溫龍海

（福建省龍巖市新羅區(qū)農業(yè)農村局，福建 龍巖 364000）

新羅區(qū)是全國第三批農村集體產權制度改革試點縣（區(qū)），地處龍巖中心城市，轄13 個鎮(zhèn)7 個街道，295 個行政村（社區(qū)），2064 個村民小組，農戶數(shù)10.06 萬戶，農業(yè)人口31.96 萬人。農村集體土地總面積347.95 萬畝，農用地總面積329.04 萬畝，其中耕地面積21.79 萬畝。列入試點縣（區(qū)）以來，該區(qū)以“摸清農村集體資產底數(shù)、壯大農村集體經濟實力、持續(xù)增加農民收入”為目標，精心部署、全力推進，基本完成了農村集體產權制度改革的各項任務，改革成效逐步凸顯。

一、新羅區(qū)農村集體產權制度改革的基本情況

1、完成情況

（1）全面完成村集體清產核資

295 個村（社區(qū)）完成了清產核資，截至2017 年12 月31 日（清產核資時點），村集體資產總計達55.87 億元，比賬面數(shù)35.37億元核增了20.5 億元。其中經營性資產總計30.64 億元，比賬面數(shù)11.40 億元核增了19.17 億元；負債核實數(shù)總計12.06 億元，比賬面數(shù)16.52 億元核減了4.46 億元。清產核資信息已全面錄入清產核資系統(tǒng)。

（2）全面完成集體成員身份確認

按照“依法依規(guī)、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、發(fā)揚民主、維護穩(wěn)定”6 個原則，全區(qū)295 個村（社區(qū)）均完成了成員身份確認工作，共確認集體經濟組織成員數(shù)319576 個，并以村（社區(qū)）為單位編制成員花名冊，報鎮(zhèn)（街）人民政府（辦事處）和區(qū)農村集體產權制度改革領導小組辦公室（以下簡稱“區(qū)農改辦”）備案。

（3）基本建立村股份經濟合作社

至2019 年底，全區(qū)已有277 個村（社區(qū)）成立了股份經濟合作社，并經過民主程序制定了合作社章程、選舉產生了成員代表、第一屆理事會、監(jiān)事會成員、理事長和監(jiān)事長。其余18個村（社區(qū)）正在審批過程中，農戶股權證書正在印制。

（4）全面完成了股份合作制改革

全區(qū)295 個村（居）全部開展了股份合作制改革。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)有經營性資產的村（居）151 個，其中：10000 萬元（含）以上的村（居）有5 個，5000（含）-10000 萬元的有7 個，1000（含）-5000 萬元的有24 個，500（含）-1000 萬元的有20個，100（含）-500 萬元的有38 個，100 萬元以下的有57 個。151 個有經營性資產的村（社區(qū)）已基本完成了股權設置折股量化工作，共量化經營性資產30.64 億元。144 個無經營性資產的村（社區(qū)）完成股權設置工作，待有經營性資產后再進行量化。全區(qū)共設置成員股東數(shù)319871 個，集體股東數(shù)295 個，股東總數(shù)319576 個，初步實現(xiàn)了農民變“股東”。

2、主要做法

（1）領導重視，高位推動

區(qū)委、區(qū)政府主要領導專題動員部署，要求全區(qū)干部統(tǒng)一思想、提高認識，明確農村集體產權制度改革的重要性，把握原則，扎實推進。各部門要分工協(xié)作、履職盡責，各黨建小組要把農村集體產權制度改革工作作為重要的工作內容之一，指導各村做好該項工作。區(qū)委、區(qū)政府主要領導、分管領導先后4次前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)專題調研，多次召開全區(qū)農村集體產權制度改革會議與專題研究。同時，在各級領導的重視和推動下，區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政共撥付專項經費567.5 萬元，有力保障了農村集體產權制度改革工作順利開展。

（2）強化組織，有序推進

以新羅區(qū)被列入全國農村集體產權制度改革試點為契機，健全工作機制，成立“區(qū)、鎮(zhèn)、村”三級工作機構。區(qū)委區(qū)政府成立了由區(qū)委書記為組長，區(qū)委副書記、區(qū)長為常務副組長，區(qū)委區(qū)政府分管領導為副組長的新羅區(qū)農村集體產權制度改革工作領導小組。領導小組下設辦公室，統(tǒng)一組織、指導全區(qū)農村集體產權制度改革工作。全區(qū)20 個鎮(zhèn)（街）全部成立了相應的領導機構和工作機構。295 個村（居）均成立了集體產權制度改革工作組，成員由村黨組織、村民委員會、村務監(jiān)督機構及熟悉集體資產情況的老同志5-6 人組成，組長由村黨組織書記擔任。切實將農村集體產權制度改革工作作為“一把手”工程，保障了農村集體產權制度改革工作的推進。

（3）建章立制，規(guī)范指導

為加強對工作的指導，區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)農改辦制定下發(fā)了系列工作方案：《新羅區(qū)農村集體產權制度改革實施方案》《新羅區(qū)農村集體資產清產核資工作方案》《新羅區(qū)農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》，同時配套出臺了《新羅區(qū)村（居）農村集體清產核資工作流程》《新羅區(qū)村（居）集體成員身份界定工作規(guī)程》《新羅區(qū)村集體經濟組織股權設置折股量化工作規(guī)程》《新羅區(qū)組建村（居）股份經濟合作社工作規(guī)程》《新羅區(qū)**鎮(zhèn)**村股份經濟合作社示范章程》《新羅區(qū)農村集體經濟組織登記賦碼工作實施辦法》《新羅區(qū)村集體經濟組織股權管理辦法（試行）》等系列配套文件，明確工作目標，統(tǒng)一工作步驟，指導各村（居）穩(wěn)步推進，按規(guī)定的時間節(jié)點完成農村集體產權制度改革各項工作。

此外，為配合農村集體產權制度改革，該區(qū)還在2015 年出臺的《新羅區(qū)村集體財務管理辦法（試行）》基礎上，針對村集體“三資”管理出現(xiàn)的新問題和清產核資工作中發(fā)現(xiàn)的問題，修訂出臺《新羅區(qū)村集體財務管理辦法》，重點加強村集體資金、非生產性開支、農村工程建設、投資、資產資源等方面的管理。

（4）加強宣傳，營造氛圍

為統(tǒng)一思想、消除顧慮，讓基層干部群眾全面了解農村集體產權制度改革精神和政策要求，該區(qū)以多種形式深入宣傳。由區(qū)農改辦下發(fā)500 本《農村集體產權制度改革文件資料匯編》，每個鎮(zhèn)（街）8 本，每個村1 本。制定下發(fā)《告全區(qū)農民朋友的一封信》，全區(qū)20 個鎮(zhèn)（街）共發(fā)放到戶9 萬多份。各鎮(zhèn)（街）、村（居）召開農村集體產權制度改革工作政策宣講會565 場次。統(tǒng)一制作《新羅區(qū)農村集體產權制度改革政策宣傳光盤》350 個，分發(fā)到各鎮(zhèn)（街）村（居）進行廣泛宣傳。在各鎮(zhèn)（街）、村（居）設立農村集體產權制度改革工作宣傳欄316 個。在各鎮(zhèn)（街）、村（居）張貼宣傳海報，形象生動地解讀產權制度改革政策。各鎮(zhèn)（街）、村（居）還廣泛利用微信公眾號、微信工作群等新媒體進行廣泛宣傳，并在人群密集處懸掛橫幅948 條，張貼標語1896 條，LED 顯示屏滾動播放1216 條。

（5）強化培訓，加強指導

區(qū)級培訓共舉辦6 期25 場，參訓6533 人次。2018 年對20個鎮(zhèn)（街）、295 個村（社區(qū)）開展農村集體產權制度改革暨農村集體資產清產核資輪訓。各鎮(zhèn)（街）農村集體產權制度改革工作領導小組成員、清產核資工作指導小組成員、包村干部與各村農村集體產權制度改革工作組成員等6321 人參加培訓。

對全區(qū)經管干部和全體村集體代理會計、各鎮(zhèn)（街）經管人員、各鎮(zhèn)（街）代理會計人員、6 家承擔新羅區(qū)農村集體資產清產核資工作的第三方會計師事務所相關業(yè)務人員、8 家承擔新羅區(qū)農村集體產權制度改革的律師事務所相關業(yè)務人員和區(qū)農改辦全體人員，進行農村集體資產清產核資業(yè)務和報送管理系統(tǒng)操作培訓、農村集體經濟組織登記賦碼培訓、股權設置折股量化和組建村（居）股份經濟合作社培訓。

此外，在第三方會計師事務所和律師事務所進村開展清產核資工作和成員身份界定工作前，對各村工作組人員進行政策解讀、清產核資內容、工作流程、相關法律知識的再培訓，指導各村開展清產核資和成員身份界定工作。

（6）強化督導，扎實推進

區(qū)委、區(qū)政府將改革工作納入區(qū)對鎮(zhèn)（街）目標管理考核，落實工作責任，確保人員到位、協(xié)調到位、督查到位、考核到位。同時，實行“一月一通報、一季一督查”，加強對改革進展情況的跟蹤督導，形成了自上而下的壓力傳導機制。2018 年以來，區(qū)級共開展6 次專項督查，并聯(lián)合區(qū)政府督查室開展全區(qū)專項督查，對工作滯后的鎮(zhèn)、村采取動態(tài)定期報告制度，將工作情況及時匯報區(qū)“大督辦”，及時通報進度及排名。同時，該區(qū)還挖掘并推廣東肖鎮(zhèn)、曹溪街道等的先進典型經驗，以先進帶后進，扎實推進各項改革舉措如期落實。

3、初步成效

（1）調動了農民積極性

通過農村集體產權制度改革試點，讓農民充分享有村集體經濟資產賦予的權能，建立起集體經濟組織與農民間的利益聯(lián)結機制，創(chuàng)新了農村集體經濟運行機制，盤活了農村集體資產，增強了農村發(fā)展活力，保護了農民對集體資產的權益，調動了農民投身農業(yè)農村經濟發(fā)展的積極性。同時，集體資產股份制改革的實施打破了農民對集體資產“不知情、不參與、不聞不管”的怪圈。

（2）增加了村集體收入

通過清產核資摸清了家底，農村集體資產管理得到進一步加強。村集體資產總計達55.87 億元，比賬面數(shù)35.37 億元核增了20.5 億元，其中經營性資產總計30.64 億元，比賬面數(shù)11.40億元核增了19.17 億元。通過清理合同、欠款，增加村集體收入。如西陂街道條圍村通過清理不合理的合同，收回租賃權重新發(fā)包，年租金收入增加31.2 萬元。

（3）實現(xiàn)了農村集體經濟資產保值增值

通過產權制度改革，加強分類指導，盤活村集體資金、資產、資源，因地制宜發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)、特色項目，拓寬集體經濟發(fā)展渠道，增加村集體收入，實現(xiàn)了村集體資產保值增值。出臺《新羅區(qū)發(fā)展壯大村級集體經濟實施意見（試行）》，提出了20 條具體措施，進一步發(fā)展壯大農村集體經濟。據(jù)統(tǒng)計，2018 年底全區(qū)村集體經濟總收入47558 萬元，各村均在10 萬元以上，其中100 萬元以上的村129 個，占總村數(shù)的43.7%；50-100 萬元的村104 個，占總村數(shù)的35.3%；30-50 萬元的村32 個，占總村數(shù)的10.8%；20-30 萬元的村20 個，占總村數(shù)的6.8%；10-20 萬元的村10 個，占總村數(shù)的3.4%。

二、存在問題

1、經管隊伍人員不足，改革力量薄弱

目前經管工作越來越繁重，且政策性和專業(yè)性很強。除當前兩大改革任務—農村集體產權制度改革和農村土地承包經營權確權登記頒證工作外，還包括村集體財務指導和監(jiān)管、村集體財務審計、農村土地承包經營權糾紛調查處理、農民負擔監(jiān)督管理、新型農業(yè)主體的工作指導等。但目前經管力量特別是鎮(zhèn)（街）經管力量嚴重不足的現(xiàn)狀與繁重的、政策性強、專業(yè)性強的經管工作嚴重不匹配，“小馬拉大車”現(xiàn)象應引起高度重視。

2、情況復雜，矛盾較多

清產核資中發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題解決難度較大。由于村集體陳年舊賬多，許多債權債務、產權糾紛涉及年限較長，資料不完整，核實解決難度大。

通過清產核資清理出來的呆死帳依然無法處理。由于村集體的債權債務總額是歷年累積形成的，有的是幾十年前的舊賬，債權人（債務人）已經死亡或尋找不到，按照程序，通過村民代表大會可以進行核銷，但村干部和村民不愿意進行核銷，特別是在核銷債權方面，清理出來的呆死帳依然無法處理，只能依舊掛在會計賬面上，不能真實反映村集體的債權債務情況。

成員身份界定時，村規(guī)民約與法律相抵觸。此次農村集體產權制度改革，因為對“農村集體經濟組織成員身份”的界定沒有統(tǒng)一標準，區(qū)里也只能出臺《村集體經濟組織成員身份界定指導意見》，對村集體的決定沒有約束力。各村成員身份界定方案由村民自主討論決定，造成一些離婚婦女在原夫家和娘家都無法認定成員資格，出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象，出現(xiàn)村規(guī)民約與法律相抵觸的問題。

成員身份確認工作矛盾較多。因新羅區(qū)地處中心城市核心區(qū)，征地拆遷較多，村集體經濟較發(fā)達，導致集體成員身份確認工作情況復雜、矛盾多，特別是位于城區(qū)的個別社區(qū)居委會的成員身份確認工作矛盾較多，且容易出現(xiàn)反復。

3、改制后賬務分割尚需進一步明確

現(xiàn)在各村都成立了股份經濟合作社，如何實現(xiàn)原村集體與股份經濟合作社的分賬管理、債權債務如何分割、集體資金如何分割，都需要上級出臺指導意見和可操作辦法。

三、發(fā)展建議

1、盡快完善村集體經濟組織會計制度

隨著產權制度改革工作的深入推進，各股份經濟合作社陸續(xù)成立，股份經濟合作社成立后如何運作已成為當前業(yè)務指導部門的工作困擾。目前村集體會計適用的會計制度還是2004 年的版本，隨著村集體業(yè)務的發(fā)展，會計制度已不適應當前經濟業(yè)務的需要，建議上級部門出臺新的村集體經濟組織會計制度，以適應新形勢的需要。

2、盡快出臺股份經濟合作社稅費優(yōu)惠政策

集體產權制度改革成立的股份經濟合作社這一新型經營主體雖然是特別法人，但與企業(yè)法人一樣參與到市場競爭中，勢必增加很多涉稅事項。村集體的收入大部分來自土地等衍生資產帶來的收入，村民擔心大量的稅賦支出會對股份經濟合作社造成負擔，降低了對產權制度改革的積極性，同時稅費負擔也可能在一定程度上對改革后農村集體經濟組織的財富積累和擴大再生產能力造成影響。而且，村集體經濟還承擔著應由政府公共財政負擔的社區(qū)治安、衛(wèi)生、教育等公共職能。因此，筆者建議從推進農村集體產權制度改革的大局出發(fā)，一方面制定優(yōu)惠的稅費扶持政策，比如改革后5 年內，有關稅費予以減免；另一方面，對改革后的村集體經濟組織用于農村公共事務和公益事業(yè)建設的部分，實行稅前列支[1]。

3、切實提高非經營性資產的公共服務能力

非經營性資產主要指農村集體為開展業(yè)務活動所占有、使用的資產，比如歸村集體所有的村部、老年人活動場所、村民運動場所、幼兒園、澡堂、公廁等純福利設施。隨著社會進步，有些設施的功能日益增強，也有些設施的功能已逐漸弱化，管理上也存在粗、漏、散、亂等問題，甚至出現(xiàn)資產流失現(xiàn)象。因此，一方面要科學管理農村非經營性資產，最大限度地滿足農村公共需要，做到管理制度化，維保常態(tài)化；另一方面要加強農村非經營性資產的監(jiān)管，使其受到全體村民的監(jiān)督，同時承擔社會責任，滿足當前公共服務的需要[2]。

4、切實加強基層經管隊伍建設

隨著農村經營體制深化改革，基層經管工作職能不斷增加，已經從原有的農村財務管理、農村土地承包、農民減負等擴大到農村集體產權制度改革、村帳集中托管、村務公開、三資管理、農民專業(yè)合作社與家庭農場指導與服務、農村土地承包流轉及糾紛處理等。一支強有力的隊伍才能應對當前的工作形勢，特別是基層經管隊伍力量要得到加強，政策落實的最后一公里才能打通，“上熱下冷”的現(xiàn)狀才能得以改變。因此，一方面要配齊農村經管人員，落實農村經管編制和機構，配強經管干部隊伍，確保農村集體產權制度改革工作有人抓、抓得好；另一方面要保持經管隊伍穩(wěn)定，農村經管工作專業(yè)性強，工作量大，要確保經管人員有時間、有精力做好農村經管的各項工作。

5、切實提高集體產權制度改革實效

（1）因地制宜，高效利用集體資源

充分發(fā)揮優(yōu)勢，高效利用“三資”，走有特色的資源型路子，把資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，揚長避短，實現(xiàn)結構優(yōu)化，不斷增強村級集體經濟實力。例如，支持有條件的村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)，著力打造一批具有紅色歷史文化、傳統(tǒng)農耕文化、客家民俗文化和森林生態(tài)文化等閩西特色的休閑農業(yè)示范點，扶持發(fā)展一批“農家樂”、“森林人家”、“水鄉(xiāng)漁村”等。

（2）加強管理，管好用活集體資產

盤活資產經營。鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作，充分挖掘、整合村集體閑置或低效使用的辦公用房、老校舍、倉庫等各類資產，通過廠房、魚塘、閑置土地等集體資產出租或入股經營的方式，搞活存量資產。

構筑增值機制。積極實行集體資產以價值形態(tài)為主的管理辦法，把土地等資源性資產作為經營性資產來運作，促使集體資產保值增值。

四、結語

加快農村集體產權制度改革，既是新時代維護農民集體收益分配權、壯大農村集體經濟、增加農民收入的一種重要形式，又是農村改革發(fā)展中的一個具有方向性的重大課題[3]。新羅區(qū)將在下一步的農村集體產權制度改革實踐中持續(xù)探索，助推本區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施。