[摘要]城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，新農(nóng)村建設(shè)的新時(shí)期，鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出糾紛主體由單一化向多元化發(fā)展、糾紛內(nèi)容從簡(jiǎn)單向復(fù)雜化發(fā)展、群體性糾紛逐漸上升等趨勢(shì)。究其原因主要是調(diào)解機(jī)制逐漸弱化、信訪糾紛解決機(jī)制成為村民的選擇偏好、村民自治權(quán)利救濟(jì)制度存在缺陷。應(yīng)該充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用、完善國(guó)家賠償制度、完善村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)制度，使鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制更完善、更有效、更符合新時(shí)期鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的需要。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村糾紛;調(diào)解機(jī)制;信訪;司法救濟(jì)

[中圖分類號(hào)] D926

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大變化，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入了發(fā)展的新時(shí)期。與此同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理中關(guān)于糾紛的解決機(jī)制也發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的變化。糾紛主體、糾紛的解決機(jī)制的運(yùn)行以及效果，與過去相比均呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。了解這些特點(diǎn)，分析變化的成因，有利于構(gòu)建完善、有效的鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化。

1 新時(shí)期鄉(xiāng)村糾紛的變化趨勢(shì)

隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)，國(guó)家陸續(xù)在農(nóng)村實(shí)行了一系列的惠農(nóng)政策，同時(shí)農(nóng)村的公共建設(shè)也大力發(fā)展。在改革的進(jìn)程中，農(nóng)民得到了很多新權(quán)利及實(shí)惠。但與此同時(shí)，惠農(nóng)政策的實(shí)施以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，也使得新農(nóng)村發(fā)展引發(fā)的村民糾紛呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：

1.1 糾紛主體由單一化向多元化發(fā)展

新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，國(guó)家惠農(nóng)政策的不斷實(shí)施，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入。與此同時(shí)，各種利益矛盾沖突也不斷呈現(xiàn)，利益關(guān)系及利益分配也越來越復(fù)雜，使得民間糾紛事項(xiàng)呈現(xiàn)出主體多元化的典型發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，傳統(tǒng)矛盾糾紛的主體通常為村民及家庭成員，糾紛主體的關(guān)系表現(xiàn)為鄰里、家庭關(guān)系。但是，隨著新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，鄉(xiāng)村糾紛逐漸發(fā)展至村民個(gè)體與村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府部門以及其他企業(yè)、事業(yè)單位之間的矛盾糾紛。

1.2 糾紛內(nèi)容從簡(jiǎn)單向復(fù)雜化發(fā)展

隨著農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式的變化，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化等變革，使得鄉(xiāng)村糾紛的內(nèi)容也從過去的簡(jiǎn)單向復(fù)雜化發(fā)展。從糾紛類型來看，在當(dāng)代農(nóng)村地區(qū)，矛盾糾紛不僅僅局限于傳統(tǒng)的家庭或鄰里糾紛，而是出現(xiàn)了新的糾紛類型，典型代表有因土地承包、鄉(xiāng)村借貸、種子采購(gòu)、拆遷補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)引發(fā)的各類矛盾糾紛，成為目前鄉(xiāng)村地區(qū)最常見的矛盾糾紛問題。并且，就是同一種類型的糾紛，現(xiàn)在與過去相比，糾紛內(nèi)容也比過去復(fù)雜。以家庭糾紛為例，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村家庭糾紛主要是家庭成員之間關(guān)于和睦問題引發(fā)的糾紛，如婆媳關(guān)系、兄弟分家等問題;現(xiàn)在鄉(xiāng)村家庭糾紛則主要涉及如夫妻離婚、子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)分割、老人贍養(yǎng)等問題。

1.3 群體性糾紛呈上升趨勢(shì)

為了有效處置農(nóng)村地區(qū)的矛盾糾紛問題，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展速度，加快我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展速度，政府積極開展改革發(fā)展工作，以稅費(fèi)改革為抓手，在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上提出當(dāng)前及未來我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的科學(xué)發(fā)展方向和整體策略，制定實(shí)施各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策，為農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)資源向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng)從而提升農(nóng)村的整體發(fā)展水平。與此同時(shí)，我國(guó)還積極開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，充分滿足農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源需求。但是現(xiàn)實(shí)中政策的執(zhí)行、資源的利用和分配也成為引發(fā)糾紛熱點(diǎn)問題。有些鄉(xiāng)村由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治意識(shí)不強(qiáng)、素質(zhì)差不講究工作方法、鄉(xiāng)村干部的貪污腐敗，在村級(jí)財(cái)務(wù)、村務(wù)公開方面缺乏民主和監(jiān)督，導(dǎo)致政策執(zhí)行有偏差、村民的相關(guān)政策利益沒有兌現(xiàn)，干群關(guān)系緊張，從而引發(fā)了很多群體性的糾紛，也導(dǎo)致群體上訪事件時(shí)有發(fā)生。

2 新時(shí)期鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制運(yùn)行的特點(diǎn)及成因分析

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。國(guó)家一系列的改革措施，發(fā)展新農(nóng)村，改變了鄉(xiāng)村面貌，也使鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。與此同時(shí)，解決鄉(xiāng)村糾紛的傳統(tǒng)機(jī)制在其運(yùn)行方面也有新的變化。

2.1 調(diào)解機(jī)制逐漸弱化

鄉(xiāng)村糾紛的調(diào)解機(jī)制不斷發(fā)展變化，逐漸形成了以親友調(diào)解、宗族調(diào)解、鄉(xiāng)村調(diào)解、人民調(diào)解等為構(gòu)成形式的調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮地緣、血緣、親緣等關(guān)系的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮村書記、村長(zhǎng)、小組長(zhǎng)、長(zhǎng)者鄉(xiāng)村權(quán)威人員的社會(huì)公信力進(jìn)行調(diào)解以化解矛盾糾紛。這種糾紛調(diào)解機(jī)制能夠充分發(fā)揮調(diào)解者的能力優(yōu)勢(shì)，在有效解決糾紛問題實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧的同時(shí)，盡可能地避免了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)人際關(guān)系的不利影響。此外，這種調(diào)解機(jī)制也更容易被村民接受和認(rèn)可，在積極配合下能夠?qū)崿F(xiàn)更好的調(diào)解效果。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地被國(guó)家征收的情形也越來越來普遍，土地的減少失地農(nóng)民人口的增加，以單純靠務(wù)農(nóng)收入維持日益增長(zhǎng)的農(nóng)村家庭的日常生活支出已顯得舉步維艱。因此，外出務(wù)工以獲得更多收入的，滿足家庭需要，提高生活水平成為當(dāng)下大多數(shù)農(nóng)村家庭的選擇。留守兒童、留守婦女、留守老人普遍存在， “空巢”村時(shí)有發(fā)生。

外出務(wù)工成為農(nóng)村居民重要生產(chǎn)模式之后也形成了巨大的人口流動(dòng)，這也使得村民個(gè)體化、差異化特征更加顯著，使得家庭經(jīng)濟(jì)對(duì)村組織的依賴程度不斷下降，村民不再看中集體化所帶來的利益，與此相反更加注重的是家庭的獨(dú)立，集體中的長(zhǎng)老不再具有絕對(duì)的權(quán)威性。而在家庭中的小輩對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)越來越大這增強(qiáng)了晚輩在家庭中的話語(yǔ)權(quán)，父權(quán)意識(shí)逐漸萎縮。由此，鄉(xiāng)村倫理關(guān)系中，因以年齡而形成價(jià)值排序逐漸被因收入水平?jīng)Q定的新價(jià)值排序模式而替代，從而使得村民的關(guān)系發(fā)生了巨大變化。受此影響，傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制的效果顯著下降，本身存在基礎(chǔ)的缺失，導(dǎo)致其化解矛盾糾紛的能力下降且效果減弱，無法有效滿足鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的需求。在這一階段，村集體利益對(duì)村民的重要性不斷下降，基于個(gè)體獨(dú)立認(rèn)知的新價(jià)值觀在解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛問題的重要性則不斷提升。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的調(diào)解機(jī)制不再具備其傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性功能作用，僅僅充當(dāng)一種形式化的勸說、調(diào)解的工具。而人民調(diào)解組織形同虛設(shè)，調(diào)解機(jī)制逐漸弱化。

2.2 信訪糾紛解決機(jī)制成為村民的選擇偏好

由于鄉(xiāng)村矛盾糾紛的內(nèi)容發(fā)生了顯著變化，群眾信訪的內(nèi)容也不再局限于傳統(tǒng)的鄰里糾紛、家庭糾紛，土地糾紛、財(cái)務(wù)糾紛以及各類政策方面的問題也都已成為村民信訪的糾紛內(nèi)容。與傳統(tǒng)鄰里糾紛相比，上述糾紛的矛盾更加尖銳、組織調(diào)解的難度也比較大，無法通過傳統(tǒng)的調(diào)解方式解決，也使得信訪成為解決問題的首選途徑，造成信訪規(guī)模不斷擴(kuò)大的后果，其中也存在比較嚴(yán)重的“重復(fù)上訪”問題。與此同時(shí)，信訪的形式也發(fā)生了顯著變化，由最先的個(gè)體信訪逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿后w信訪，且信訪的人數(shù)逐漸增多，規(guī)模也不斷擴(kuò)大，組織化、集體化的特征也日趨顯著。而且，農(nóng)村居民在信訪過程中，為了得到社會(huì)各界的重視擴(kuò)大影響力，往往采取夸大事實(shí)等惡意行為，對(duì)信訪部門施加壓力并形成了誤導(dǎo)。在信訪過程中，不少信訪者還通過派發(fā)傳單、集會(huì)靜坐、圍堵政府等錯(cuò)誤手段對(duì)政府施加壓力造成嚴(yán)重的社會(huì)輿情進(jìn)行上訪。上述違反信訪制度的錯(cuò)誤做法不僅不利于問題的解決，并且也會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，由于現(xiàn)行矛盾糾紛調(diào)解和處理機(jī)制以司法訴訟為最后一個(gè)措施，由法院對(duì)矛盾糾紛問題進(jìn)行審理，審理的結(jié)果必然會(huì)損害某方當(dāng)事人的利益，這就使得利益受損的敗訴方采取非正規(guī)、非法律的手段維護(hù)自身利益，導(dǎo)致信訪事件不斷增加，影響了信訪部門的正常工作并且影響了社會(huì)穩(wěn)定。

此外，對(duì)于政府機(jī)關(guān)工作人員由于失職、貪污腐敗等原因而導(dǎo)致的政策落實(shí)不到位引發(fā)的鄉(xiāng)村糾紛，政府為維護(hù)自身形象，不愿意采用司法途徑進(jìn)行解決，比如不建議村民采用行政訴訟等方式進(jìn)行公正解決，覺得“民告官”有損政府形象和公信力，寧愿不厭其煩地接受村民們的重復(fù)上訪，滿足村民提出的不合理要求，這也助推了有些村民由維權(quán)型上訪向牟利型上訪的演變。

2.3 村民自治權(quán)利救濟(jì)制度存在缺陷

關(guān)于內(nèi)部救濟(jì)問題，現(xiàn)行的法律法規(guī)明確規(guī)定了村民會(huì)議將作為鄉(xiāng)村矛盾糾紛的基本手段，要求發(fā)揮村民會(huì)議的功能作用對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行化解。但是在具體實(shí)施中，村民會(huì)議的參加者也有可能是矛盾糾紛的當(dāng)事人，使得在內(nèi)部糾紛解決過程中無法秉持公正的原則進(jìn)行處理，影響了矛盾糾紛的處置效果。而多數(shù)原則雖然能夠保障大多數(shù)個(gè)體的利益，但是在利益一致的個(gè)體數(shù)量達(dá)到多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人謀求共同利益而損害少數(shù)人利益的問題，從而破壞了內(nèi)部治理的公平性與公正性。

關(guān)于司法救濟(jì)問題，現(xiàn)行的法律法規(guī)明確肯定了人民法院有權(quán)撤銷損害村民合法權(quán)益的村民會(huì)議決定，并可依法追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任并補(bǔ)償受損村民的利益損失。當(dāng)村民認(rèn)為村民會(huì)議的決定對(duì)自身合法利益造成損害時(shí)，有權(quán)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，由人民法院進(jìn)行審理并決定是否撤銷村民會(huì)議作出的侵權(quán)決定。雖然上述規(guī)定從法律層面肯定了村民會(huì)議的違法決定將依法撤銷的條款，但是僅僅明確了政府責(zé)令改正程度和解決措施，并未明確相關(guān)司法程序進(jìn)行審查和處理。與此相反，在相關(guān)司法解釋中，現(xiàn)行的司法解決明確規(guī)定了民主議定程序?qū)⒆鳛檗r(nóng)村集體組織、村委會(huì)、村民小組等組織的決策形式，將其作為農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)分配方式的決策方法，介是由于相關(guān)決策所導(dǎo)致的矛盾糾紛事項(xiàng)不作為人民法院的處理對(duì)象。這一規(guī)定與《村民委員會(huì)組織法》不一致。上述司法解釋形成2005年9月1日，但是2010年對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行修訂時(shí)，卻又規(guī)定了對(duì)于侵害村民合法利益的村民會(huì)議決定將由人民法院進(jìn)行審理并根據(jù)事實(shí)是否合法進(jìn)行撤銷或維持原判。這就導(dǎo)致了上述兩項(xiàng)規(guī)定在部分內(nèi)容上出現(xiàn)了矛盾和沖突問題，也因此加大了農(nóng)村矛盾糾紛問題的解決難度。

3 完善鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制的思考

鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制的變化趨勢(shì)及現(xiàn)有效果，以及這些特點(diǎn)和趨勢(shì)反映出的現(xiàn)實(shí)問題已成為鄉(xiāng)村治理的重要課題，也是鄉(xiāng)村振興的秩序保障，而應(yīng)對(duì)并解決的首要措施應(yīng)該是完善現(xiàn)行鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制。

3.1 充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的作用

隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村矛盾糾紛的主體及類型呈現(xiàn)多元化，人民調(diào)解存在組織不夠健全、人民調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性不足、法律效力不充分等問題?，F(xiàn)行的《人民調(diào)解法》雖然明確肯定了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，但是也強(qiáng)調(diào)了其法律效力并不屬于完全的法律約束力，只有獲得司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議方具備強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。這種以司法確認(rèn)為前提的法律效力并不是真正的法律效力，因此導(dǎo)致人民調(diào)解協(xié)議的法律效力不足，權(quán)威性也受到了巨大影響。因此，要打破人民調(diào)解、司法調(diào)解之間的隔閡，構(gòu)建良好的銜接機(jī)制，充分保證人民調(diào)解協(xié)議的法律效力和權(quán)威性，才能充分發(fā)揮人民調(diào)解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)作用，及時(shí)有效化解群眾內(nèi)部的矛盾糾紛，降低司法資源壓力維護(hù)社會(huì)和諧。此外，現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》也對(duì)人民調(diào)解制度中政府的職責(zé)進(jìn)行了明確，在指導(dǎo)人民調(diào)解各項(xiàng)工作的同時(shí)也需要對(duì)相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行承擔(dān)。這就要求政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，確立付費(fèi)服務(wù)的理念，充分發(fā)揮行政調(diào)整的職能作用，保障人民調(diào)解工作的順利開展。

3.2 完善國(guó)家賠償制度

引發(fā)鄉(xiāng)村糾紛尤其是村民上訪糾紛的重要原因之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)行政主管部門的不作為，比如落實(shí)政策的不及時(shí)，導(dǎo)致政策失效后村民的利益仍未實(shí)現(xiàn)等。根據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償制度，若國(guó)家機(jī)關(guān)、行政工作人員因自身懈怠、不作為導(dǎo)致其職權(quán)未能有效履行的行為就屬于違法行為，因此對(duì)行政相對(duì)人造成的財(cái)產(chǎn)損失依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家賠償。但是根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》第四條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致村民政策經(jīng)濟(jì)利益無法實(shí)現(xiàn)，是否應(yīng)該屬于該條款規(guī)定的“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”，法律沒有明確規(guī)定。而實(shí)踐中，政府為顧及自身的形象，不愿意出現(xiàn)“民告官”的情況，從而由行政執(zhí)法或是政策執(zhí)行等行為而引發(fā)的鄉(xiāng)村糾紛往往不愿選擇司法途徑解決;再加上如上所述國(guó)家賠償制度的相關(guān)規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致村民很少通過國(guó)家賠償維護(hù)自身的權(quán)益，這也是村民上訪、重復(fù)上訪的原因之一。所以，建議細(xì)化國(guó)家賠償制度中關(guān)于財(cái)產(chǎn)損害范圍的相關(guān)條款，進(jìn)一步明確因行政不作為而損害村民的政策利益是否屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?，從而能促進(jìn)這類糾紛通過司法途徑解決，降低信訪案件比例，減輕信訪工作的壓力。

3.3 完善村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)制度

在建立健全村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)制度工作中，需要以現(xiàn)行《行政訴訟法》為積極參考，對(duì)原有的規(guī)定進(jìn)行修改和調(diào)整，賦予村民法律權(quán)利，能夠就村民會(huì)議所形成的侵害村民自身合法權(quán)益的決定提起司法訴訟，并由人民法院進(jìn)行審理并按照相關(guān)規(guī)定作出司法判決，通過撤銷決定、賠償損失等方法維護(hù)村民的合法權(quán)益。此外，最高人民法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)司法解釋進(jìn)行修訂，針對(duì)村民對(duì)村民會(huì)議決定的訴訟法律權(quán)利，對(duì)相關(guān)司法解釋的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，肯定人民法院具有受理和審理村民反對(duì)的村民會(huì)議決定的司法權(quán)力，并對(duì)相關(guān)事項(xiàng)嚴(yán)格進(jìn)行審理然后根據(jù)審理結(jié)果做出撤銷決定、維持決定等不同的判決，以此對(duì)村民的合法權(quán)益形成積極有效的保護(hù)，避免村民合法利益受損、鄉(xiāng)村矛盾糾紛加劇等問題的發(fā)生，從而有效解決矛盾糾紛維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。此外，人民法院所作出的判決結(jié)果需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行抄送，確保司法判決得到正確的理解。

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[作者簡(jiǎn)介]楊嵐（1977-），女，貴州松桃縣人，副教授，博士，研究方向：社會(huì)法學(xué)。