文_ 陳建奇

防范化解重大風險擺在三大攻堅戰(zhàn)之首，而守住不發(fā)生政府債務危機的底線是防范化解重大風險的重要內容，特別是在疫情影響背景下，我國經濟下行壓力加大，財政收支矛盾進一步加大，可能引發(fā)社會對政府債務特別是地方政府債務風險升級的擔憂。2017年7月，習近平總書記在全國金融工作會議上發(fā)表重要講話提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。盡管近年來我國采取的債務限額管理及債務置換操作等辦法，對于降低債務財務成本及控制增量增長有著重要意義，但由于2008年國際金融危機以來積極財政政策的實施伴隨著債務規(guī)模的較快擴張，債務余額增長引發(fā)社會關于債務風險問題的擔憂，當前部分地區(qū)面臨債務高位運行引發(fā)風險升級等較大挑戰(zhàn)。如何理解防范政府債務風險的底線、如何客觀評估我國政府債務風險等問題，已經成為理論界與實務界需要研究關注的重要問題。

一、客觀評估政府債務風險的難點及重點

近年來債務高位運行是世界主要經濟體的共性，2008年國際金融危機及本次疫情應對都將促使相關國家財政收支矛盾加劇，結果是世界主要國家債務大幅度攀升，全球債務規(guī)模在2008年國際金融危機以來不斷創(chuàng)出新的紀錄，美國國債規(guī)模已經超過23萬億美元，持續(xù)多年位居全球第一，歐洲債務危機之后的債務困境仍未見顯著緩解。世界主要經濟體主權債務飆升預示還本付息壓力的大幅飆升，而且還會產生較強的負面溢出效應，特別是可能對美元、歐元等世界貨幣產生沖擊，在全球形勢不確定性較大的情況下，債務風險問題顯然值得高度警惕。政府債務高企一方面會造成政府償本付息壓力增大，另一方面造成政府未來的融資渠道面臨挑戰(zhàn)，防范化解政府債務風險首要問題是弄清債務風險有多高。

要厘清中國政府債務風險有多高的問題，首先要弄清債務規(guī)模，如果不清楚債務規(guī)模，那么債務風險就無從評估。理論上講，政府債務包括中央政府債務與地方政府債務，但多年來地方政府融資主體及融資渠道比較復雜，既有地方政府直接的舉債，也有與地方政府擔保相關的間接融資，還有地方融資平臺等機構的融資，結果導致地方政府債務除了顯性債務之外，還存在大量隱性債務。近年來審計署等相關部門對地方債務進行了多次調查，地方政府顯性債務規(guī)模逐步清晰，但隱性債務等問題仍然備受爭議。在此背景下，客觀分析中國政府債務規(guī)模問題，只能結合現有的相關研究進行估算。一方面，截至2019年底，中央政府債務超過16萬億，地方政府債務余額超過21萬億，這兩者占GDP比重40%左右。另一方面，有些評論仍然認為這種測算尚未包含隱性債務，盡管現有研究得出地方隱性債務的規(guī)模存在較大差異，但相關研究大多認為地方政府隱性債務規(guī)模大約在20萬億～30萬億元，據此測算，包含隱性債務在內的中國政府債務占GDP比重在70%左右，這是根據現有研究得出的結論，由于這種測算考慮了最高隱性債務規(guī)模，所以可能存在一定程度的高估，這種測算優(yōu)點是盡可能將最大的財政風險考慮在內，有助于更好地評估財政風險問題。

在估算政府債務規(guī)模之后，需要進一步結合財政理論進行風險判斷，推測政府債務是否已經偏離可持續(xù)性的軌道。這就必須知道評價財政風險的標準，潛在的問題是當前債務風險究竟有多高？關于如何判斷政府債務風險問題，理論上尚未形成共識，不少研究往往會提到1992年歐洲《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）所制定的赤字率3%、債務率60%的參考標準。如果違背這個標準，那么這個國家的財政就被認為偏離了可持續(xù)性，財政風險可能出現不可控的情形。如果按照這一標準進行評估，那么中國債務確實面臨著突破警戒線的風險。然而，這一標準自提出以來就備受爭議，目前全球包括美國在內的不少國家違背了這個標準，即便在歐盟內部，在2008年國際金融危機之前，法國及德國等國債務占GDP比重持續(xù)多年高于60%，金融危機以來赤字率也多次突破3%，但這些國家并沒有爆發(fā)債務危機，將歐盟《馬約》標準用于衡量一個國家財政風險的做法并不客觀。

既然歐盟《馬約》的參考標準不客觀，那么評判一國債務風險的標準究竟是什么？盡管不少研究試圖提出如何衡量財政債務風險的標準問題，但截至目前，世界上尚未在研判債務風險的標準上達成共識。2008年國際金融危機以來美國聯邦政府赤字占GDP比重多次超過3%，目前美國聯邦政府債務與GDP比重已經超過100%，但尚未出現債務危機，日本債務與GDP比重超過200%也并未出現危機，這些事實表明簡單套用債務率或者赤字率等指標無法給出關于債務可持續(xù)性的客觀判斷，預示債務風險評估的復雜性。此外，客觀評估政府債務風險，不僅要關注債務負擔問題，還應考慮政府資產的情況，當前也有部門在著手測算政府資產負債表，但目前也沒有形成納入政府資產后的評估政府債務風險的標準。

財政債務風險是經濟理論的經典問題，亞當·斯密《國富論》就已經開始涉及財政話題，但當前仍然在理論上缺乏相應的評估標準，而當前世界很多國家債務不斷飆升，政府債務風險研究已經成為亟待解決的重要問題。在缺乏具有共識的分析債務風險的適用框架背景下，衡量中國政府債務風險，顯然不能簡單定性風險有多高，當然，根據2008年國際金融危機以來中國地方政府債務較快增長這一邏輯，未來如果繼續(xù)大規(guī)模擴張，那么政府債務不斷高企可能伴隨著政府還本付息壓力的增大。近年來有些地方政府償債壓力較大導致工資等支出出現延遲，客觀上警示財政收支壓力的增大，也預示債務持續(xù)高增長將伴隨著財政收支壓力的增大。從這個角度看，盡管當前無法確切判斷政府債務風險究竟有多高，但是可以肯定的是，按照近年來債務較快增長的速度，財政債務尤其是地方政府債務不可持續(xù)的風險將不斷升溫。

既然財政債務風險有升溫的可能，那么重要的問題就是如何防范風險了。防范財政債務風險根本在于財經紀律的重塑，本質上有賴于財政增收節(jié)支，然而，當前國內外形勢頗為復雜，不確定性較高，中國經濟下行壓力依然較大，如果采取增收節(jié)支的財政政策，可能使得總需求進一步減弱，經濟企穩(wěn)壓力會增大，對此，積極財政政策應成為宏觀政策重點內容。這也意味著短期財政支出還應增加，但經濟減速將伴隨財政收入增長放緩，結果是財政收支壓力進一步加大，增加債務發(fā)行將成為促進宏觀經濟穩(wěn)定的應對手段，這將進一步推升財政債務風險。在此背景下，如何做到防范債務風險與穩(wěn)增長并重，構成當下需要權衡的重要問題。

在穩(wěn)增長背景下防范化解政府債務風險，不僅是宏觀穩(wěn)定的內在要求，也是打贏三大攻堅戰(zhàn)的重要內容。要防范政府債務風險，前提就是守住不發(fā)生系統(tǒng)性債務危機的底線，然后才是化解債務風險。然而，什么因素決定政府債務是否發(fā)生系統(tǒng)性危機？歸根結底就是現金流。如果擁有充?，F金流，理論上講不論是企業(yè)或者政府，都不會出現債務無法償還的問題，也就不會出現系統(tǒng)性債務危機。對于政府來說，最重要的就是財政現金流能否滿足財政支出需求。近年來雖然政府財政債務規(guī)模不斷升高，但政府現金流也持續(xù)保持高位運行。因而，要理解當前中國政府債務是否會爆發(fā)危機，最重要的就是如何客觀評估財政現金這一底線。然而，什么是財政現金？中國財政現金究竟處于什么水平？這些問題的回答顯然需要結合中國的財政體制進行進一步研究。

二、當前我國具備守住政府債務風險底線的基礎

財政現金顧名思義是指財政部門所管理的可隨時用于財政支出的現金，盡管世界主要國家財政管理體制存在較大差別，不同財政管理體制的國家財政現金存放的形式存在較大差異，但通常把在央行存放的可以直接用于支付的活期存款作為財政現金，由于這些資金存放在央行國庫，所以往往又被稱為國庫現金。從這個角度看，分析財政現金重在研究國庫現金。美歐主要經濟體在央行都存放適量的國庫現金。根據《中華人民共和國預算法實施條例》，各級財政、稅務、海關等預算收入征收部門和單位必須依法組織預算收入，按照財政管理體制、征收管理制度和國庫集中收繳制度的規(guī)定及時將預算收入繳入國庫。我國財政現金主要體現為財政部門在人民銀行的活期存款，在現行統(tǒng)計報表中，主要反映在中國人民銀行《貨幣當局資產負債表》中的政府存款項目。

中國人民銀行資產負債表數據顯示，改革開放以來我國國庫現金總體呈現由較低水平到高位運行的轉變，這與我國財政體制改革有著密切的關系。改革開放初期，我國雖然推行了“分灶吃飯”和大包干等財政體制改革，但財政收入未能實現較快增長，國庫現金較長時期處于低位水平。1994年我國推行了分稅制財政體制改革，逐步理順了中央與地方的分配關系，破解了長期以來全國財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重偏低的難題。緊接著財政又推行“收支兩條線”、預算外資金清理等收入管理制度改革，伴隨著財政收入的較快增長，國庫現金余額出現較快增長，國庫現金余額從1993年12月473.4億元上升到2000年12月的3100.4億元，防范債務風險的能力在穩(wěn)步提升。

在經歷涉及財政收入的一系列體制改革之后，財政改革開始重點轉向財政支出管理。2000年以來，政府著力推行部門預算改革，提高了預算編制的科學性和完整性，在此基礎上，政府于2001年啟動了國庫集中收付管理制度改革，改變了傳統(tǒng)財政預算收支的分散模式，財政預算收入直接進入國庫，財政預算支出實行國庫集中支付，預算單位賬戶實現零余額制度。在這種背景下，財政收入繼續(xù)保持快速增長，2011年財政收入超過10萬億元，當前財政收入已經躍居20萬億元左右，國庫現金持續(xù)呈現快速增長的現象，由2001年1月的3678.27億元上升到2014年11月的45422.42億元，盡管近年來中央和地方加大力度推進國庫現金定期存款運作，部分國庫現金通過定期存款招標轉入商業(yè)銀行以獲取更高收益，但截至2019年12月，國庫現金依然高達32415.13億元。盡管國庫現金呈現季節(jié)性的波動，但從2014年至今國庫現金余額最低在2.4萬億元，平均達到3.4萬億元。

3萬億元左右的巨額國庫現金能否防范政府債務風險呢？這就需要從兩個方面來分析：一方面，當前我國國庫現金相比其他國家的財政現金，究竟是高還是低？回答這一問題有助于判斷我國國庫現金規(guī)模的合理性，如果我國國庫現金低于世界主要國家財政現金，那么就必要質疑當前國庫現金可能還不夠，反之，表明我國財政現金流處于較為健康的狀態(tài)。另一方面，結合我國政府債務狀況，分析當前國庫現金是否足夠應對債務償還問題，這就需要結合我國政府債務規(guī)模進行進一步的研判。

從世界各國的比較來看，我國國庫現金高于其他主要經濟體。美國聯邦財政在美聯儲國庫賬戶保持70億美元左右的庫底現金余額，而在平時保留50億美元左右，金融危機以來美國國庫現金出現了較大的波動，曾經達到3000億美元左右，折算成人民幣在2萬億人民幣左右，我國當前的國庫現金規(guī)模高于美國國庫現金規(guī)模。相比之下，其他國家國庫現金規(guī)模就較小，澳大利亞、比利時、芬蘭、德國、盧森堡、荷蘭、葡萄牙等國在中央銀行的政府國庫現金存款余額變化很小或者接近于0。法國政府在法國中央銀行的國庫現金存款余額在1億至15億歐元之間。西班牙的國庫現金余額在3億歐元左右。我國財政現金余額高于世界主要經濟體表明，我國財政現金流相比其他國家更為充裕。

我國國庫現金余額盡管相比其他主要國家更高，但并不能簡單地認為我國防范債務風險的能力就更強，如果我國債務相比其他國家更高，那么債務風險的防范就需要更大規(guī)模的現金流。從這個角度看，還要進一步分析債務規(guī)模，這樣才能更為客觀反映防范債務風險的能力。從債務規(guī)?？?，美國聯邦政府債務位居全球首位，我國國庫現金高于美國國庫現金，意味著我國防范債務風險的能力不比美國低，即便包括地方隱性債務，我國債務規(guī)模也不到美國聯邦政府債務的一半，表明我國國庫現金防范債務風險的能力相比美國較高的事實。當然，對于其他有些國家，我國政府債務總量就不一定低了，這就需要結合我國政府實際債務償還壓力進行分析。政府債務是以國家信用作擔保，客觀上只要這個國家的政權穩(wěn)定，那么政府債務總體上可以通過發(fā)新債還舊債的方式保持穩(wěn)定。在此背景下，衡量債務償還能力的重要指標就是利息，只要利息能夠還上，那么財政可持續(xù)性就有較好的保障。

我國中央與地方政府顯性債務總量在40萬億元左右，由于不同期限的債務利率不同，這里根據10年期國債或者更長期限國債的利率上限進行測算，即便考慮每年利率上限6%，那么每年的利息支出也就是2.4萬億元，如果考慮到隱性債務，按照70萬億元債務的規(guī)模測算，每年的利息支出為4.2萬億元，這些債務并非同一個時間點發(fā)行，理論上可以將利息支出按照12個月平均來測算，那么每個月的利息償還壓力在0.2萬億元至0.4萬億元之間，如果考慮到債務期限并非如此均衡，有些月份的債務利息償還會相對集中，即便考慮有些月份會有一半的債務利息需要償還，那么相應的這個月償還利息的壓力在1.2萬億元至2.1萬億元之間，這些都沒有超過當前3萬多億元的國庫現金，表明國庫現金應對債務利息償還沒有問題，我國尚未觸及政府債務風險的底線，巨額國庫現金提供了重要保障。

三、未來我國堅守政府債務風險底線的政策重點

當前我國國庫現金高位運行，守住了不發(fā)生政府債務危機的底線，然而，近年來國內外形勢比較復雜，我國經濟正處于轉型升級的關鍵期，新冠肺炎疫情對經濟社會造成沖擊，一些國家貿易保護主義抬頭，逆全球化等不確定性增大，在此背景下，我國經濟下行壓力較大，未來積極財政政策仍然是宏觀政策的重點，財政增支可能促使債務繼續(xù)上升，財政收入的減速可能導致國庫現金面臨下降的壓力。如何繼續(xù)守住政府債務風險底線，成為防范化解重大風險的重要內容。守住政府債務風險的底線，既要深化國庫現金管理制度改革，完善現金管理券等舉措，提升國庫現金管理靈活性，也要深化債務體制機制改革，從跨周期預算平衡角度構建財政風險防控機制，出臺逐步化解中長期存量債務的創(chuàng)新舉措，從本質上限制或者守住政府債務風險底線。

首先，借鑒國際國庫現金管理經驗，推行高效國庫現金管理制度改革，為保持防范政府債務風險底線的國庫現金水平提供制度保障。雖然當前國庫現金能夠守住不發(fā)生政府債務危機的底線，但未來如果債務不斷上升，那么當前的國庫現金規(guī)?？赡芫蜔o法守住底線。對此，借鑒國際國庫現金管理經驗是重要的思路，包括美國在內的世界主要發(fā)達國家并非一直保持國庫現金的高位運行，而是根據不同時期財政債務等支出需求進行動態(tài)調節(jié)，比如美國在2008年國際金融危機期間保留的國庫現金超過了3000億美元，但平常很長時間只有幾百億美元，甚至只有50億美元左右，英國及法國等歐洲國家平時在國庫保留的現金很低，多數資金通過貨幣市場進行投資，需要國庫現金滿足支出需求時，動態(tài)通過貨幣市場籌資或者發(fā)行國庫現金管理券進行籌集。我國可以借鑒這種經驗，改革國庫現金管理制度，按照債務還本付息等財政支出需求動態(tài)調節(jié)國庫現金存量，將閑置國庫現金投入貨幣市場進行投資獲得回報，在財政支出高峰時期通過貨幣市場或者發(fā)行現金管理券等方式籌集資金，此舉有助于將當前應對債務風險由被動轉為主動，動態(tài)調整國庫現金余額，而不是簡單將國庫現金余額固定在某個水平，以此構建堅守債務風險底線的國庫現金管理制度。

其次，實施跨年度預算平衡機制，推動政府債務風險理論創(chuàng)新，客觀構建財政債務風險評估體系。宏觀經濟有其內在的規(guī)律，通常會經過繁榮、衰退、蕭條和復蘇四個階段，在不同階段會伴隨宏觀政策的調整，尤其是衰退或者蕭條階段政府往往需要增加支出以拉動總需求刺激經濟增長，此時會促使債務的較快增長，但在繁榮時期經濟高漲會促使財政收入的增長，債務將逐步下降。從這個角度看，政府債務風險不能僅僅局限于某個時點，而應該在財政周期視角下進行分析，從整個財政周期來把握債務風險的問題。我國近年來已經開始在財政管理中逐步推行跨年度預算平衡機制，當前需要進一步推動政府債務風險理論創(chuàng)新，在經濟處于減速或者衰退時期要遵循宏觀形勢需要較大規(guī)模舉債，在經濟繁榮時期要建立債務的償還機制，確保財政債務風險在經濟周期的視角下實現動態(tài)平衡，而不是僅僅按照年度的財政債務來確定相應的宏觀政策。

最后，建立債務風險化解機制，優(yōu)化中央與地方債務結構，緩解地方債務局部風險較高的問題。當前我國債務風險總體規(guī)模并沒有系統(tǒng)性風險，但結構上的問題備受關注，特別是有些地方政府債務高位運行引發(fā)不可持續(xù)的擔憂。對此，我國應逐步構建債務風險化解機制，重點從兩個方面推進。一是中央政府的債務仍然處于較低水平，未來中央政府可以適當增加債務融資，降低地方政府債務融資壓力，將杠桿率由地方政府逐步轉到中央政府，由此優(yōu)化中央政府與地方政府的債務結構。二是構建地方政府債務化解機制。通過優(yōu)化債務發(fā)行機制推動地方政府債務發(fā)行陽光化、透明化，避免隱性債務上升，讓地方政府債務按照計劃進行科學的債務融資。同時，通過國家開發(fā)銀行等機構為地方政府提供低息貸款，置換現存其他較高利率的地方債務，降低地方政府還本付息壓力，從根本上緩解債務爆發(fā)系統(tǒng)性風險的壓力。