佘玥，劉忠岫

（全國農(nóng)業(yè)展覽館/中國農(nóng)業(yè)博物館，北京 100026）

0 引言

土地是農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。新形勢下進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，主線即是要處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系[1]。黨的十八大以來，特別是2013 年中央農(nóng)村會(huì)議為肇始，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，密集出臺一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策：穩(wěn)步推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作；建立并完善承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”改革；建立農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。本研究系統(tǒng)論述了十八大以來中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新發(fā)展，從3 個(gè)方面明確十八大以來中國農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新表現(xiàn)與成效，為“三農(nóng)”實(shí)踐提供理論參考。

1 農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證

農(nóng)村土地確權(quán)登記，是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，對促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。為把農(nóng)民承包地搞準(zhǔn)、搞清、搞實(shí)，2013年中央一號文件提出要在5 年內(nèi)必須完成全國農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的工作，這一階段土地制度改革工作的重點(diǎn)都放在土地確權(quán)登記上。2013年，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)[2]。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證。農(nóng)村集體土地使用權(quán)包括宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。中國農(nóng)村土地廣闊，根據(jù)全國第2次土地調(diào)查結(jié)果，中國農(nóng)村集體土地面積為4.46 億hm2，該4.46 億hm2土地中，有建設(shè)用地0.21億hm2，農(nóng)用地3.69億hm2，其中有2.4萬億元的非資源型資產(chǎn)[3]。因此，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作，是確保農(nóng)民有土地耕種，確保農(nóng)村居民擁有產(chǎn)權(quán)，凸顯土地價(jià)值，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。

中央一號文件多次提到農(nóng)村土地確權(quán)工作。2012年：推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)。2013 年：用5 年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)工作。2014年：抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。2015年：重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍，總體確地到戶。2016年：到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。2017年：加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。2018年：全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享。2019年：深化農(nóng)村土地制度改革，將加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)。2020年：扎實(shí)推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。

2014 年，中央選擇在山東、四川、安徽3 個(gè)省和其他省、區(qū)、市的27個(gè)縣進(jìn)行整體試點(diǎn)。2017年，試點(diǎn)省份增加到28個(gè)。2018年，土地確權(quán)頒證工作在全國推廣。2019年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，要求做好承包地確權(quán)登記頒證工作。在2018 年年底前基本完成確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的確權(quán)登記制度，并做好與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的銜接，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權(quán)益，為實(shí)行“長久不變”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[4]。

近年來，河北省加快推進(jìn)農(nóng)村“房地一體”權(quán)籍調(diào)查，依法有序開展土地登記頒證，截至2019年底，全省基本完成了宅基地和集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查，2020年底前登記頒證率將達(dá)到90%以上[5]?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)施以來，全國各地按照國家相關(guān)法律法規(guī)和政策積極推進(jìn)土地確權(quán)登記工作，已取得顯著的成績。但研究表明，個(gè)別地方也存在農(nóng)民對于土地確權(quán)的認(rèn)識不到位、工作制度尚不完善、土地糾紛多與政策不夠完善等問題[6-10]。因此，需要從健全工作機(jī)構(gòu)、制定工作方案、加強(qiáng)政策宣傳、完善法律體系入手，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、周密安排部署，有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。目前，全國穩(wěn)妥推進(jìn)土地確權(quán)掃尾工作，鞏固擴(kuò)大土地確權(quán)登記發(fā)證成果。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是實(shí)行“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的重要前提和基本依據(jù)。要嚴(yán)格按照已建立的未確權(quán)村臺賬和工作計(jì)劃，實(shí)行“銷號管理”，分類施策，積極穩(wěn)妥推進(jìn)此項(xiàng)工作，確保有承包耕地村能應(yīng)確盡確。

2 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度

為了更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，2014 年12 月2 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，正式從制度層面對“三權(quán)分置”進(jìn)行系統(tǒng)性概述[11]。黨的十九大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。2018 年中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》再次強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。2019 年，中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，完善承包地“三權(quán)分置”的法律法規(guī)和政策體系。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，實(shí)施“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活經(jīng)營權(quán)，核心要義就是明晰賦予經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能[12]?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新，為中國特色農(nóng)村土地制度改革翻開了嶄新一頁。

2018年中央一號文件提出探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019 年中央一號文件提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房及土地處置政策，探索其所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”，明確農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個(gè)人所有經(jīng)營、收益經(jīng)營者所有，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2020年中央一號文件提出，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。目前，全國已經(jīng)有33個(gè)縣開展了改革試點(diǎn)。最近的研究顯示，新時(shí)代背景下，推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，仍存在缺乏健全的法律制度保障、國家政策體系還需完善、“三權(quán)分置”改革缺乏系統(tǒng)的機(jī)制作為保障等問題[13-16]。因此，需要做好農(nóng)村土地確權(quán)工作、建立保護(hù)農(nóng)村土地收益的政策體系、完善農(nóng)村土地法律法規(guī)。

下一步，將按照穩(wěn)慎推進(jìn)的原則，再選擇一批縣和市，深化改革試點(diǎn)。并在相關(guān)法律法規(guī)修訂完善后，在全國范圍內(nèi)全面推開農(nóng)村宅基地制度改革。

3 農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地[17-18]。黨的十八屆三中全會(huì)對推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革做出了明確要求。2014年，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的通知》時(shí)指出：“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條紅線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)”。2019年，新修訂的《土地管理法》提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃，并且經(jīng)過2/3 以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以直接入市。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦指出，“據(jù)測算，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有約280 萬hm2），可以說這是一筆很大的財(cái)富，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源，也是集體經(jīng)濟(jì)的重要支柱，所以一定要管好用好?！蹦壳?，國家正在33個(gè)縣級行政單位進(jìn)行試點(diǎn)。這些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和成果未來可以在全國推廣。但同時(shí)，也存在法律規(guī)定模棱兩可、入市范圍窄、分配收益的法律體系不完善等問題，應(yīng)采取清晰使用權(quán)的法律規(guī)定、增加街道社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的渠道、提高街道社區(qū)工作人員綜合能力等措施[19-20]。

4 小結(jié)

黨的十八大以來，中央對深化農(nóng)村土地制度改革做出了一系列重大決策部署：開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證，實(shí)行農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度和宅基地制度改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，取得了顯著成效，為中國特色農(nóng)村土地制度翻開了新的一頁。但目前仍存在一些問題，如農(nóng)村集體用地產(chǎn)權(quán)歸屬不清，土地增值收益分配機(jī)制還不健全等。還需要總結(jié)已有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化政策舉措。