尹毅，葛藍(lán)

伴隨著中國的社會轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)變遷，校園欺凌(school bullying)日益成為一種社會現(xiàn)象與教育事實(shí)，并呈現(xiàn)出主體擴(kuò)大化、行為多樣化、影響惡劣化等普遍多發(fā)的發(fā)展態(tài)勢。每一次慘痛的校園欺凌事件的曝光，都持續(xù)觸動著公眾敏感的神經(jīng)與社會輿論的底線，“學(xué)校中的任何犯罪事件或暴力行為，不僅會影響所關(guān)涉的個體，還可能擾亂教育過程以及旁觀者、學(xué)校本身與周圍社區(qū)”[1]。校園欺凌是社會、家庭、學(xué)校以及個體的交互結(jié)果與綜合作用，既關(guān)乎宏觀的社會結(jié)構(gòu)與法制規(guī)范，又與微觀的個體心性與道德秩序有關(guān)。作為一項(xiàng)沉重而嚴(yán)肅的社會議題，整治校園欺凌已經(jīng)成為大眾共識，如何有效治理對公共智慧是一種考驗(yàn)。2019年1月，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)在倫敦“2019教育世界論壇”“2019 Education World Forum”發(fā)布了《數(shù)字背后：結(jié)束校園暴力和欺凌》(BehindtheNumbers：EndingSchoolViolenceandBullying)，該項(xiàng)報(bào)告基于144個國家和地區(qū)的調(diào)查結(jié)果，介紹了治理校園欺凌卓有成效的國家的應(yīng)對舉措，即“堅(jiān)強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)、健全的法律和政策框架能有效地減少和控制校園暴力和欺凌的發(fā)生”[2]。雖然具體的法律制度因國情而異，但是理性的法治觀念則可見其共性，法律治理因其權(quán)威的穩(wěn)定性與普遍性、規(guī)范的強(qiáng)制性與連續(xù)性，對校園欺凌具有顯性的防治作用與隱性的威懾效果。相比于發(fā)達(dá)國家，我國校園欺凌的法治之路仍然艱難且漫長，需要國家層面的系統(tǒng)治理、制度層面的體系設(shè)計(jì)與行動層面的能力集成，一方面在運(yùn)動式的專項(xiàng)治理過程中總結(jié)防治經(jīng)驗(yàn)、形成工作模式，另一方面在分散型的法律體系內(nèi)容中進(jìn)行法理論證、探尋規(guī)制路徑。

一、從“介入無門”到“權(quán)小責(zé)大”：校園欺凌治理的法制困境

自2016年以來，校園欺凌作為專門用語頻繁出現(xiàn)于國家政策文本之中，一系列連貫且理性的“通知”“意見”與“辦法”，將校園欺凌治理上升為國家意志與政府行動，改變了過往學(xué)校“介入無門”的尷尬境遇。同時，由于規(guī)避了嚴(yán)罰還是教育的爭議，校園欺凌治理建構(gòu)了一種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)主義的干預(yù)結(jié)構(gòu)與介入程序[3]。但是，這種教育政策往往趨向于工作機(jī)制與實(shí)施細(xì)節(jié)的技術(shù)關(guān)注，缺乏實(shí)質(zhì)性約束與強(qiáng)制性規(guī)范，而校園的時空屬性與學(xué)生的身份概念，又容易慣性地將校園欺凌治理的主體責(zé)任囿于學(xué)校場域，寬泛的政策主張、被動的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對并不能改善學(xué)校“權(quán)小責(zé)大”抑或是“無權(quán)無能”的現(xiàn)實(shí)處境。于是，校園欺凌被默認(rèn)為同伴之間非理性或無意識的玩笑行為與正常表現(xiàn)，處理過程也被概括為先驗(yàn)的假定、經(jīng)驗(yàn)的演繹與個體的比較，以“大事化小”“小事化了”草草收場，只有冠以“情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重”等的定語，才會進(jìn)入公眾視線與法制視野。因此，校園欺凌治理的法律空白與規(guī)則缺位，使其在實(shí)踐中遭遇了“無法可依、無處可管”的法制困境，繼而在普法、司法、執(zhí)法層面稀釋了責(zé)任的落實(shí)。

(一)校園欺凌的界限與標(biāo)準(zhǔn)：立法之盲點(diǎn)

近年來，以專項(xiàng)立法來實(shí)現(xiàn)校園欺凌治理的賦權(quán)贈能，是民眾的主流輿論與學(xué)界的研究熱點(diǎn)；但是，對于校園欺凌在法理意義上的屬性定義與概念范疇，一直存有分歧與爭議，未能形成法學(xué)理論抽象化的理性認(rèn)知，制約了立法規(guī)程與技術(shù)要求。2017年11月，教育部等11部門聯(lián)合印發(fā)了《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》(以下簡稱《方案》)，第一次以政策文本的形式明確了校園欺凌的概念與界限，即“發(fā)生在校園內(nèi)外、學(xué)生之間，一方(個體或群體)單次或多次蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺凌、侮辱，造成另一方(個體或群體)身體傷害、財(cái)產(chǎn)損失或精神損害等的事件”[4]。作為一項(xiàng)概念的定義陳述，《方案》的表述相對清晰地界定了校園欺凌的發(fā)生空間、行為主體、心理動機(jī)、表現(xiàn)形式與可能后果。但是，就作為法律術(shù)語的技術(shù)指標(biāo)與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而言，校園欺凌的定義被窄化與限定了。當(dāng)前校園欺凌的“時空邊界”“主體之間”“類型特征”都在發(fā)生變化，欺凌行為的發(fā)生以及造成的人身傷害都有其獨(dú)特性，需要具體而論非泛泛而談，否則在實(shí)際操作過程中，對校園欺凌的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集與程序處理，都會遭受合法性質(zhì)疑。

校園欺凌作為一項(xiàng)行為事實(shí)，所指的不僅僅是身體語言和活動符號，還包括各種心理狀態(tài)，以及更大的系統(tǒng)屬性。這就牽涉校園欺凌與校園暴力的概念范疇和關(guān)系溯源，兩者之間既有行為模式的進(jìn)行程度的互補(bǔ)，也有危害后果的實(shí)質(zhì)判斷的重合?！叭舨捎孟到y(tǒng)性的思維方式，將影響校園功能、學(xué)生成長的行為與已有的法律法規(guī)結(jié)合進(jìn)行體系化分析時，會發(fā)現(xiàn)校園暴力概念的優(yōu)勢在于其具有更大的包容性。”[5]將暴力作為欺凌的上位概念并加以區(qū)分，也是聯(lián)合國及其他國家所采用的慣例；“再把校園欺凌進(jìn)行細(xì)分多個層次，更有利于政策的有效執(zhí)行、監(jiān)管與評估”[6]。根據(jù)流行的劃分類型，校園欺凌大致可分為身體傷害型和精神侮辱型兩大類型，具體分為肢體欺凌、言語欺凌、關(guān)系欺凌、個性欺凌與虛擬欺凌，每一項(xiàng)欺凌行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處理方式與責(zé)任歸屬，都需要對應(yīng)與明確。因此，法律作為對某種社會關(guān)系的規(guī)范與修正，包含系統(tǒng)化的邏輯結(jié)構(gòu)、定量化的格式標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)化的語言符號，推進(jìn)校園欺凌的專門立法，首先要進(jìn)行有關(guān)校園欺凌的各種權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和行動的倫理上和概念上的詮釋，而且，“作為一種價值判斷的結(jié)果，必然對具體的制度架構(gòu)產(chǎn)生決定性影響”[7]。

(二)校園欺凌的劃責(zé)與維權(quán)：執(zhí)法之寬容

雖然，《方案》在一定程度上緩解了校園欺凌治理的政策空白與監(jiān)管困境問題，但是，對于實(shí)際發(fā)生的欺凌案件的劃責(zé)與維權(quán)，仍然需要參照和援引《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》(以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》)、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》)等相關(guān)法律中的適用條款。由于對校園欺凌的行為方式、傷害程度缺乏權(quán)威界定和普遍共識，且受制于刑事責(zé)任的年齡限制與“教育為主、懲罰為輔”的保護(hù)政策，關(guān)于校園欺凌的定罪與量刑頗難實(shí)施，“在規(guī)范法學(xué)的意義上絕大多數(shù)行為至多只能評價為侵權(quán)性質(zhì)行為”[8]。《侵權(quán)責(zé)任法》第三十八條規(guī)定：“無民事行為能力人在幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任?！币虼耍哿栊袨槿说那謾?quán)責(zé)任，則實(shí)際變成了監(jiān)護(hù)人的替代責(zé)任與學(xué)校的補(bǔ)充責(zé)任。而校園欺凌在現(xiàn)有的法律法規(guī)中一般屬于不良行為或嚴(yán)重不良行為范疇，懲罰力度有限，執(zhí)法過于寬容?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第十四條規(guī)定：“未成年人不得有下列不良行為：打架斗毆、辱罵他人、強(qiáng)行向他人索要財(cái)物?！薄吨伟补芾硖幜P法》第十二條規(guī)定：“已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教?！币蚨?，校園欺凌中的絕大多數(shù)施暴者并未能夠受到法律責(zé)任的實(shí)際追究而被無形庇護(hù)，懲戒的缺失與法律的輕處，更加容易引發(fā)社會公眾的普遍不滿與強(qiáng)烈抨擊。

如果只是將校園欺凌的處置局限為民事糾紛甚至行政處分的非罪化處理，“不捕不訴”，那么行為主體人并不能充分感知行為的惡劣性與結(jié)果的危害性，“許多成年罪犯，當(dāng)年都曾在校園里有欺凌行為，學(xué)生時代的欺凌行為極易在成年后轉(zhuǎn)化成犯罪行為”[9]。實(shí)際上，近年來，我國在法律層面一直在爭論是否應(yīng)該提高未成年人犯罪的代價以及降低犯罪的年限?！拔礉M十四周歲的未成年人犯罪，不負(fù)刑事責(zé)任”猶如一道天然的保護(hù)傘，將故意傷害罪、尋釁滋事罪、敲詐勒索罪等具體罪名剝離于校園欺凌的涉罪情況?！胺切碳捶拧钡某C正措施“忽略了校園欺凌隱含的刑法屬性，忽略了從刑法實(shí)體法的角度研究校園欺凌”[10]，校園欺凌已然具有法益侵害性(違法性)與可譴責(zé)性(非難可能性)的定罪屬性。同時，專業(yè)化的教育矯正機(jī)構(gòu)的缺失，使對越軌少年的行為矯正從學(xué)校到社會出現(xiàn)了真空地帶?！斗桨浮吩凇耙婪ㄒ酪?guī)處置”中專門規(guī)定：“屢教不改或者情節(jié)惡劣的嚴(yán)重欺凌事件，必要時可將實(shí)施欺凌學(xué)生轉(zhuǎn)送專門(工讀)學(xué)校進(jìn)行教育?！钡?，司法機(jī)關(guān)支持體系的缺乏以及政府投入的不足，使專門(工讀)學(xué)校陷入了有名無實(shí)的萎縮境地，而且“由之前的公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制送讀變更為由其父母自愿送讀，導(dǎo)致對有嚴(yán)重不良行為學(xué)生的管理束手無策”[11]。此外，監(jiān)護(hù)人責(zé)任追究制度缺乏明確而具體的懲治內(nèi)容，使監(jiān)護(hù)人的責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式主要集中于民事賠償，放任了監(jiān)護(hù)人的失職行為，也縱容了學(xué)生校園欺凌行為。

二、從“權(quán)力生成”到“能力支援”：校園欺凌治理的法治嵌入

“法治是一種政治精神，即按照社會的根本大法和準(zhǔn)則所確定的方式行事，而不只是拘泥于具體的法律條文和刻板的規(guī)則。”[12]從目前來看，校園欺凌的現(xiàn)實(shí)治理面臨責(zé)任主體多元、社會關(guān)系復(fù)雜、法律技術(shù)滯后等多種困境。而現(xiàn)有的法律規(guī)制則散見于部門法規(guī)及行政規(guī)定的規(guī)范性文件之中，操作性不強(qiáng)，威懾力不夠。誠然，法治思維與法治方式是校園欺凌治理的必然要求，但從完善立法與公正司法的操作層面而言，校園欺凌治理卻面臨著從“政策議題”轉(zhuǎn)換為“法律命題”的復(fù)雜與疑難，即使在法律制度與體系相對完善的美國，這也歷經(jīng)了幾個世紀(jì)的實(shí)踐與思考。當(dāng)前，校園欺凌治理需要基于既有政策的現(xiàn)實(shí)考量與法學(xué)理論的理性分析，法律規(guī)則只是提供了一個抽象的行動框架，并未明確在具體情形中所必須采用的行動方案。因此，一方面，要借助于法的權(quán)威及其強(qiáng)制力，賦予校園欺凌治理的策略和方法以合法性，明晰各類相關(guān)主體的角色扮演、權(quán)力分配與能力需求；另一方面，再好的法律制度也依賴于貫徹、執(zhí)行、監(jiān)督乃至發(fā)展，即有自覺的意識與相應(yīng)的能力來防止校園欺凌的發(fā)生。

(一)德性與規(guī)則：校園欺凌治理的權(quán)力生成

2019年10月，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法(修訂草案)》從教書育人和安全保障兩個角度規(guī)定了學(xué)校主體的保護(hù)義務(wù)，學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度，依法對實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生予以教育、矯治或者處罰。在某種程度上，這一規(guī)定可以看作是法律對學(xué)?！百x權(quán)”的價值體現(xiàn)與行為授予。因?yàn)椋?dāng)前學(xué)校教師對于校園欺凌“不敢管、不能管、不想管”的尷尬現(xiàn)實(shí)，實(shí)際上折射了教育懲戒權(quán)力的缺位與流失。學(xué)校作為從事教育服務(wù)的實(shí)體單位，與學(xué)生處于平等的民事主體地位，以一種教育契約的關(guān)系形式，來履行教書育人、人才培養(yǎng)的責(zé)任和使命，強(qiáng)調(diào)對學(xué)生的身心關(guān)愛與權(quán)利保護(hù)。這使得教師在糾偏學(xué)生失范行為時慣用道德感化的力量，而任何形式的懲罰都會成為觸及其職業(yè)生涯的警戒線?！胺ㄖ荒芤苑梢?guī)則的形式，對權(quán)利和義務(wù)認(rèn)定提供一種指導(dǎo)。權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，還取決于對這些法律規(guī)則的遵守?！盵13]注重強(qiáng)化規(guī)則意識，必須依賴于國家強(qiáng)制力的有效保障，“獎其當(dāng)獎，罰其當(dāng)罰”，當(dāng)前治理校園欺凌的工作重心仍然在學(xué)校，法律應(yīng)該充分保障教育懲戒權(quán)的合法實(shí)施。“校園欺凌事件頻發(fā)問題及其防治困境的重要解決之道在于教育懲戒權(quán)的回歸，這是學(xué)者和一線教師已達(dá)成的共識?！盵14]現(xiàn)代教育懲戒是在法治運(yùn)行框架下的警告、勸誡與懲罰行為，其效力來源是權(quán)力生成的法定性與權(quán)力運(yùn)行的合法性，即教師將教育過程的日常管理行為上升為行政法律關(guān)系。就目前來看，教育懲戒的形式、程序與度量，需要立法的保障和實(shí)施的統(tǒng)一。

如果說“懲戒權(quán)”的理性回歸是對“教育軟弱無力”的回應(yīng)，那么學(xué)校是否有足夠的能力與資源來履行這一權(quán)利和義務(wù)？“學(xué)校安全是宏觀層面的公共現(xiàn)象，而不是微觀層面的技術(shù)問題”[15]，校園欺凌則屬于典型的社會綜合治理范疇，既需要政府負(fù)責(zé)與法治保障，更需要社會協(xié)同與公眾參與，即通過公共權(quán)力的分配與社會責(zé)任的表達(dá)來分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)。11部門共同制定的《方案》將校園欺凌治理的工作職責(zé)按照教育、法院、檢察院、公安、民政、司法、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、學(xué)校等部門屬性進(jìn)行了對應(yīng)分工，以形式層面的聯(lián)合行動來提升校園欺凌的治理效能。但是，立足于我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)，這種政策性的條款或倡導(dǎo)性的規(guī)定往往缺乏政府的干涉與等級的控制，從而造成權(quán)力的多元與權(quán)威的分散，“必然導(dǎo)致教育部門的這種牽頭地位在實(shí)踐中缺乏現(xiàn)實(shí)的可操作性，也導(dǎo)致關(guān)于各部門職責(zé)的規(guī)定顯得雜亂無章，缺乏統(tǒng)攝效應(yīng)”[16]。因此，在我國權(quán)力分配格局的傳統(tǒng)下，校園欺凌的治理深受組織特性與部門資源的限制，校園欺凌的治理過程“既建立在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和具法律約束力的體制之上，也離不開非正式的協(xié)商與和解”[17]，即協(xié)同治理仍然依賴強(qiáng)有力的政府提供對話的機(jī)制與平臺、協(xié)作的規(guī)則與程序，賦予權(quán)力的共享、行動的能力與資源的支持?！敖M織之間的合作有時是為了符合來自更高權(quán)威機(jī)構(gòu)必要的法律和法規(guī)的要求”[18]，行之有效的校園欺凌治理需要政府的保駕護(hù)航，通過構(gòu)建一種多中心秩序的權(quán)力關(guān)系體系，將泛泛而談的“敘述性立法”轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的權(quán)力供給與責(zé)任分配。

(二)預(yù)警與防治：校園欺凌治理的能力支援

權(quán)力與能力缺一不可。能力的缺乏會直接影響權(quán)力運(yùn)行的效果，當(dāng)前遏制校園欺凌強(qiáng)調(diào)預(yù)防性治理與專業(yè)化干預(yù)，這對基層實(shí)施者的應(yīng)對能力、知識素養(yǎng)與協(xié)作水平都提出了明確要求。日本2013年頒布實(shí)施了《校園欺凌防止對策推進(jìn)法》，其中第十八條第一款明文規(guī)定：“采取以專門知識為基礎(chǔ)的妥當(dāng)舉措，并應(yīng)在教員相關(guān)素質(zhì)、能力培養(yǎng)和提高、師生關(guān)系體制調(diào)整、配置心理、福祉等包含校園欺凌應(yīng)對和防止內(nèi)容在內(nèi)的有專門知識的教員等相關(guān)人員方面采取必要措施。”[19]防治校園欺凌作為一項(xiàng)常態(tài)性工作投入，需要地方政府及學(xué)校形成特定的組織編制與工作方案。一方面，在學(xué)校層面，成立由校長或者法制副校長負(fù)責(zé)，教師、輔導(dǎo)員、教職工、社區(qū)工作者、家長代表、校外專家等人員組成的學(xué)生欺凌治理委員會。委員會人員的知識結(jié)構(gòu)要涵蓋法學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)、醫(yī)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，具備完整的商談、法務(wù)、咨詢、救濟(jì)、干預(yù)等防范能力，既能做好針對欺凌事實(shí)的調(diào)查、支援與處置，也能開展防治對策的研究與普及。像英國，就建立了各類學(xué)生行為改善方案，聘任，負(fù)責(zé)行為管教支援工作之教職員(behavior support staff)，尤其強(qiáng)調(diào)家校合作的行為輔導(dǎo)支援方案(pastoral support program)。另一方面，地方政府，則要從共同愿景、組織協(xié)調(diào)、資源服務(wù)等方面來發(fā)揮更大作用和承擔(dān)更多責(zé)任。英國比較著名的行為教育支援小組(behavior and education support teams)，通過整合地方政府各部門的相關(guān)職能與配套資源，實(shí)行多部門(multi-agency)協(xié)同的任務(wù)化編組與團(tuán)隊(duì)式合作，來對有行為偏差、適應(yīng)困難及逃學(xué)率偏高的學(xué)生及其家長及時提供心理咨詢、行為矯正、社會福利等服務(wù)。

目前，校園欺凌治理的政策框架在學(xué)生群體的反欺凌自我保護(hù)知識與技能的教授上還缺乏專門的核心能力標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)體系。學(xué)生主動參與欺凌防治的積極性、責(zé)任心與獲得感較低，欺凌者肆無忌憚，圍觀者緘默而行，受害者絕望無助，每個人都已經(jīng)成為秩序的一部分?！霸趯W(xué)校，應(yīng)有一套制度和程序規(guī)定哪些行為是不可接受的，以及發(fā)生欺凌或網(wǎng)絡(luò)欺凌時應(yīng)采取哪些行動。”[20]2019年，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室發(fā)布了第5號預(yù)警《防治學(xué)生欺凌暴力建設(shè)陽光安全校園》，明確提出要開展專題教育和做好預(yù)防處置，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早控制[21]。開展預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力專題教育，需要強(qiáng)化學(xué)生的發(fā)展權(quán)、參與權(quán)與生存權(quán)，并且將專題教育納入常態(tài)化的思想道德教育、法治教育、心理健康教育，提高校園針對欺凌行為的底線與規(guī)則思維、法治與敬畏意識、防暴與制暴能力。學(xué)生理應(yīng)是校園欺凌治理的主體，而不是純粹的防止校園欺凌的對象。比如，德國以項(xiàng)目形式在校內(nèi)和校外開展了系統(tǒng)化的欺凌應(yīng)對技巧培訓(xùn)[22]。截至2019年2月，美國的50個州200項(xiàng)校園安全政策文本，均提供了“從設(shè)施的安全到提供心理健康和咨詢服務(wù)，以及整合解決學(xué)生社交，個人問題的教學(xué)和情感需求”[23]，至少有42個州在州條例或法規(guī)中要求學(xué)校進(jìn)行安全和防衛(wèi)演習(xí)，并且組織反欺凌教育活動。

三、從“政策主導(dǎo)”到“法律治理”：校園欺凌治理的制度框架

“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見當(dāng)局在某一種情況中會怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)利——和根據(jù)對此的了解計(jì)劃他自己的個人事務(wù)?！盵24]法律運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力來規(guī)范、修正內(nèi)部秩序與外在權(quán)威，社會實(shí)體的正義與和諧則需“以法律為準(zhǔn)繩，以合憲為原則”，而校園欺凌的愈演愈烈正是對社會正義的沉默與對法律公正的背離。當(dāng)?shù)赖缕钜讶?、現(xiàn)實(shí)造就校園欺凌惡果，從而不可避免地要啟動法律懲治機(jī)制與司法處理程序時，就需要理性的分析、行為的規(guī)約與觀念的力量，而不是樸素的道德譴責(zé)與情感表達(dá)。先進(jìn)國家?guī)缀蹙鶎⒎窗粤?anti-bullying)列為學(xué)校校園安全政策之優(yōu)先內(nèi)涵，通過法制(法令規(guī)范)建構(gòu)整合不同利害關(guān)系人及資源網(wǎng)絡(luò)(資源分配)，超越班級經(jīng)營或?qū)W校管理的層面，使其成為學(xué)校、家庭及政府部門共同的責(zé)任[25]。同時，法律為校園欺凌治理提供的依據(jù)與工具，需要轉(zhuǎn)化或上升為法律規(guī)范的有形正義，“基于某種對人類行為和處境的體面和易變的普遍關(guān)切，一種以社會補(bǔ)償?shù)男问匠霈F(xiàn)的有關(guān)平等對待的特定觀念，將最低原則轉(zhuǎn)為最優(yōu)原則”[26]，以便傳遞國家意志與公共價值。

(一)專項(xiàng)立法、有序銜接，實(shí)現(xiàn)校園欺凌依法治理

當(dāng)前，反校園欺凌的法律建設(shè)迫在眉睫。通過專項(xiàng)立法來解決校園安全領(lǐng)域重要的難點(diǎn)及熱點(diǎn)問題，可以在彌補(bǔ)一般性立法結(jié)構(gòu)不足的基礎(chǔ)上，為學(xué)校爭取更大的自由裁量權(quán)，避免現(xiàn)行法律在治理校園欺凌上的分散與疲軟，提高法律遏制校園暴力的效能。校園欺凌的法治化過程，不僅需要立法活動的指引，而且依賴法律解釋的基準(zhǔn)?！氨仨毘雠_效力層級至少為行政法規(guī)的預(yù)防及處理校園欺凌的專門法律文件”[27]，既要對校園欺凌的行為界定、違法性質(zhì)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與基本類型做法律技術(shù)上的操作性規(guī)定，又要以“權(quán)、責(zé)、能統(tǒng)一原則”來明確相關(guān)責(zé)任主體開展校園欺凌治理的工作職責(zé)。反校園欺凌專項(xiàng)立法作為一項(xiàng)特殊法制，較之常態(tài)法規(guī)應(yīng)更具擴(kuò)張性與優(yōu)化性，尤其是在欺凌個案中擁有具體規(guī)則的適用效力，在專項(xiàng)立法的基礎(chǔ)之上更應(yīng)鼓勵逐級立法、責(zé)任分級，包括地方人大、政府出臺相應(yīng)的地方性規(guī)章以及學(xué)校和各類社會組織制定的具體性舉措方針，形成全國性立法、地方性法規(guī)與具體制度多管齊下的防治體系。

同時，“應(yīng)該思考如何在現(xiàn)有的法律規(guī)定里對涉及校園欺凌的問題進(jìn)行具體的細(xì)化和修改”[28]，秉持校園欺凌零容忍政策(zero tolerance policy)完成與現(xiàn)有民事、行政及刑事相關(guān)法律法規(guī)的有序?qū)雍凸δ芗?xì)化，做好域外經(jīng)驗(yàn)的本土探索。在責(zé)任年齡的限制方面，可以適當(dāng)引入“惡意補(bǔ)足年齡制度”，審判量刑時增加施暴者主觀惡性的考量，不以純粹的“年齡”來放縱欺凌者“知善而不行，知惡卻為之”的執(zhí)意違法行為；在行為處罰的適用方面，可以嘗試設(shè)立“未成年人保護(hù)處分制度”，對實(shí)施不良行為、嚴(yán)重不良行為的欺凌者，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)不同情況，單獨(dú)或者聯(lián)合相關(guān)部門依法進(jìn)行訓(xùn)誡教育、社會化幫教或必要的強(qiáng)制性行為矯治等，責(zé)令欺凌者具結(jié)悔過、賠禮道歉，責(zé)令欺凌者監(jiān)護(hù)人賠償損失并對欺凌者加以管教，對欺凌者進(jìn)行政府收容教養(yǎng)、實(shí)施社會觀護(hù)等；在監(jiān)護(hù)責(zé)任的連帶方面，可以嘗試增加“監(jiān)護(hù)人失職責(zé)任”，如強(qiáng)制出席相關(guān)司法程序、損害賠償以及就不履行監(jiān)管教育造成的嚴(yán)重后果承擔(dān)刑事責(zé)任。

(二)學(xué)校為主、多元協(xié)同，推進(jìn)校園欺凌綜合治理

以學(xué)校為核心主體，讓各類防治主體在清晰和準(zhǔn)確的職責(zé)范圍內(nèi)最大限度地發(fā)揮作用，從而形成多元主體共同參與而又權(quán)責(zé)分明的治理模式，是校園欺凌治理取得成效的關(guān)鍵[29]。在合作與協(xié)同的綜合治理過程中，中央政府通過政策法令規(guī)范及資源彈性配置，促使主管機(jī)關(guān)、學(xué)校、外部機(jī)構(gòu)及家長之間原本較為松散的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)化為更緊密的法制化伙伴關(guān)系與多層次治理結(jié)構(gòu)。在部門合作與上下聯(lián)動的治理體系中，地方政府組織以學(xué)校為主體，包含政法、公安、民政、司法、人社、衛(wèi)生、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門的學(xué)生欺凌綜合治理部門聯(lián)席會議，統(tǒng)籌推進(jìn)地區(qū)學(xué)生欺凌治理的形勢研判、政策評估、教育宣傳、重大事件處置。就校園欺凌的治理而言，學(xué)校在預(yù)防、應(yīng)急、認(rèn)定、處理等方面具有不可替代的核心功能?！霸诿绹?，學(xué)校建立了以學(xué)區(qū)為主、家長和相關(guān)社會團(tuán)體為輔的校園安全網(wǎng)絡(luò)體系，共同制定并實(shí)施本學(xué)區(qū)的欺凌預(yù)防?！盵30]完善學(xué)校、家庭、社區(qū)三位一體的欺凌防治機(jī)制，是充分發(fā)揮學(xué)校主體作用的重要資源支持。如果說治理責(zé)任的重心在基層——學(xué)校，那么也需賦予學(xué)校和教師相應(yīng)的治理權(quán)力與能力。按照權(quán)力優(yōu)位原則，學(xué)校對欺凌事件的處理應(yīng)具有優(yōu)先的決策權(quán)限、處置權(quán)限和制裁權(quán)限，并將這種公權(quán)力廣泛地轉(zhuǎn)化為教師的懲戒權(quán)，以限制學(xué)生的部分個人權(quán)利來保障學(xué)校最大限度的安全。

基于公共治理的理念，應(yīng)開放多元化來源、多樣化力量來介入與干預(yù)校園欺凌。通過政府采購與項(xiàng)目外包的方式，積極動員社會力量參與，引入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)或者評估機(jī)構(gòu)，對防治學(xué)生欺凌進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查、行為評估、磋商協(xié)調(diào)與個案服務(wù)。這種第三方教育服務(wù)模式可以讓欺凌的預(yù)防性治理更具韌性與融通性。同時，如有學(xué)生因校園欺凌行為遭受停學(xué)或退學(xué)處分時，除要給予專業(yè)輔導(dǎo)外，政府部門亦需依法提供相當(dāng)程度之替代教育服務(wù)，也可由非營利組織、企業(yè)及私立學(xué)校等團(tuán)體擔(dān)負(fù)這一任務(wù)。與我國當(dāng)前承擔(dān)矯正教育的工讀學(xué)校相比，英國公立的“轉(zhuǎn)介學(xué)?！?pupil referral units)與主流學(xué)校一樣，配有專職教師、教學(xué)助理、學(xué)習(xí)指導(dǎo)員以及支援人員，將課程重心置于基本學(xué)科能力及學(xué)生行為改善，希望學(xué)生在經(jīng)過定期評估后，能夠重返主流學(xué)校[31]。在全美50個州中，已有48個州制定了不同形式的替代教育相關(guān)法令，33個州在法律或政策中對替代學(xué)校課程予以規(guī)范，以紐約市所屬的5個行政區(qū)為例，共設(shè)立38所“替代學(xué)習(xí)中心”(alternative learningcenters)，同時為學(xué)生提供法令規(guī)定的核心課程及適合個體偏差行為狀況的輔導(dǎo)計(jì)劃。

(三)配套機(jī)制、糾偏持正，實(shí)施校園欺凌精準(zhǔn)治理

從某種程度上說，法治愈是健全，形式正義愈是明確而嚴(yán)格。校園欺凌的法制框架自然應(yīng)該圍繞欺凌防治中的關(guān)鍵機(jī)制、有效策略展開，通過形式化的規(guī)則安排與程序化的模式凝聚，形成具有長效性、穩(wěn)定性和約束力的防治學(xué)生欺凌工作機(jī)制。縱觀已經(jīng)具有相對成熟欺凌防治經(jīng)驗(yàn)的國家地區(qū)，其法律規(guī)制體系中主要包含預(yù)防與教育機(jī)制、報(bào)告與識別機(jī)制、應(yīng)對與處理機(jī)制以及部門聯(lián)合行動機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)校園欺凌的常態(tài)化與精準(zhǔn)化治理。在預(yù)防與教育機(jī)制方面，開展欺凌防治專題教育、安全自護(hù)教育、心理健康教育等道德與法治教育，將學(xué)生欺凌治理專題培訓(xùn)納入學(xué)校教職員工的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)與日常工作考評，同時亦不能忽視監(jiān)護(hù)人的防治學(xué)生欺凌知識教育與能力指導(dǎo)。在報(bào)告與識別機(jī)制方面，建立校園欺凌和暴力事件報(bào)告制度，教師和家長負(fù)有知情必報(bào)的責(zé)任與義務(wù)，鼓勵相關(guān)學(xué)生及時主動報(bào)告欺凌行為，報(bào)告時相關(guān)人員有義務(wù)保護(hù)遭受欺凌和暴力的學(xué)生以及知情學(xué)生的身心安全。同時，注重和加強(qiáng)校園欺凌發(fā)生事件的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、行為分析與動態(tài)監(jiān)測工作，提高學(xué)校處理校園欺凌事件的反應(yīng)速度和處理能力。在應(yīng)對與處理機(jī)制方面，建立校園欺凌專項(xiàng)治理工作的中長期規(guī)劃，形成事前、事中、事后的完整業(yè)務(wù)鏈條和應(yīng)急預(yù)案編制，包括對欺凌事件的性質(zhì)與情節(jié)、種類與適用、輔導(dǎo)與懲戒等方面的規(guī)定，尤其注重科學(xué)有效的追蹤輔導(dǎo)、人文關(guān)懷與成長教育。

法治不再只是一種治理手段，而是一種信仰。學(xué)校和教師有法律及道德之義務(wù)維持學(xué)生行為與紀(jì)律，即使相關(guān)懲戒規(guī)范可能損及學(xué)生受法律保障之自由權(quán)，只要學(xué)生被證明具有合法教育利益的正當(dāng)性，就應(yīng)該受到司法部門的支持與援助。學(xué)校的學(xué)生行為管教規(guī)定必須明確清晰，尤其應(yīng)注意懲罰的一致性、公平性以及對優(yōu)良行為的獎勵聯(lián)結(jié)系統(tǒng)。雖然在校園欺凌治理中要重視偏差行為之后果及矯正，但亦應(yīng)十分注重懲戒措施之比例原則及正當(dāng)法律程序，并適當(dāng)引進(jìn)外部監(jiān)督及司法審查機(jī)制和問責(zé)處理機(jī)制。特別是在停學(xué)、退學(xué)等重大懲戒處分的實(shí)施過程中，一方面要重視法律保留、法律明確性等原則，賦予學(xué)校教育人員合理懲戒權(quán)，以維護(hù)校園學(xué)習(xí)秩序；另一方面應(yīng)遵守法律正當(dāng)程序，保障學(xué)生、家長救濟(jì)之權(quán)利及機(jī)會，維護(hù)不同利害關(guān)系人在校園欺凌事件處理過程中的實(shí)質(zhì)公平權(quán)利。例如，加拿大的安大略省教育部引入安全校園行動小組，“促進(jìn)了管、辦與評的相對分離，運(yùn)用專業(yè)化的評價工具和行動議程確保行為實(shí)施的客觀性與公正性”[32]。

四、結(jié)語

在新時代全面依法治國的引領(lǐng)與推動下，將校園欺凌納入法治軌道與法制體系，完善校園欺凌的專門立法與責(zé)任機(jī)制，提升校園欺凌的治理能力與治理水平，不僅意義重大而深遠(yuǎn)，更是行之有效的治本之道。誠然，法治思維與法治方式是校園欺凌治理的必然要求，在尊重事實(shí)、尊重時空環(huán)境的情況下循序漸進(jìn)地完善校園欺凌的法律治理，需要基于既有政策的現(xiàn)實(shí)考量與法學(xué)理論的理性分析，一方面在運(yùn)動式的專項(xiàng)治理過程中總結(jié)防治經(jīng)驗(yàn)、形成工作模式，另一方面在分散型的法律體系內(nèi)容中進(jìn)行法理論證、探尋規(guī)制路徑；但是，校園欺凌在法律上的空白與規(guī)則中的缺位，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律規(guī)則只是提供了一個抽象的行動框架，并未明確在具體情形中所必須采用的行動方案。因此，一方面，要借助于法的權(quán)威及其強(qiáng)制力，賦予校園欺凌治理的策略和方法以合法性，通過專項(xiàng)立法以及與現(xiàn)有民事、行政及刑事相關(guān)法律法規(guī)的有序?qū)樱瑏砻魑黝愊嚓P(guān)主體的角色扮演、權(quán)力分配與能力需求；另一方面，再好的法律制度也依賴于貫徹、執(zhí)行、監(jiān)督乃至發(fā)展，即要有自覺的意識與相應(yīng)的能力來防止校園欺凌的發(fā)生，包括構(gòu)建以學(xué)校為核心的多元主體介入與干預(yù)的治理體系，以及形成具有長效性、穩(wěn)定性、約束力的防治學(xué)生欺凌工作機(jī)制。