李維明，李博康

(1.國務院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010；2.中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081)

2016年初，習近平總書記在重慶主持召開“深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”，指示重慶要“建設長江上游重要生態(tài)屏障，推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，使重慶成為山清水秀美麗之地”。2018年4月，習近平總書記在武漢主持召開第二次“深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”，突出強調(diào)“長江經(jīng)濟帶應該走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子”，并明確提出“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”。推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，實現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉換，是實施長江經(jīng)濟帶“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略的有效途徑。

重慶作為長江上游重要生態(tài)屏障，近年來，積極探索以市場化路徑推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和價值增值，先后出臺了《重慶市人民政府關于印發(fā)重慶市碳排放權交易管理暫行辦法的通知》(渝府發(fā)〔2014〕17號)、《重慶市完善集體林權制度實施方案》(渝府辦發(fā)〔2017〕72號)、《關于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復的意見》(市國土房管局、市農(nóng)委、市環(huán)保局、市林業(yè)局)等制度和政策，實施了深化集體林權制度改革、發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟以及拓展地票生態(tài)功能等有益探索和實踐。尤其基于地票制度拓展生態(tài)功能的探索和創(chuàng)新，對其他地方的改革實踐具有一定的借鑒意義。

一、重慶地票及其生態(tài)功能拓展的背景

伴隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨兩大突出難題：一是城市和農(nóng)村建設用地同時快速增長，土地資源緊缺；二是農(nóng)村大量土地閑置，農(nóng)民土地財產(chǎn)權利難以實現(xiàn)。在此背景下，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶從體制機制入手，通過人、地、財聯(lián)動，探索建立地票制度，形成以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展的機制。2009年初，《國務院關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3 號)出臺，明確提出要建立重慶農(nóng)村土地交易所，探索試驗土地實物交易和指標(即地票)交易，地票改革試驗由此正式啟動。

地票本質(zhì)上為新增建設用地指標，指的是土地權利人通過將建設用地復墾為農(nóng)用地而相應增加的建設用地指標中，在保障農(nóng)村發(fā)展自用后節(jié)余部分所形成的可交易票據(jù)。按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，開展地票交易的實施步驟如下：一是在農(nóng)民自愿前提下，將農(nóng)村廢棄或閑置的建設用地復墾為耕地；二是由土地、農(nóng)業(yè)主管部門聯(lián)合對復墾所形成的耕地進行質(zhì)量和數(shù)量的把關、驗收，并將騰出的建設用地指標數(shù)進行地票確認；三是在農(nóng)村土地交易所開展地票交易；四是地票購買企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)尋找可開發(fā)地塊，以地票代替征地指標進行轉用，土地征收之后作為國有建設用地進行招拍掛，地票持有企業(yè)與其他競爭者一同再參與招拍掛競爭，取得土地使用權。

重慶地票改革以市場化機制引導激勵農(nóng)民自愿將閑置或廢棄的農(nóng)村建設用地復墾為耕地，并將由此所形成的地票在城鄉(xiāng)土地交易平臺上流轉，緩解了城鄉(xiāng)建設用地雙增長的壓力，拓寬了農(nóng)民增收渠道，加速了新農(nóng)村建設，取得了顯著的經(jīng)濟社會效益。與此同時，改革過程中也出現(xiàn)了一些突出問題，如并非所有農(nóng)村閑置、廢棄的建設用地都適合復墾為耕地等。針對這一問題，《中共重慶市委重慶市人民政府關于印發(fā)〈重慶市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃〉的通知》(渝委發(fā)〔2018〕1號)出臺，明確要求“完善地票交易制度，利用市場化機制鼓勵復墾復綠”，之后的《重慶市2018年全面深化改革工作要點》再次明確了“拓展地票生態(tài)功能”的改革思路。在此背景下，2018年5月，重慶市印發(fā)《關于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復的意見》(渝國土房管規(guī)發(fā)〔2018〕4號)，正式啟動探索拓展地票生態(tài)功能，即在堅持最嚴格耕地保護紅線的前提下，因地制宜、實事求是推進復墾復綠，不論復墾為耕地還是復墾為宜林或宜草地，一經(jīng)驗收合格均可申請進行地票交易。同時，明確試點工作先行在巫溪、彭水、酉陽、奉節(jié)、城口、巫山六縣開展，2019年后逐步向其他地區(qū)推廣。

二、重慶拓展地票生態(tài)功能主要做法與意義

地票生態(tài)功能的價值實現(xiàn)是優(yōu)化配置自然資源資產(chǎn)的有益探索，通過整體優(yōu)化、科學配置自然資源資產(chǎn)，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，提升自然資產(chǎn)質(zhì)量及其社會服務能力，進而全面提升整治優(yōu)化改造區(qū)的經(jīng)濟社會價值，以開發(fā)收益反哺生態(tài)建設，形成更優(yōu)的生態(tài)環(huán)境。

(一)因地制宜拓展復墾類型

對新增經(jīng)營性建設用地嚴格實行“持票準用”制度。根據(jù)拓展地票生態(tài)功能的交易制度和規(guī)則，按照“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則實施復墾，對不宜復墾為耕地的，如位于生態(tài)保護紅線、林區(qū)、地質(zhì)災害點、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區(qū)域內(nèi)的復墾點，要引導其復墾為林地等兼具生態(tài)功能的其他農(nóng)用地。除上述之外的區(qū)域，具備復墾為耕地條件的，應主要復墾為耕地。同時，對通過復墾所形成的耕地和宜林宜草區(qū)域做進一步功能劃分，如可將處于生態(tài)敏感和脆弱區(qū)內(nèi)的復墾點劃分為宜林宜草地區(qū)域等。

(二)切實保障土地權利人權益不受損害

復墾為耕地或宜林宜草地等其他農(nóng)用地，仍按現(xiàn)行18.6萬元/畝地票交易掛牌價格及《重慶市地票管理辦法》規(guī)定價款分配比例進行分配，不影響當前農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益。復墾后形成的耕地或宜林宜草地等，其土地權利人不變，仍歸原土地權人承包使用。在國家出臺新規(guī)定之前，地票使用仍按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，不增加地票購買方成本。截至2018年6月，重慶市累計交易地票25.9萬畝，成交均價穩(wěn)定在19萬元/畝左右。

(三)不斷擴大建設用地增減掛鉤相關指標使用方向

持續(xù)優(yōu)化農(nóng)村存量建設用地布局，引導農(nóng)村存量集體建設用地指標在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)調(diào)劑，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目用地。按照《國務院辦公廳關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》(國辦發(fā)〔2018〕16號)要求，積極推進城口、巫溪、酉陽、彭水4個深度貧困縣開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑試點。

目前，拓展生態(tài)功能的地票制度改革，雖尚處在試點階段，但可以預見的是，地票新功能將帶來更多的收益，尤其可有效增加國土生態(tài)空間、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，助力綠水青山向金山銀山轉換，進而實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值。如重慶奉節(jié)縣自開展試點以來，已通過復墾農(nóng)村閑置建設用地有效增加宜林和宜草地近400畝，年交易面積預計可達600畝。如果能夠實現(xiàn)地票拓展生態(tài)功能后的常態(tài)化運行，預計重慶每年復墾形成宜林和宜草地規(guī)模不低于1萬畝。更為重要的是，拓展地票生態(tài)功能堅持了因地制宜原則，對土地利用總規(guī)、土地整治規(guī)劃、周邊地塊及地類現(xiàn)狀條件等予以充分考慮，更加契合鄉(xiāng)村土地利用需求和環(huán)保要求，可為農(nóng)村大力發(fā)展生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供良好生態(tài)環(huán)境，農(nóng)村和農(nóng)民也由此獲得了更多的發(fā)展資金，進而形成良性互動，有助于實現(xiàn)新農(nóng)村建設與生態(tài)產(chǎn)品價值的“雙贏”。此外，由于多數(shù)深度貧困地區(qū)和貧困戶位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，通過擴大地票政策覆蓋面，鼓勵重點生態(tài)功能區(qū)復墾以恢復生態(tài)功能為指向，支持更多建卡貧困戶申請復墾和地票交易，有助于在探索市場化生態(tài)補償機制的同時，提升區(qū)域的生態(tài)價值，為村民持續(xù)增收、防止返貧創(chuàng)造條件，同時亦可彰顯宅基地價值，加速推進易地搬遷步伐。

三、相關啟示

重慶從開始試驗探索地票制度到出臺《重慶市地票管理辦法》再到出臺《關于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復的意見》，形成了較為成熟的推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架和創(chuàng)新做法，對全國其他地區(qū)具有一定啟示意義。

(一)注重部門聯(lián)動，充分發(fā)揮各主體作用

山水林天湖草是一個生命共同體，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)需充分考慮部門聯(lián)動，依靠多部門協(xié)同推動政策科學設計與實施。重慶市國土房管局會同農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等相關部門在深入調(diào)研、科學論證基礎上，聯(lián)合制定《關于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復的意見》，進一步創(chuàng)新復墾工作思路，因地制宜拓展地票生態(tài)功能，切實保障復墾農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織和地票購買主體權益，穩(wěn)步推動改革方案順利落地。同時，政策實施過程還十分注重發(fā)揮城鄉(xiāng)各方主體作用。在重慶地票制度改革推進過程中，相關主體(涉及政府、企業(yè)和農(nóng)民等)定位科學——政府做頂層設計、制定政策規(guī)則，用地企業(yè)付費購買，農(nóng)戶提供土地并通過復墾提供生態(tài)產(chǎn)品，使得三方利益實現(xiàn) “共贏”。作為政府、企業(yè)、農(nóng)戶各方主體共同推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的有效形式，地票制度不僅大幅降低了政府的財政資金壓力，還推動土地和生態(tài)資源得以進一步優(yōu)化配置。在這一模式下，地方政府的職責已逐步從管理、決策轉向服務、規(guī)范，對推動企業(yè)、農(nóng)戶充分互動并積極融入改革進程發(fā)揮了重要引導作用，由此大大降低了改革阻力，實現(xiàn)了改革成效的持續(xù)擴大和改革成果的充分共享。

(二)注重問題導向，實事求是持續(xù)深化改革

改革進入深水區(qū)，不可避免會面臨諸多難題。重慶市推進地票制度改革、實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的成功經(jīng)驗之一在于始終堅持問題導向，在注重解決當下問題的同時，通過持續(xù)深化改革逐步解決根本性問題[1]。從發(fā)展歷程來看，重慶地票制度的最初實施是為了解決城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中城鎮(zhèn)建設用地不足、農(nóng)村建設用地閑置等現(xiàn)實問題。而拓展地票生態(tài)功能的探索，又是為了解決地票制度在實施過程中出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地等建設用地不宜復墾為耕地而無法參與地票交易的問題。同時，從辯證角度看，深化改革也是為了更好推進工作，但如果不顧實際冒然推進，可能反而會制約工作進展，因此深化改革還必須要堅持實事求是。重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，并非對土地管理制度的根本性改革，而是結合城鄉(xiāng)土地實際情況和現(xiàn)實需求，朝著有利于各類資源能夠實現(xiàn)優(yōu)化配置的方向去改革。從改革效果來看，不僅嚴守了“土地公有制性質(zhì)不改變、農(nóng)民利益不受損、耕地紅線不突破”的底線，還積極穩(wěn)妥推進資源產(chǎn)權流轉交易，在較好實現(xiàn)遠距離、大范圍“農(nóng)村建設用地指標”快速便捷交易的同時，通過鼓勵農(nóng)民主動復墾，大大改善了生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值。

(三)注重試點先行，因地制宜穩(wěn)步推進

改革不能一蹴而就，不可能一次性地提出終極改革方案，需要結合各地實際情況積極穩(wěn)妥推進。重慶組織相關部門在拓展地票生態(tài)功能、推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)過程中，即先行選擇在奉節(jié)等國家級貧困縣和生態(tài)保護任務較重的區(qū)縣開展試點工作，詳細制定工作實施方案，堅持“因地制宜、實事求是，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，嚴格落實“生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)戶自愿”，扎實推進土地復墾；而后，待試點工作取得積極進展后，再將改革推向試點外其他區(qū)縣。事實證明，這一改革邏輯符合實際情況，確保了改革措施的順利落地。

(四)注重以人為本，充分發(fā)揮市場機制作用

習近平總書記一再強調(diào)，要把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為開展一切工作的出發(fā)點和落腳點，要讓改革發(fā)展成果惠及更多群眾，讓人民生活更加幸福美滿。重慶拓展地票生態(tài)功能、推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的改革和實踐，一方面滿足了城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，拓展了城市新區(qū)，釋放了經(jīng)濟活力，造福了城市居民；另一方面切實保障了農(nóng)民和農(nóng)村集體的土地財產(chǎn)權益，維護了“三農(nóng)”利益，提高了農(nóng)村閑置宅基地的復墾率和復墾水平，增加了更多的生態(tài)產(chǎn)品供給。此外，在實現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境惠民富民的同時，重慶地票改革還堅持市場化方向，充分恪守市場經(jīng)濟規(guī)律，以土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)民土地價值實現(xiàn)為目標，以法制化和制度化保障為基礎，通過建立城市與農(nóng)村統(tǒng)一的活躍的土地資源交易市場，推動交易信息公開透明、交易成本大大降低，各方潛在的交易愿望被充分激發(fā)，改革任務得以順利推進。

(五)注重實物資產(chǎn)權利化，促進要素資源優(yōu)化配置

城市自然資產(chǎn)稀缺與農(nóng)村大量自然資產(chǎn)閑置并存，是當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展普遍面臨的一個突出矛盾。而解決這一問題的可行思路之一是通過自然資源資產(chǎn)權屬交易來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，進而實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的價值。在重慶拓展地票生態(tài)功能、推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的改革實踐中，農(nóng)村建設用地被賦予了一項新的功能，即其被復墾后可相應增加城市的可交易建設用地指標，這大大拓展了農(nóng)民資產(chǎn)的變現(xiàn)途徑，實現(xiàn)了土地的財產(chǎn)權，而復墾類型由耕地拓展為林草地，則進一步推動更多類型生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。總之，重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，啟發(fā)政策制定者要將政策設計的重點從實物層面向權利層面轉變，要更加注重實物資產(chǎn)的權利化，進而推動自然資源資產(chǎn)的順暢流轉。