理顯然難以扭轉全球海洋生態(tài)環(huán)境損害的頹勢。實際上,全球性的海洋生態(tài)環(huán)境治理機制尚未建成,在具體的制度構建中,有必要吸納單邊國為多元主體之一,進行全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的構建。

雙邊治理及多邊治理模式作為現(xiàn)有海洋生態(tài)環(huán)境治理的常見模式,亦有相當缺陷。全球海洋生態(tài)環(huán)境的雙邊及多邊治理模式是指雙方或多方主權國家基于共同海洋利益訴求,就某一項或者幾項海洋治理事項達成共識,進行海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式。如2017年6月,中國與歐盟啟動了“中國—歐盟藍色年”及行動[27],雙方在海洋保護與海洋觀測等方面展開了合作。2018年1月,中國與法國啟動《中法2018-2020環(huán)境合作行動計劃》[24],同年11月,中法海洋衛(wèi)星投入運行,為兩國在未來三年及更加長久的生態(tài)環(huán)境保護合作奠定了基礎。海洋生態(tài)環(huán)境雙邊治理模式能夠促進兩國之間的環(huán)境交流與合作,有望發(fā)展成為多邊合作、區(qū)域化合作海洋生態(tài)環(huán)境治理模式,同時可以作為全球海洋環(huán)境多元主體共治模式的基礎之一。雙邊海洋生態(tài)環(huán)境治理到多邊海洋生態(tài)環(huán)境治理模式,合作的治理方向和重點大同小異。如2017年6月,中國國家發(fā)改委與國家海洋局發(fā)布《“一帶一路”建設海上合作設想》,旨在保護和可持續(xù)利用海洋資源,實現(xiàn)人海和諧,共同發(fā)展,共同增進海洋福祉,共同建設中國—印度洋—非洲—地中海藍色經(jīng)濟通道[28]。雙邊及多邊合作倡議往往以經(jīng)濟合作(海洋經(jīng)濟)為主,輔之以海洋生態(tài)環(huán)境治理,雖然不能否認雙邊行動計劃及倡議對全球海洋生態(tài)環(huán)境做出的貢獻,但顯然海洋生態(tài)環(huán)境的雙邊及多邊治理模式不具有徹底性。

三、構建全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式

(一)全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式構建的基礎

新自由主義主導的全球治理的理念間接導致“公地悲劇”,無法滿足新時代全球海洋生態(tài)環(huán)境治理所提出的要求。全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治,關鍵點在于正視海洋的“一體性”“流動性”,同時意識到海洋與人類命運相伴共生,找到多元主體合作治理的方式與出路,進而構建海洋命運共同體視域下的全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式。

人類命運共同體理念是我國為全球治理與可持續(xù)發(fā)展提出的中國方案。2012年黨的十八大報告明確提出“倡導人類命運共同體意識,在追求本國利益時兼顧他國合理關切,在謀求本國發(fā)展中促進各國共同發(fā)展,建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關系,同舟共濟,權責共擔,增進人類共同利益”[1]。十九大報告提出“倡導構建人類命運共同體,促進全球治理體系變革”，“明確中國特色大國外交要推動構建新型國際關系,推動構建人類命運共同體”等一系列主張[2]?？梢哉f人類命運共同體意識是我國在傳承中華民族“天人合一”“和合與共”的優(yōu)秀傳統(tǒng)思想基礎上,進行的馬克思主義中國化、世界化。有學者指出:“構建人類命運共同體思想正是為當今世界如何治理、如何建設國際法治、建設什么樣的國際法治指明了方向,貢獻了中國智慧、中國方案,充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信?！盵29]此后,“人類命運共同體”相繼被寫入《中國共產(chǎn)黨黨章》與中華人民共和國憲法修正案,體現(xiàn)我國推動人類命運共同體理念應用于全球治理領域的大國擔當。習近平認為,“當前世界經(jīng)濟格局的演變已對全球經(jīng)濟治理體系提出了變革要求。堅持多邊主義謀求共建共享,建立緊密伙伴關系,構建人類命運共同體,是新形勢下全球經(jīng)濟治理的必然趨勢”[30]。至此,“人類命運共同體”為全球治理提出的新方案得到學界廣泛認可,“人類命運共同體”也成為一個完整、成熟的理念體系。

海洋命運共同體理念是人類命運共同體理念的繼承發(fā)展,是人類命運共同體理念在海洋生態(tài)環(huán)境治理領域的具體應用。2015年6月13日,《聯(lián)合國海洋法公約》締約國第25次會議上,中國代表團團長王民就“如何實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展”發(fā)表觀點時指出,應充分凝聚政治意愿,樹立海洋命運共同體意識,攜手應對挑戰(zhàn),開展更多務實合作,實現(xiàn)共同發(fā)展[31]。這是中國官方首次提出“海洋命運共同體”理念。2019年4月23日,在中華人民共和國海軍成立70周年之際,中華人民共和國主席習近平首次提出構建“海洋命運共同體”[4]。有學者認為,命運共同體的發(fā)展過程本質(zhì)上就是全人類生存空間的進化過程,人在進化的同時改善了自我生存的環(huán)境,空間不再是約束人和限制人的物理尺度，而是人在日常生活中的實踐產(chǎn)物[32]。因此,海洋命運共同體理念的提出為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了打破治理壁壘的理論基礎,海洋命運共同體理念不僅應成為我國處理海洋問題、發(fā)展海洋經(jīng)濟、進行海洋治理的指導性思想和原則,更應成為指導全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式建構的理念基礎。

山西省鐵礦資源儲量豐富，截至2016年底，全省鐵礦勘查礦區(qū)204處，鐵礦資源儲量累計查明458914.086萬噸，現(xiàn)保有資源儲量396513.626萬噸。根據(jù)山西省現(xiàn)有鐵礦勘查情況[1-9]，可知鐵礦床分布大致集中于以下幾個區(qū)域(圖1)：主要分布在北部五臺、靈丘、繁峙、代縣一帶；中部太原古交、交城一帶；中西部交口、孝義一帶，南部浮山、翼城、襄汾、曲沃一帶；東南左權、平順一帶及南部平陸一帶。

全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的多元主體共治模式的構建對全球海洋治理與海洋可持續(xù)發(fā)展有重要意義。構建全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式,是構建“人類—海洋”一體化的必然途徑。

一方面,海洋命運共同體有利于彌合新自由主義的結構性缺陷,避免國際叢林法則的時代悲劇,進而實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第14項目標。霍布斯在《利維坦》一書中闡述了國家間關系的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”,指出自由狀態(tài)下國家(群體)利益的互相排斥性與國家間利益的“零和博弈”本質(zhì)[33]。對新自由主義理念主導下的全球治理主張各主權國家有自由追求自身利益最大化。過度的放任帶來的直接弊病,在海洋生態(tài)環(huán)境治理領域體現(xiàn)為擴大了全球海洋生態(tài)環(huán)境“公地悲劇”,打亂了《聯(lián)合國海洋法公約》頒布以后逐步形成的國際海洋生態(tài)環(huán)境治理框架,使全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際博弈歸零,阻礙全球海洋生態(tài)環(huán)境治理整體框架的形成。聯(lián)合國大會于2017年7月發(fā)布《我們的海洋,我們的未來行動呼吁》,其中第13條[5]呼吁加強各利益有關方的合作與聯(lián)系,強調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境治理領域多元主體合作的重要性,呼吁各方協(xié)同努力,實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的有效治理與可持續(xù)發(fā)展?；诖?海洋命運共同體理念沿襲人類命運共同體理念“共商共建共享”原則,要求在海洋生態(tài)環(huán)境治理領域追求本國利益的同時兼顧他國合理利益,進而走出海洋生態(tài)環(huán)境治理危機。可以說,海洋命運共同體的價值實現(xiàn)與聯(lián)合國大會的呼吁不謀而合。此外,有學者認為,“將全人類的共同前途作為國際共同體建設的總目標和總依歸,這就超越了文明沖突、冷戰(zhàn)思維、零和博弈等舊觀念,站在了時代發(fā)展和人類進步的制高點上,體現(xiàn)了當代國際法的先進價值”[29]。在全球海洋治理領域,海洋命運共同體理念是該價值的具體運用,是海洋治理、海洋法治與海洋生態(tài)繁榮的契合點。因此,海洋命運共同體理念應成為全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式構建的理念基礎之一。

另一方面,海洋命運共同體理念有助于構建全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式,實現(xiàn)代際公平,進而實現(xiàn)全球海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第12部分就海洋環(huán)境的保護和保全做出規(guī)定,明確各國的海洋環(huán)境保護義務[34]。也側面從海洋法的角度規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展的適用范圍。此后,1987年,聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會(WCED)在《我們共同的未來》報告中將可持續(xù)發(fā)展定義為“滿足當代人的需求,又不對后代人滿足其需求的能力構成危害的發(fā)展”[35]。同時,為實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,《21世紀議程》第17章進行了一系列規(guī)定。有學者認為,實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,世界各首腦國面臨的挑戰(zhàn)是:如何將抽象、冗長的《21世紀議程》第17章變成一項可執(zhí)行的方案,通過設定具體的行動計劃進行落實[36]?；诖?2015年,經(jīng)八輪政府及利益相關者間磋商,《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》確立了17項可持續(xù)發(fā)展計劃,其中第14項就海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提出要求[37]。由此可見,將可持續(xù)發(fā)展作為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理多元主體共治的模式的基礎理念,有夯實的國際法基礎。此外,以可持續(xù)發(fā)展理念作為全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式建構的治理理念,利于代際公平的實現(xiàn)。盡管學界對 “代際公平”的提法有相當多的爭議,但維護后代人應有權益、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念,也已經(jīng)逐漸成為國際社會一項重要的道德共識與法律規(guī)定[38]。有學者將代際公平概括為“各世代人在利用地球的自然和文化資源這些共同遺產(chǎn)的時候,同其他世代人也即過去和將來的世代人所特有的內(nèi)在關系”[39]。海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展要求當代人在開發(fā)、使用海洋資源時合理、環(huán)保、適度;應對海洋生態(tài)環(huán)境污染及時、科學、有效;在保證當代人發(fā)展的基礎上實現(xiàn)后代人的發(fā)展。代際公平是人的社會屬性的直接情感表達,在海洋生態(tài)環(huán)境治理持續(xù)惡化的今天,代際公平的實現(xiàn)成為海洋生態(tài)環(huán)境治理中多元主體共治的利益集合點,因而建立全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式,是治理海洋生態(tài)環(huán)境污染,實現(xiàn)全球海洋生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一。另外,為進一步彌補《聯(lián)合國海洋法公約》的可持續(xù)發(fā)展缺漏,實現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》第14項目標,2017年6月通過的第71/312號決議《我們的海洋、我們的未來行動呼吁》[5]，為全球海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展設定了更加具體的行動方向與目標。實際上,海洋命運共同體的精神內(nèi)核與可持續(xù)發(fā)展所要求的“公平”“正義”相契合,可以說海洋命運共同體理念是可持續(xù)發(fā)展理念的可視化設計與可實踐性治理應用。因此,全球海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)化發(fā)展的實現(xiàn),全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的設計，應秉持海洋命運共同體理念,在現(xiàn)有條約規(guī)約的基礎上,進行具體模式的構建。

(二)全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體之界定

全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式之構建,關鍵在于多元主體之界定。主體的多元化能吸納區(qū)域化治理的優(yōu)點,彌補單邊、雙邊及多邊治理的缺陷,進而實現(xiàn)全球海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展,實現(xiàn)全球海洋命運共同體。全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式中,多元主體應具體包括各主權國家、雙邊治理體、多邊治理體。

海洋命運共同體理念要求全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式應吸納多元主體。首先,共治模式的多元主體應包括《聯(lián)合國海洋法公約》各締約國及雙邊、多邊治理體。截至2019年,《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國共有168個,涵蓋了世界上絕大多數(shù)沿海國。全球海洋生態(tài)環(huán)境治理進程中,各主權國應為全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治的基礎,各國領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)的海域生態(tài)環(huán)境治理應由各主權國家展開。雙邊及多邊治理模式貢獻了區(qū)域治理的主要治理成果。1974年的區(qū)域海計劃是聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)過去35年最重要的成就之一。截至2016年,區(qū)域海項目已經(jīng)有143個國家參加由聯(lián)合國環(huán)境署主辦的13個區(qū)域海計劃。以區(qū)域海計劃為基礎的《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》(OSPAR)、《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(CAMLR)、《保護南太平洋區(qū)域自然資源環(huán)境公約》(努米亞公約)等,構成了現(xiàn)有海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本框架?；诖?在全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建構中,多元主體應包含現(xiàn)有的主權國家、雙邊、多邊及區(qū)域治理體。

再者,在全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建構中,公民、非政府組織、企業(yè)等非政府主體不應直接包含在多元主體的范疇之內(nèi)。雖然在全球治理中,非政府組織發(fā)揮的作用越來越重要,甚至有學者呼吁不應該忽視非政府組織在全球治理特別是海洋治理中的作用[40]。但是,全球海洋生態(tài)環(huán)境治理以《聯(lián)合國海洋法公約》為大憲章,《聯(lián)合國海洋法公約》序言明確表示,該條約所載宗旨和原則在于促進各國間符合正義和權利平等原則的和平、安全、合作和友好關系,并將促進全世界人民的經(jīng)濟和社會方面的進展,即《聯(lián)合國海洋法公約》將其締約方直接限制為主權國家,并不包括非政府組織。此外,龐大的非政府組織往往為跨國組織,游離于各主權國家之外參與國際事務。其產(chǎn)生本質(zhì)也是新自由主義主導的全球化進程中過度“寬容”“放任”的結果,非政府組織本身具有的政治導向性均不利于海洋命運共同體的形成。海洋命共同體視域下的全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建構應在以《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎上謹防新自由主義的直接過度干預,但這并不意味著全球海洋多元主體共治排斥非政府組織及企業(yè)、個人的參與。2017年6月聯(lián)合國在《我們的海洋,我們的未來行動呼吁》中提及,實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展,應“加強各級機構之間的合作、政策一致和協(xié)調(diào),包括國際組織、區(qū)域和次區(qū)域組織和機構，安排和方案之間的合作、政策一致和協(xié)調(diào)”[5]海洋命運共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建構,應以主權國家直接參與治理為主,協(xié)調(diào)各級機構、組織之間的合作治理,企業(yè)、個人與非政府組織應在各主權國家或政府間組織的領導下參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理,改善海洋生態(tài),從而實現(xiàn)全球海洋命運共同體。

(三)全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式治理機制建構

全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建構應以海洋命運共同體理念為指導,是一個協(xié)調(diào)多元主體治理的層級治理模式。其中,全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式應包括確立海洋生態(tài)環(huán)境污染預防原則,建立海洋生態(tài)環(huán)境多元主體治理協(xié)調(diào)機制。

1.確立全球海洋生態(tài)環(huán)境污染預防原則

貝克認為,現(xiàn)代工業(yè)社會的本質(zhì)為風險社會。而風險社會的突出特征是一種缺乏:外在危險歸因的不可能性。工業(yè)社會的規(guī)范和體系已經(jīng)成為社會風險的來源[41]。誠然,單一而過度的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系往往會因麻痹理性感知而忽略了污染的源頭治理,因此在海洋生態(tài)環(huán)境治理之前應首先防患于未然,確立全球海洋生態(tài)環(huán)境污染預防原則。

工業(yè)社會在帶來經(jīng)濟繁榮的同時也帶來了“垃圾圍城”,而絕大多數(shù)無法被陸地消埋的垃圾最終都被排進了海洋。海洋生態(tài)環(huán)境污染預防早已引起國際社會的廣泛關注。為防止船舶因作業(yè)和意外對海洋生態(tài)環(huán)境造成污染,早在1973年國際海事組織(IMO)就通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL),并于1983年生效。該公約通過六個附件對船舶可能對海洋造成的污染進行了預防性規(guī)定,數(shù)據(jù)顯示,1985-2006年間全球貿(mào)易增長了135%左右,但船舶油污污染卻穩(wěn)定減少了85%;99.99%的海上石油運輸是安全的,不會對海洋環(huán)境造成影響[42]。在1992年通過的《生物多樣性公約》(CBD)中,第14條亦有規(guī)定應先采用適當程序的環(huán)境影響評估來避免對生物多樣性產(chǎn)生嚴重不利影響。此外,《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《保護波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境公約》《聯(lián)合國氣候框架公約》與《聯(lián)合國氣候框架公約京都議定書》等文件均提及應建立預防機制保護環(huán)境、海洋,防止氣候變化。

保護海洋生態(tài)環(huán)境,確立全球海洋生態(tài)環(huán)境污染預防原則,實現(xiàn)海洋命運共同體,應引入海洋生態(tài)環(huán)境風險預防原則,取代污染者補償原則。貝克在《風險社會》一書中闡述工業(yè)社會對抗社會風險的基本思路為“風險闡述—風險批判—風險預防”。簡言之,貝克認為風險社會沒有“階級”,緩慢的生態(tài)剝奪無法避免,污染者補償無法避免風險對人類社會的打擊,罪魁禍首與受害者都將進入風險社會的循環(huán)[41]。而海洋的一體性與流動性使得海洋生態(tài)環(huán)境污染會隨著洋流遍及洋體,發(fā)達國家與發(fā)展中國家將無法通過污染者補償及其他措施避免海洋生態(tài)環(huán)境的污染。在海洋生態(tài)環(huán)境污染面前,多元主體或主動或被動成為休戚與共的“共同體”。此時,為避免海洋生態(tài)環(huán)境污染加劇,對海洋生態(tài)環(huán)境進行治理應當以預防為主,治理為輔,實現(xiàn)“持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗”[3]的海洋命運共同體,首先應確立風險預防原則,指導全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治。

2.確立多元主體治理協(xié)調(diào)模式

全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式以海洋命運共同體理念為指導,為實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展,應建立海洋生態(tài)環(huán)境多元主體之間的治理協(xié)調(diào)模式。有學者認為,“進入 21 世紀以后,國際社會的相互聯(lián)系、相互依存、相互影響日益增多,國際法逐漸從 ‘共處法’走向‘合作法’,把關注點更多投入到國家間的合作”[29]。多元主體治理協(xié)調(diào)機制協(xié)調(diào)多元主體之間的合作關系,對提高海洋生態(tài)環(huán)境治理的效率,推進全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的整體性進程具有重大意義。

全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的建立在納入多元主體之后,協(xié)調(diào)多元主體之間的治理關系成為關鍵之一。多元主體協(xié)調(diào)機制的建構主要包括兩個方面。第一,應協(xié)調(diào)多元主體治理范圍。1974年以來,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)制定的區(qū)域海計劃(Regional Seas Programme)已有143個國家參與,并具體制定了13個區(qū)域海項目計劃,為全球海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了基本的法律框架和治理框架。但是,各個治理體之間往往存在治理重合點與治理空白點。如學者Envtl探究了《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》(OSPAR)與《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(CCAMLR)在國家管轄范圍外的作用、監(jiān)管職能和當前活動,研究在這些海洋區(qū)域方案框架下做出的有關決定和采取的行動的效果[43]。該研究對兩個公約的執(zhí)行情況及行動效果做了詳細分析,并指出兩公約與其他組織在處理某些法律問題的重疊部分與被排除在外的部分,如《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》缺乏漁業(yè)管理能力,只能將漁業(yè)管理的相關問題委托給其他漁業(yè)管理機構。全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治協(xié)調(diào)機制應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體之間的治理范圍,保證在全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治中既沒有治理空白點,也能消除部分領域的“重復過度治理”,使得各主體都能“成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”[3],從而進一步實現(xiàn)海洋命運共同體。第二,應協(xié)調(diào)國家之間的海洋權益,保證多元主體中發(fā)展中國家及利益相關主體的海洋治理話語權,協(xié)調(diào)各主體之間的利益表達。一般認為,“全球共同體的共同價值觀與世界觀尚未取代國際無政府狀態(tài)”,新自由主義主導下的國際話語權以權力為中心,“國際霸權”直接影響話語權分配[44]。而國際話語權直接影響海洋生態(tài)環(huán)境治理中多元主體的利益分配,不均衡的利益分配制度會導致海洋生態(tài)環(huán)境權力配置失衡,進而使制度本身缺乏運行的長久性與有效性。習近平指出:“數(shù)百年來列強通過戰(zhàn)爭、殖民、劃分勢力范圍等方式爭奪利益和霸權逐步向各國以制度規(guī)則協(xié)調(diào)關系和利益的方式演進?，F(xiàn)在,世界上的事情越來越需要各國共同商量著辦,建立國際機制、遵守國際規(guī)則、追求國際正義成為多數(shù)國家的共識?！盵45]進行多元主體共治,實現(xiàn)海洋命運共同體,是全球海洋生態(tài)環(huán)境治理領域新共識。海洋命運共同體理念要求多元主體在進行全球海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中,國際社會攜手共進,協(xié)調(diào)多元主體在全球海洋生態(tài)環(huán)境治理中的話語權,保證制度本身的話語權從而間接改變以發(fā)展中國家為代表的主體長久以來的“失語”狀態(tài),尊重多元主體的多元利益訴求,以實現(xiàn)多元主體共治模式非零和博弈下海洋生態(tài)環(huán)境治理的帕累托最優(yōu)。

四、結語

現(xiàn)有的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式不能滿足全球海洋生態(tài)環(huán)境治理需求,全球海洋生態(tài)環(huán)境需要采取多元主體共同治理模式。面對嚴峻的污染形勢,海洋命運共同體理念是我國面對全球海洋生態(tài)環(huán)境污染問題給出的中國方案。習近平指出: “建設生態(tài)文明關乎人類未來。國際社會應該攜手同行,共謀全球生態(tài)文明建設之路,牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的意識,堅持走綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展之路?！盵46]為實現(xiàn)全球海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,避免加劇海洋生態(tài)環(huán)境“公地悲劇”,進而實現(xiàn)代際公平,全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式應確立海洋生態(tài)環(huán)境污染風險原則,構建多元主體治理協(xié)調(diào)機制,從而完成海洋命運共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境多元主體共治模式的構建,成為人類命運共同體建構歷程中的重要部分。