農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定總站

□ 桑春曉

截至2019年底，全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率跨上70%臺階，提前一年實現(xiàn)“十三五”目標，三大主糧生產(chǎn)基本實現(xiàn)機械化，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)中向好、鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)良好開局提供了有力的機械化支撐。然而，占國土面積2/3的丘陵山區(qū)受地形條件差、種植制度復雜、小田塊農(nóng)機投資效益低等特殊因素制約，其綜合機械化水平不到40%，遠低于全國平均水平，已成為農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的最薄弱區(qū)域，嚴重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體進程，亟須破解瓶頸，綜合施策，加快推進。

經(jīng)過多年探索實踐，在我國丘陵山區(qū)經(jīng)歷了“以機適地”和“改地適機”的政策理論與實踐經(jīng)驗交鋒后，前者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際中的邊際效應日趨乏力。而開展農(nóng)田宜機化改造，可以從根本上改變農(nóng)機作業(yè)條件，解決中大型農(nóng)業(yè)機械下田的“最后一公里”難題，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和土地資源效益，破解農(nóng)業(yè)“用工難、用工貴”，以及“誰來種地、怎么種地”這些難題。

一、基本概念

丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造，是指對丘陵山區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)田進行連通地塊、并小為大、調(diào)整布局、培肥土壤等適宜大中型農(nóng)業(yè)機械作業(yè)為目標的工程和生物措施。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作指引（試行）》，并成立了全國丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作專家組。指引中將改造的主要工程內(nèi)容概括為：地塊互聯(lián)互通、消除作業(yè)死角、優(yōu)化地塊布局、合理布局溝渠、土壤培肥熟化等方面，并且對地塊選擇、整治標準、改造流程、組織實施等給出了原則性意見。

二、經(jīng)驗做法

重慶、山西等丘陵山區(qū)省市通過開展一系列農(nóng)田宜機化改造工作實踐，總結出切實可行、效果顯著、適宜推廣的成套政策措施、技術規(guī)范以及制度安排。許多原來的“巴掌田”“雞窩地”變成了大中型農(nóng)機馳騁作業(yè)的舞臺，為我國丘陵山區(qū)開展標準農(nóng)田建設，推進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展提供了成功經(jīng)驗。

重慶市是我國西南丘陵山區(qū)的典型代表，全市耕地面積共3677萬畝，坡度15°以下的只有1801萬畝， 15°—25°的1043萬畝，25°以上833萬畝；單塊耕地面積在1畝以下的占80%以上；人均耕地1.12畝，戶均耕地不足5畝，耕地分散在3處以上農(nóng)戶數(shù)占比高達60%。當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展農(nóng)機化的實踐中發(fā)現(xiàn)，制約重慶市農(nóng)機化發(fā)展的牛鼻子不是機器問題，也不是農(nóng)機農(nóng)藝融合問題，而是土地條件的制約。重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委副主任秦大春曾坦言：“在重慶，許多農(nóng)業(yè)機械‘無用武之地’。”

2014年以來，重慶市結合農(nóng)機化工作實踐，以問題為導向，以《高標準農(nóng)田建設通則》為指導，開展宜機化改造的試驗、試點和推廣工作。2017年，重慶市頒布實施了《重慶市丘陵山區(qū)地塊整理整治技術規(guī)范》地方標準，為做到深入淺出、圖文并茂，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委專門配套編制了“技術規(guī)范圖文詳解”及“宜機化項目規(guī)劃設計文本范例”，并向社會公開。隨著實踐經(jīng)驗的不斷積累和總結，又先后制定了《重慶市農(nóng)委關于土地宜機化整治先建后補的通知》《重慶市農(nóng)委關于鼓勵社會資本參與土地宜機化整治的通知》《重慶市農(nóng)業(yè)擔保公司關于信貸擔?；蚬蓹嗤顿Y支持農(nóng)田宜機化整治的通知》等一系列文件，形成了技術標準與政策規(guī)定互為促進、互為犄角的規(guī)劃體系，做到技術有標準、推進有機制、參考有樣本，保證了“管而不死、活而不亂、活而有序”。 截至2019年，市財政累計投入資金1.13億元，吸引社會資金投入超2億元，在全市32個區(qū)縣實施農(nóng)田宜機化改造項目500多個，建成和在建面積30多萬畝。2019年底，在市人大修訂通過的《農(nóng)業(yè)機械化促進條例》中，農(nóng)田宜機化改造作為獨立章節(jié)出現(xiàn)，并占據(jù)開篇位置。全面推進宜機化改造，切實改善農(nóng)機通行和作業(yè)基礎條件，已經(jīng)成為當前重慶市農(nóng)機化工作的首要任務。在此基礎上，市政府提出，到2025年要完成農(nóng)田宜機化改造1000萬畝，也就是要從當前占全市耕地面積的不足1%提高到25%以上。

山西省是我國北方黃土丘陵區(qū)的典型代表，全省耕地總面積超6000萬畝，坡度15°以上的近1200萬畝，占比近20%，如果再加上5-15°之間的緩坡耕地，那占比將達到35%以上。全省117個縣中有67個位于丘陵山區(qū)，總面積占全省國土面積的80。這些地區(qū)不僅綜合農(nóng)機化水平低，且中小型機械占比高，人畜力和半機械化作業(yè)方式仍然普遍存在。全省農(nóng)機化發(fā)展不平衡不充分的表現(xiàn)十分突出。

2018年，山西省在全省開展丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造試點工作。為了在初期平衡好“技術適宜性”和“經(jīng)濟適用性”兩方面要求，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門根據(jù)本省丘陵山區(qū)的農(nóng)田基礎條件和特點，將田間道路、耕地坡度以及集中程度作為宜機化改造的核心內(nèi)容，合理設置技術要求和關鍵指標。在實踐過程中，又先后制定了《2018年丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造試點項目實施方案》《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造技術規(guī)范》和《2019年丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造試點項目實施指導意見》，初步形成了普適全省、剛柔適度的技術體系和管理程序。截至2019年，省財政累計安排資金2625萬元，在全省11個地市的26個縣（區(qū)）累計完成改造面積1.83萬畝，惠及農(nóng)戶2500多戶，直接或間接帶動社會資本投入近千萬元。

三、績效分析

參考國外成熟經(jīng)驗，結合各地的具體實踐，農(nóng)田宜機化改造已經(jīng)并將持續(xù)在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構和土地政策、城鎮(zhèn)化和勞動力轉移等方面取得積極成效并帶來深遠影響。

（一）宜機化改造有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保障耕地紅線和糧食安全，實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”發(fā)展戰(zhàn)略。實踐經(jīng)驗表明，宜機化改造既能通過農(nóng)機和農(nóng)藝手段增強地力、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，又在地塊互聯(lián)互通中解決了耕地大面積撂荒的問題，還能通過土地歸并平整有效增加耕地面積，提升國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、特別是糧食安全領域面對復雜國際形勢的韌性。對比宜機化改造前，重慶市實現(xiàn)新增耕地面積比例在3%-5%之間，山西省則在消除原有10%撂荒耕地的基礎上增加了1%的總面積。

（二）宜機化改造有利于提升綜合機械化水平，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和勞動力投入，實現(xiàn)節(jié)本增效，助力脫貧攻堅。按照不同地理條件和技術標準，我國丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造每畝的綜合成本在2000-5000元不等，而重慶市的實踐表明，隨著改造后機械化水平的提升，水田每畝節(jié)約直接成本超過350元，旱田超過500元，年投資回報率超過10%。在已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機械化的日本和韓國，農(nóng)地整治使得水稻生產(chǎn)率分別提升5.7%和5.0%的同時，生產(chǎn)成本下降了19.9%和16.2%，勞動力節(jié)省了31.8%和33.4%。

（三）宜機化改造有利于推動農(nóng)村土地有效流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，壯大基層經(jīng)營主體，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。廣大丘陵山區(qū)土地流轉程度低、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，很大程度就是受到機械化生產(chǎn)條件不足的制約。而通過宜機化改造項目引導，按照“誰改造、誰受益”和“定額包干、先建后補”的原則，配套“土地入股、保底分紅”等措施，可加快土地有效流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。各地的基層經(jīng)營主體結合區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展經(jīng)濟作物、林果、雜糧等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，帶動了農(nóng)產(chǎn)品加工和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）宜機化改造有利于促進城鎮(zhèn)建設用地與勞動力轉移的動態(tài)平衡，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在現(xiàn)有土地制度框架下，宜機化改造增加的耕地面積將成為城鄉(xiāng)建設用地占補平衡的重要補充，為落實“以人定地、地隨人走”的土地利用原則提供基礎依據(jù)。重慶市每畝置換指標有3-5萬的價值，不僅可用于沖抵地方財政和村集體實施宜機化改造的直接成本，還可以增加村集體收入，為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供土地和資本相互流通的渠道，一定程度緩解城鎮(zhèn)建設用地緊張和鄉(xiāng)村發(fā)展資金不足的困境。

四、政策建議

丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造將為我國轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要的物質條件基礎，應通過加強組織領導、保障資金支持、建立標準體系、加強宣傳引導等舉措，保證其全面系統(tǒng)、科學有效地開展。

（一）加強組織領導，做好頂層設計。各級政府要把農(nóng)田宜機化改造作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點任務，確定領導機制、開展調(diào)查研究、制定總體規(guī)劃。借鑒成熟經(jīng)驗做法，完善本地區(qū)農(nóng)村土地確權流轉、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、土地權益抵押貸款、建設用地占補平衡等方面配套政策措施，打造制度紅利。

（二）保障資金支持，健全投資體系。農(nóng)田宜機化改造要注重發(fā)揮財政資金的杠桿作用，按照“政府引導、市場主導”、“誰改造、誰受益”的原則，充分調(diào)動市場主體積極性，加大社會資本吸收力度?？山Y合改造后的農(nóng)業(yè)種植結構，科學設置中央財政、地方財政、社會資本的出資占比，平衡好糧食生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)振興和經(jīng)濟效益的關系。

（三）建立標準體系，創(chuàng)新指導服務。充分發(fā)揮全國丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作專家組技術力量，總結提煉國內(nèi)外宜機化改造模式，制訂《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造技術規(guī)范》，承擔技術指導、政策咨詢、人員培訓等工作。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應結合本地區(qū)實際，科學規(guī)劃實施區(qū)域和建設時序，合理確定改造內(nèi)容和技術標準。

（四）加強宣傳引導，凝聚社會共識。開展農(nóng)田宜機化改造是一項強農(nóng)惠農(nóng)的重大舉措，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉變將對農(nóng)村生產(chǎn)關系產(chǎn)生深遠影響。要通過報刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等手段，以各種喜聞樂見的形式宣傳各地在推進手段、技術措施和取得成效等方面的典型案例。營造輿論氛圍、凝聚社會共識，引導農(nóng)民積極參與、主動配合。Θ