陳麗君 陳雪萍

[摘要]對(duì)1985年以來與職業(yè)教育治理現(xiàn)代化相關(guān)的33份政策文本進(jìn)行Nvivo編碼分析發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策文本存在政策工具整體結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、多主體共生協(xié)同治理不均衡、治理基質(zhì)和界面調(diào)控作用有待提升以及政策工具在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)上均衡匹配性有待改善等問題。因此，建議政府在制定政策時(shí)，調(diào)整政策工具類型結(jié)構(gòu)配置，加強(qiáng)職業(yè)教育治理政策影響力;協(xié)同共生主體參與職業(yè)教育治理，健全行業(yè)協(xié)會(huì)治理保障機(jī)制;增強(qiáng)共生基質(zhì)和界面的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理良性循環(huán);注重政策工具在共生層面的均衡使用，推進(jìn)共生治理系統(tǒng)互惠互利。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育;治理現(xiàn)代化;共生理論;政策工具;Nvivo

[作者簡介]陳麗君（1977- ），女，四川宜賓人，廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長，教授，博士;陳雪萍（1995- ），女，廣東惠州人，廣東技術(shù)師范大學(xué)教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院在讀碩士。（廣東 ?廣州 ?510665）

[基金項(xiàng)目]本文系2020年廣東省哲社規(guī)劃制度理論研究專項(xiàng)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代推動(dòng)青少年理想信念教育常態(tài)化、制度化研究”的研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：GD20ZD18，項(xiàng)目主持人：陳麗君）

[中圖分類號(hào)]G710 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1004-3985（2020）21-0005-08

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)做出堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署，提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀要求推動(dòng)了我國職業(yè)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出職業(yè)教育與普通教育具有同等重要的地位，經(jīng)過5—10年的時(shí)間，職業(yè)教育要基本完成由政府舉辦為主，向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變，大幅度提升新時(shí)代職業(yè)教育現(xiàn)代化水平。目前國內(nèi)學(xué)者通過不同視角對(duì)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的背景、目標(biāo)、內(nèi)容以及實(shí)現(xiàn)路徑等提出了見解，但相關(guān)研究主要以定性研究為主，結(jié)合政策文本的定量研究不足。因此，本研究擬基于政策工具和共生理論構(gòu)建二維分析框架，對(duì)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策文本內(nèi)容進(jìn)行Nvivo質(zhì)性研究，從而歸納梳理出我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的發(fā)展脈絡(luò)與演進(jìn)邏輯，廓清政策文本存在的問題并提出相關(guān)建議，以期為政府未來制定與優(yōu)化職業(yè)教育治理政策提供實(shí)證依據(jù)。

二、研究設(shè)計(jì)

（一） 政策文本選擇

本研究以1985年以來國家權(quán)威部門發(fā)布的與職業(yè)教育治理現(xiàn)代化相關(guān)的政策文本為研究對(duì)象，主要通過“職業(yè)教育”“職業(yè)教育治理”“教育治理現(xiàn)代化”“職業(yè)教育治理現(xiàn)代化”等關(guān)鍵詞在“北大法寶”中國法律檢索系統(tǒng)以及中央各部委政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行檢索。政策文本依據(jù)三個(gè)原則進(jìn)行篩選：一是公開性與權(quán)威性原則，僅選取由中央政府層面公開發(fā)布的政策文本，地方政府部門出臺(tái)的政策文本未納入選取范圍。二是相關(guān)性原則，選擇與職業(yè)教育治理密切相關(guān)的政策文本。三是規(guī)范性原則，在政策效力上主要選取立法政策及行政政策，包括法律、法規(guī)、決定以及意見等?；谝陨先笤瓌t，共篩選出與職業(yè)教育治理相關(guān)的有效政策文本33份，時(shí)間跨度為1985—2020年。

（二）研究理論與框架

本研究以政策工具類型為X維度，嵌入共生理論的職業(yè)教育治理政策文本內(nèi)容為Y維度，構(gòu)建了一個(gè)二維分析框架。首先，基于羅斯威爾（Rothwell）和澤夫爾德（Zegveld）的政策工具理論，建構(gòu)以政策工具類型為X維度的分析框架，將職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策類型分為環(huán)境型、供給型和需求型政策工具。環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的影響力，包括策略性措施、法規(guī)管制、金融支持、目標(biāo)規(guī)劃和稅收優(yōu)惠等具體要素。供給型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的推動(dòng)力，表現(xiàn)為信息技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施提供、公共服務(wù)和資金投入等多個(gè)層面。需求型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的拉動(dòng)力，主要是政府通過國際交流與合作、海外人才引進(jìn)、市場(chǎng)配置管理、治理服務(wù)采購等來減少職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的市場(chǎng)障礙。其次，嵌入生物學(xué)的共生理論，建構(gòu)以職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策文本內(nèi)容為Y維度的分析框架?！肮采痹庵覆煌锩芮猩钤谝黄?，后來經(jīng)過不斷發(fā)展，共生理論成為描述生物圈不同物種之間相互依存、相互作用，形成共同生存、協(xié)同進(jìn)化關(guān)系的方法論。共生系統(tǒng)由共生單元、共生基質(zhì)和共生界面等要素構(gòu)成。共生單元是由不同層次的生物共生體構(gòu)成的交換單元，職業(yè)教育治理中的共生單元主要包括政府、企業(yè)、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)等共生治理主體。共生基質(zhì)是各主體能夠互利共生的前提條件，具體表現(xiàn)為財(cái)政支持、數(shù)據(jù)技術(shù)、專業(yè)人才等。共生界面是共生單元關(guān)系得以長效發(fā)展的載體或通道，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)和規(guī)章制度，是決定共生系統(tǒng)穩(wěn)定性的關(guān)鍵要素。

三、研究結(jié)果與分析

本研究通過Nvivo質(zhì)性文本編碼共形成父節(jié)點(diǎn)6個(gè)，子節(jié)點(diǎn)24個(gè)，參考點(diǎn)614個(gè)，其中政策工具參考點(diǎn)320個(gè)，政策文本參考點(diǎn)294個(gè)，從而描述出1985年來我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策工具類型以及政策文本整體情況。

（一）X維度：政策工具類型維度分析

根據(jù)政策工具類型構(gòu)建分析框架的X維度，對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)分析，形成職業(yè)教育治理政策工具類型的節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)（見表1）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，環(huán)境型政策工具編碼數(shù)量最多，參考點(diǎn)總計(jì)163個(gè)，有24份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，策略性措施和法規(guī)管制出現(xiàn)頻率最高，稅收優(yōu)惠和金融支持編碼頻次最低。這表明在職業(yè)教育治理中，政府較多運(yùn)用策略性措施以及法規(guī)管制等舉措對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行治理，而對(duì)稅收減免、放寬金融管制等激勵(lì)性措施應(yīng)用不足。其次是需求型政策工具，參考點(diǎn)總計(jì)81個(gè)，有22份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，市場(chǎng)配置管理占比最高，而海外人才引進(jìn)出現(xiàn)頻率最低。這表明政府較重視市場(chǎng)在職業(yè)教育治理中的作用，對(duì)海外治理人才和團(tuán)隊(duì)的外援和輔助運(yùn)用較少。再次是供給型政策工具，參考點(diǎn)總計(jì)76個(gè)，有21份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，信息支持出現(xiàn)頻率最高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)出現(xiàn)頻率最低。信息支持的高頻使用體現(xiàn)了國家對(duì)信息技術(shù)與職業(yè)教育治理相結(jié)合的重視，能夠有效提升職業(yè)教育治理的水平和效率，但治理基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)未得到充分重視。

（二）Y維度：職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)分析

將共生理論嵌入職業(yè)教育治理政策文本內(nèi)容構(gòu)建分析框架的Y維度，編碼形成職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)文本的節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)情況（見表2）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，共生治理單元參考點(diǎn)數(shù)量最多，共160個(gè)參考點(diǎn)，有23份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，政府治理出現(xiàn)的比例最高，行業(yè)協(xié)會(huì)治理出現(xiàn)頻次最少。這表明政府較多運(yùn)用“自上而下”的職業(yè)教育治理模式，以政府為主導(dǎo)展開職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程。其次是共生治理基質(zhì)，共86個(gè)參考點(diǎn)，有24份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)比例最高，專業(yè)治理人才頻次最低。這表明政府重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)技術(shù)來提升職業(yè)教育治理效率，但對(duì)職業(yè)教育治理財(cái)政資金投入、專業(yè)治理人才培養(yǎng)的力度不足。最后是共生治理界面，共48個(gè)參考點(diǎn)，有19份政策文本提及。在二級(jí)編碼中，國家法律法規(guī)占比最高，地方規(guī)章制度和行業(yè)企業(yè)法規(guī)占比較低。法規(guī)是職業(yè)教育治理有序開展的基礎(chǔ)，未來國家在政策制定時(shí)應(yīng)多轉(zhuǎn)向地方政府、職業(yè)學(xué)校以及行業(yè)企業(yè)的多元主體法治化治理。

（三）X維度與Y維度的交叉分析

將政策工具（X維度）與職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)文本（Y維度）進(jìn)行交叉分析（見表3）可知，我國職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)呈現(xiàn)以環(huán)境型政策工具為主，供給型和需求型政策工具運(yùn)用不匹配、不均衡的整體特征。從橫向上看，首先，共生治理基質(zhì)使用的政策工具頻次最高，主要以供給型政策工具為主，出現(xiàn)47次，而環(huán)境型和需求型政策工具分別出現(xiàn)7次和5次。這表明在治理基質(zhì)方面政府傾向于運(yùn)用信息支持和資金投入等措施，而較少使用間接手段和市場(chǎng)拉動(dòng)力參與職業(yè)教育治理。其次，共生治理界面主要運(yùn)用環(huán)境型政策工具，文本編碼頻次為31次，占比94%，而供給型和需求型政策工具分別出現(xiàn)1次，分別僅占比3%。供給型與需求型兩大政策工具的運(yùn)用缺失，表明在法規(guī)制度層面政府未能有效發(fā)揮供給型工具的正向推動(dòng)和需求型工具的減少阻礙作用。最后，共生治理單元政策工具編碼次數(shù)為30次，其中環(huán)境型政策工具占比70%，需求型政策工具為17%，供給型政策工具為13%。這表明促進(jìn)多元主體參與職業(yè)教育治理的推拉力不足。從縱向上看，需求型政策工具在整個(gè)二維分布表中僅出現(xiàn)11次（占比9%），說明在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)中政府忽視需求型政策工具在減少職業(yè)教育治理障礙、擴(kuò)大職業(yè)教育國內(nèi)外市場(chǎng)、提升職業(yè)教育國際影響力中的重要作用?？傮w來看，政府缺乏對(duì)需求型政策工具的有效運(yùn)用，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策文本內(nèi)容與政府工具類型的匹配度有待提升。

（四）職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的演進(jìn)歷程分析

以1985年國務(wù)院頒布的職業(yè)教育治理政策文本為起始時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以將職業(yè)教育治理現(xiàn)代化過程劃分為以下三個(gè)階段：

1.治理起步探索階段（1985—2001年）。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“發(fā)展我國的教育事業(yè)要實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，職業(yè)教育的發(fā)展要充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，鼓勵(lì)集體和其他社會(huì)力量辦學(xué)。”這是最早體現(xiàn)教育治理理念的政策文件，教育分權(quán)管理體制由此確立，我國進(jìn)入教育分級(jí)治理的起步探索階段。在這一階段，政府主要使用的政策工具類型為環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，極少使用供給型政策工具。在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)層面，主要依靠“人治”治理，包括政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)等共生治理主體;而共生治理界面，即“法治”在這個(gè)時(shí)期的治理地位不突出;共生治理基質(zhì)，如大數(shù)據(jù)、財(cái)政資金以及人才等，也相應(yīng)受到忽視，數(shù)據(jù)技術(shù)未被普及化應(yīng)用。原因主要是在我國職業(yè)教育分權(quán)化治理階段，政府為了獲得更高的治理權(quán)威，必須先整合權(quán)力才能更好地下放權(quán)力。整體而言，此階段政策工具以環(huán)境型工具為主，治理模式主要以“人治”為分配治理單元，數(shù)據(jù)技術(shù)治理和法治治理等層面較弱。

2.治理轉(zhuǎn)折調(diào)整階段（2002—2012年）。在治理轉(zhuǎn)折調(diào)整階段，需求型和供給型政策工具使用頻率占比上升，職業(yè)教育的“法治”共生治理界面有一定增長，逐漸進(jìn)入職業(yè)教育內(nèi)部治理法治化階段。共生治理基質(zhì)對(duì)職業(yè)教育治理的推進(jìn)作用增強(qiáng)，財(cái)政資金的投入力度、數(shù)據(jù)支撐治理技術(shù)、法規(guī)管制以及公共服務(wù)等方面都得到提高。2002年，國務(wù)院提出政府要加強(qiáng)職業(yè)教育的法治建設(shè)，加大執(zhí)法力度，提高依法治教的水平。2005年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》指出各級(jí)政府要增加公共財(cái)政對(duì)職業(yè)教育的投入。之后，教育部印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，指出要建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)體制機(jī)制。整體來看，此階段政府對(duì)職業(yè)教育的治理理念由一元工具向多元工具轉(zhuǎn)變，治理模式由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化水平在各個(gè)層面都得到提升。

3.全面治理現(xiàn)代化階段（2013年至今）。在全面治理現(xiàn)代化階段，我國職業(yè)教育治理在不同要素上都有很大幅度提升。中共中央、國務(wù)院以及教育部已出臺(tái)14部政策法規(guī)，為職業(yè)教育治理提供制度保障。政府把權(quán)限下放到職業(yè)學(xué)校和行業(yè)企業(yè)，通過加大使用需求型政策工具，比如通過采購職業(yè)教育治理服務(wù)、加大職業(yè)教育發(fā)展市場(chǎng)的自由管理權(quán)等，增強(qiáng)職業(yè)教育治理活力。同時(shí)，職業(yè)教育治理單元、治理基質(zhì)以及治理界面得到不同程度上升，各大職業(yè)教育辦學(xué)主體參與治理的頻次增多，對(duì)職業(yè)教育治理的財(cái)政投入、與信息技術(shù)融合的效果等越發(fā)凸顯。2014年，教育部等六部門出臺(tái)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》，確立了職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展的主要方向。2019年，“雙高計(jì)劃”提出要完善以章程為核心的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度體系，形成學(xué)校自我管理與自我約束的體制機(jī)制。此階段，政府治理呈現(xiàn)出由“獨(dú)治”向“共治”、由“攬權(quán)”向“放權(quán)”轉(zhuǎn)變的特征，企業(yè)、職業(yè)學(xué)校和行業(yè)協(xié)會(huì)等在職業(yè)教育中的獨(dú)立治理能力得到提升，我國職業(yè)教育全面進(jìn)入治理現(xiàn)代化階段。

四、職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策文本存在的不足

從職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的演進(jìn)歷程來看，政策工具類型的運(yùn)用由單一型向多元型轉(zhuǎn)變，政府不再是治理的唯一中心，但在職業(yè)教育治理政策文本中，還存在以下不足：

（一）政策工具整體結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

從政策工具維度看，目前我國職業(yè)教育治理政策文本呈現(xiàn)環(huán)境型政策工具使用過溢且內(nèi)部結(jié)構(gòu)分配不均衡，供給型和需求型政策工具推拉力不足的特征，政策工具整體結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。在環(huán)境型政策工具方面，過度使用策略性措施和法規(guī)管制，而具有激勵(lì)和誘導(dǎo)效應(yīng)的稅收優(yōu)惠和金融支持等子政策工具未受到充分關(guān)注。從系統(tǒng)共生進(jìn)化的角度考量，職業(yè)教育治理的模式應(yīng)當(dāng)遵循“多元共治、互惠共生”的價(jià)值目標(biāo)和內(nèi)在要求進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新變革，實(shí)現(xiàn)政府、職業(yè)學(xué)校、行業(yè)企業(yè)以及市場(chǎng)等多元利益主體之間的體制性整合。因此，基于共生治理模式，對(duì)于參與職業(yè)教育治理的利益主體給予稅收和金融支持具有極大的政策效應(yīng)，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)共生力量的主動(dòng)參與性。在供給型政策工具方面，政府未充分重視職業(yè)教育治理基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)的提供。政府提出要加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)職業(yè)教育資源開放共享，但未從根本上明確職業(yè)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的計(jì)劃具體如何推進(jìn)、責(zé)任主體以及受益主體是誰等。在需求型政策工具方面，政府治理服務(wù)采購和海外人才引進(jìn)出現(xiàn)頻率較低，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的拉動(dòng)力不足。政策文本中提到要鼓勵(lì)政府、企業(yè)通過購買服務(wù)、合作設(shè)立等方式形成穩(wěn)定互惠合作機(jī)制，但針對(duì)職業(yè)教育各大共生治理主體如何通過授權(quán)委托、政府使用多大撥款額度于購買服務(wù)卻未明晰;指出要完善中外合作機(jī)制，引進(jìn)國外高水平的專家和優(yōu)質(zhì)資源，但卻未明確使用何種激勵(lì)手段來鼓勵(lì)國際治理人才參與職業(yè)教育治理?？傮w而言，需要進(jìn)一步優(yōu)化政策工具類型內(nèi)部結(jié)構(gòu)，綜合環(huán)境型政策工具的影響力，平衡供給型和需求型政策工具的推拉力，使各項(xiàng)政策工具形成正向合力，共同促進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）多主體共生協(xié)同治理不均衡

從職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)來看，目前我國職業(yè)教育治理政策呈現(xiàn)出以政府主導(dǎo)，職業(yè)院校、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等多元共生主體共同參與職業(yè)教育治理的特征，但多主體共生協(xié)同治理職業(yè)教育未得到充分的平衡。職業(yè)教育共生治理單元編碼顯示，政府參與職業(yè)教育治理的責(zé)任權(quán)力偏大，行業(yè)協(xié)會(huì)參與治理的能力較弱。2010年，國務(wù)院指出要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用。2019年，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出，各級(jí)政府部門要深化“放管服”改革，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，注重由“辦”職業(yè)教育向“管理和服務(wù)”過渡。近年來，政府不斷下放相關(guān)治理權(quán)限，但多元共生治理主體還要進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同與合作，政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)以及以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)力量等共生治理主體的治理權(quán)力協(xié)同分配有待于進(jìn)一步優(yōu)化。共生理論指出，共生是互利多方以求和諧共存的一種現(xiàn)象，不是一方依存于另一方，而是相互依賴以達(dá)到平衡的一種狀態(tài)，本質(zhì)上是一種合作共存與雙贏關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育多元治理主體的整體利益最大化，可以共生理論作為職業(yè)教育治理的責(zé)權(quán)分配導(dǎo)向，形成具有中國特色的職業(yè)教育治理現(xiàn)代化模式。

（三）治理基質(zhì)和界面調(diào)控作用有待提升

從職業(yè)教育治理演進(jìn)歷程來看，政策內(nèi)容的各個(gè)要素和治理措施都在不斷豐富和完善，但共生治理基質(zhì)以及治理界面的現(xiàn)代化程度還有很大的提升空間。從政策具體措施來看，圍繞共生治理基質(zhì)主題，政府對(duì)職業(yè)教育治理財(cái)政資金和專業(yè)治理人才培養(yǎng)重視不夠。2014年，教育部等六部門印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)計(jì)劃（2014—2020年》，指出要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大各級(jí)政府對(duì)職業(yè)教育的投入。政策文本中強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的重要性，卻未細(xì)化財(cái)政額度以及財(cái)政資金的投入使用主體等;強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)應(yīng)用型本土化人才，而對(duì)于鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”并挖掘具有國際視野的海外治理人才卻未充分重視，對(duì)具有創(chuàng)新性和全球視野的高素質(zhì)職業(yè)教育治理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度不足。圍繞共生治理界面主題，地方政府規(guī)章制度和行業(yè)企業(yè)法規(guī)出現(xiàn)頻率最低，未充分實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育基層治理的法治化。行業(yè)企業(yè)等是職業(yè)教育治理主體，要使職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互利共生就必須遵循一定的條例，以章程或多方協(xié)議等約定共生主體之間的合作方式，而在我國的職業(yè)教育治理政策中并沒有明確針對(duì)這類條例的內(nèi)容。從系統(tǒng)共生的角度而言，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是共生治理主體在共生“法治”治理界面的權(quán)限上，綜合共生治理基質(zhì)的人才、技術(shù)以及財(cái)政的推進(jìn)力而開展的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。未來職業(yè)教育治理政策應(yīng)提升“法治化”治理地位，在賦予社會(huì)共生主體更多自治權(quán)的同時(shí)，以“法治”為保障、以“共治”為路徑、以“善治”為目標(biāo)。

（四）政策工具在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)上均衡匹配性有待改善

從政策工具類型（X維度）與職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)（Y維度）的交叉分析來看，政策工具和政策內(nèi)容的均衡匹配性有待提升。整體來看，我國職業(yè)教育治理政策文本涉及共生治理單元、共生治理基質(zhì)以及共生治理界面三大內(nèi)容，但政策工具在這三個(gè)方面存在分化選擇傾向。共生治理單元和界面均以環(huán)境型政策工具為主，具有激勵(lì)性質(zhì)的供給型和需求型政策工具使用率極低。職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)存在多種分布狀態(tài)，是由治理單元、治理基質(zhì)以及治理界面形成的由點(diǎn)到面的一體化共生過程，只有在多因素形成合力的情況下才能最大程度地推動(dòng)職業(yè)教育共生組織前進(jìn)。由此而言，只有綜合發(fā)揮三種政策工具在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)中的均衡化作用，才能確保職業(yè)教育治理的運(yùn)行呈現(xiàn)互利共生狀態(tài)，推動(dòng)職業(yè)教育共生系統(tǒng)內(nèi)部互惠性穩(wěn)定關(guān)系的發(fā)展，促進(jìn)多方利益交流機(jī)制的達(dá)成。因此，政策工具類型與職業(yè)教育治理共生治理政策要均衡化使用，這樣才能充分發(fā)揮政策工具的實(shí)際效用，加快職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

五、制定與完善職業(yè)教育治理政策的建議

從二維分析框架出發(fā)，針對(duì)職業(yè)教育治理政策文本存在的不足，政府未來在制定與完善職業(yè)教育治理政策時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

（一）調(diào)整政策工具類型結(jié)構(gòu)配置，加強(qiáng)職業(yè)教育治理政策影響力

從政策工具類型（X維度）來看，政府要適當(dāng)縮減環(huán)境型工具在職業(yè)教育治理政策的配置比，提高供給端和需求端工具的使用頻率，優(yōu)化供需兩大政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例，加強(qiáng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策的推進(jìn)力和拉動(dòng)力。在環(huán)境型政策工具方面，建議適當(dāng)降低策略性措施以及法規(guī)管制等子政策工具的出現(xiàn)頻率，減少“命令管制型”工具的外溢效應(yīng)，增強(qiáng)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化政策的靈活性，充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠在職業(yè)教育治理現(xiàn)代化方面的激勵(lì)性作用。對(duì)參與職業(yè)教育治理的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體給予稅收減免、投資抵減等政策優(yōu)惠，并且為行業(yè)企業(yè)創(chuàng)造更多的融資條件，拓寬金融支持投資渠道，建立健全企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育治理的財(cái)政金融融資機(jī)制，明確企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及職業(yè)學(xué)校等治理主體在職業(yè)教育發(fā)展中的權(quán)利和義務(wù)，降低其在職業(yè)教育治理中的交易成本。在供給型政策工具方面，建議加強(qiáng)職業(yè)教育治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高職業(yè)教育治理公共服務(wù)能力。例如，政府可與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等共同研發(fā)職業(yè)教育治理項(xiàng)目，推出符合我國國情的職業(yè)教育治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃。在職業(yè)教育治理公共服務(wù)層面，鼓勵(lì)綜合型、應(yīng)用技術(shù)型本科院校與中高職學(xué)校、企業(yè)以及重要科研院所合作，發(fā)揮職業(yè)教育共生主體在治理中的載體作用，加大各行各業(yè)在國家、區(qū)域等層面的職業(yè)教育治理力度。利用職教集團(tuán)的優(yōu)勢(shì)教育資源，提升職教集團(tuán)在職業(yè)教育治理中的權(quán)力，制定區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，為職業(yè)學(xué)校治理提供公共服務(wù)，提升我國職業(yè)教育治理的管理和創(chuàng)新能力。在需求型政策工具方面，建議加強(qiáng)職業(yè)教育治理海外人才引進(jìn)，提升政府職業(yè)教育治理采購能力。從共生治理系統(tǒng)角度而言，海外人才引進(jìn)能夠有效拓寬我國職業(yè)教育治理的人才渠道，形成國內(nèi)外共生治理環(huán)境，達(dá)到共生效益。在職業(yè)教育治理服務(wù)采購層面，政府要健全補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等制度，試點(diǎn)社會(huì)力量通過購買服務(wù)、委托管理的方式參與職業(yè)教育治理。同時(shí)，根據(jù)共生利益導(dǎo)向原則，我國政府要引導(dǎo)構(gòu)建以公共利益為導(dǎo)向的利益共贏機(jī)制，積極鼓勵(lì)多元主體參與職業(yè)教育購買服務(wù)，以契約合同作為合作基礎(chǔ)，堅(jiān)持利益共贏原則。

（二）協(xié)同共生主體參與職業(yè)教育治理，健全行業(yè)協(xié)會(huì)治理保障機(jī)制

從職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)（Y維度）來看，政府、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同參與職業(yè)教育治理的權(quán)力并未得到均衡分配。因此，明確各大共生治理主體的治理權(quán)利和義務(wù)，建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育治理保障機(jī)制，成為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵鏈條。根據(jù)共生理論原則，要最大效度地協(xié)同發(fā)揮共生主體在職業(yè)教育治理中的作用，就必須建立職業(yè)教育治理戰(zhàn)略聯(lián)盟機(jī)制，形成政府、企業(yè)、院校以及行業(yè)協(xié)會(huì)等互利共生的利益鏈條，兼顧各共生主體的利益訴求，強(qiáng)化“政校企協(xié)”的合作機(jī)制，從而建立健全具有開放性、共生性特色的職業(yè)教育治理模式，并且通過建立共生主體的戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益保護(hù)機(jī)制等來實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理的良性互動(dòng)。同時(shí)，要關(guān)注行業(yè)協(xié)會(huì)在職業(yè)教育治理中的作用。賈旻指出，行業(yè)協(xié)會(huì)參與現(xiàn)代職業(yè)教育治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)良性善治的結(jié)果，即構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的平等關(guān)系，以達(dá)成公共利益最大化的“善治”目標(biāo)。我國在推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)該充分強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)等非營利性組織在職業(yè)教育治理中的主體責(zé)任意識(shí)。一方面，可以參照德國的“雙元制”治理模式，由企業(yè)和學(xué)校等共生主體共同完成職業(yè)教育內(nèi)容，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)控，有效實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的產(chǎn)教融合;另一方面，根據(jù)我國職業(yè)教育治理特色，建立健全行業(yè)協(xié)會(huì)參與職業(yè)教育治理的機(jī)制，完善行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升其參與職業(yè)教育治理的服務(wù)能力。

（三）增強(qiáng)共生基質(zhì)和界面的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理良性循環(huán)

從共生系統(tǒng)來看，職業(yè)教育治理現(xiàn)代化是一個(gè)由數(shù)據(jù)技術(shù)、財(cái)政資金、專業(yè)人才以及良性法治體制共同支撐起來的教育治理生態(tài)系統(tǒng)。共生治理基質(zhì)以及治理界面在職業(yè)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)中的調(diào)控力度不足，必然影響整個(gè)系統(tǒng)的現(xiàn)代化水平。因此，必須增強(qiáng)共生治理基質(zhì)和法治治理界面的調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理良性循環(huán)。第一，政府要多渠道擴(kuò)大財(cái)政資金供給，構(gòu)建政社企校協(xié)同推進(jìn)的職業(yè)教育發(fā)展機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。第二，政府要加大培養(yǎng)國內(nèi)職業(yè)教育治理專業(yè)人才的力度，完善職業(yè)教育治理人才培養(yǎng)體制，積極鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體參與培養(yǎng)具有中國職業(yè)教育治理特色的專業(yè)性高水平職業(yè)教育管理者。對(duì)外要引進(jìn)國外智力資源，支持職業(yè)學(xué)校聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的外國專家為職業(yè)教育治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，著力引進(jìn)高水平職業(yè)教育治理團(tuán)隊(duì)，從而充分利用國內(nèi)外兩大職業(yè)教育人才市場(chǎng)，通過“兩手抓”來做優(yōu)、做強(qiáng)中國特色職業(yè)教育。第三，注重發(fā)揮法律規(guī)章的契約治理作用，推進(jìn)職業(yè)教育治理規(guī)范化和法治化，堅(jiān)持職業(yè)教育的系統(tǒng)治理、綜合治理和法治治理，充分發(fā)揮中央、地方、學(xué)校以及行業(yè)企業(yè)的多元協(xié)同治理作用。中央層面要加強(qiáng)職業(yè)教育治理立法工作，建立職業(yè)教育監(jiān)管體系，全面推進(jìn)依法治教，完善職業(yè)教育法律法規(guī)體系。地方政府要落實(shí)中央層面頒布的政策，并結(jié)合實(shí)際制定具有區(qū)域性特色的職業(yè)教育治理規(guī)章制度。職業(yè)學(xué)校要著力塑造依法辦學(xué)、依法治校、程序公正的法律精神，嚴(yán)格貫徹職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)，提高學(xué)校自身的法治化水平。行業(yè)企業(yè)要建立健全章程配套制度和落實(shí)機(jī)制，完善行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則，建立多元共治的職業(yè)教育治理模式。

（四）注重政策工具在共生層面的均衡使用，推進(jìn)共生治理系統(tǒng)互惠互利

從政策工具類型（X維度）與職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)（Y維度）的交叉情況來看，政策工具與共生系統(tǒng)的二維均衡分布狀況有待提升。黃忠敬認(rèn)為，每種政策工具都有其特征、適用范圍以及優(yōu)劣性，不同類型的政策工具不是萬能的，不是包治百病的“靈丹妙藥”。因此，這要求政府在選擇政策工具時(shí)要考慮到政策工具對(duì)職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)的有效性，只有當(dāng)政策工具與共生治理系統(tǒng)的目標(biāo)、對(duì)象、內(nèi)容相匹配時(shí)，才能最大程度地發(fā)揮政策效應(yīng)。在職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)中，要促進(jìn)其共生治理層次不斷加深，就必須均衡使用三種政策工具類型，平衡政策工具在政策內(nèi)容上的匹配值，保障利益分配在共生系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)互惠平衡。在職業(yè)教育治理法治化進(jìn)程中，為了促進(jìn)多元共生主體協(xié)同參與并提高法治化治理效率，政府可廣泛運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息支持技術(shù)、完善職業(yè)教育法治化治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及創(chuàng)立創(chuàng)新職業(yè)教育法治化管理公共服務(wù)平臺(tái)等供給型子政策工具;而市場(chǎng)配置管理、政府治理服務(wù)采購等需求型子政策工具同樣需要配置“法治化”治理和建設(shè)，在規(guī)范的法治治理下才能有序拉動(dòng)市場(chǎng)需求，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，保證職業(yè)教育治理健康穩(wěn)定發(fā)展?？傊?，職業(yè)教育治理共生系統(tǒng)是一個(gè)多元交匯的雙向利益交流機(jī)制，要保證職業(yè)教育治理生態(tài)系統(tǒng)的多元循環(huán)，就必須協(xié)調(diào)各共生主體的責(zé)權(quán)利分配機(jī)制。只有均衡發(fā)揮三類政策工具的作用，不斷提升其與職業(yè)教育治理政策內(nèi)容的契合度，才能促進(jìn)職業(yè)教育共生治理系統(tǒng)的長期、有效、均衡發(fā)展，進(jìn)而有效推動(dòng)我國職業(yè)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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