嚴 海 劉曉莉

（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

草原是一個具有多重價值的生態(tài)要素，對草原生態(tài)的治理在我國顯得尤為重要。在草原生態(tài)治理方面，當下由于部分因素的影響，使得我國地方政府在草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮方面受到了一定程度的限制，對這些限制因素進行分析并找出解決問題的途徑可以促進地方政府更積極、主動地進行草原生態(tài)治理，進而能夠更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。草原生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用草原生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)草原生態(tài)保護相關者利益關系的制度安排〔1〕。草原生態(tài)補償是我國當下草原生態(tài)治理的重要舉措，本文擬以草原生態(tài)補償實施現(xiàn)狀的考察為視角，從觀念、模式、制度三個層面，分析目前地方政府在草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮方面存在哪些限制因素，并嘗試提出解決方案。

一、生態(tài)價值觀念的偏差

生態(tài)價值觀念屬于理念層面的內(nèi)容，生態(tài)價值觀念的偏差是限制地方政府草原生態(tài)治理能動性發(fā)揮的第一個因素。①從頂層設計來看，我國目前在環(huán)境治理中的生態(tài)價值觀念并不偏差，此處所指“偏差”是針對地方政府的治理實踐而言的。生態(tài)價值觀念的偏差主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，地方政府在人類中心主義和生態(tài)中心主義價值觀之間的搖擺不定；其二，在各生態(tài)要素間生態(tài)價值的重視程度不盡相同。

（一）兩種生態(tài)價值觀之間的搖擺不定

人類中心主義和生態(tài)中心主義是生態(tài)哲學、生態(tài)倫理學在人與自然關系的認識上根本對立的兩種價值觀念。在生態(tài)環(huán)境日益惡化的當今世界，對人類中心主義的批判呼聲越來越高，但是我們?nèi)孕栀|疑，人類中心主義是否不該繼續(xù)堅持，以及生態(tài)中心主義所描繪的人類社會狀況又是否真的能以人們所期望的方式實現(xiàn)嗎？筆者認為，生態(tài)中心主義在現(xiàn)實世界中的實現(xiàn)至少存在兩個方面的障礙。其一，生態(tài)中心主義的實現(xiàn)受現(xiàn)實政治環(huán)境的制約，環(huán)境治理在一國現(xiàn)實政治活動中的形勢是極為復雜的，生態(tài)中心主義所主張的路線在現(xiàn)實政治環(huán)境當中并不是能夠得以順利實現(xiàn)的。其二，生態(tài)中心主義的主張可能損及人類自身的安全，生態(tài)中心主義內(nèi)部也存在不同的主張，部分主張甚至以犧牲人類的核心利益為代價，這顯然與人類文明的意旨是背道而馳的。應當認為的是，人類中心主義的主張并非一無是處，而生態(tài)中心主義的主張也并不是絕對真理、且難以完全實現(xiàn)。

在草原生態(tài)補償?shù)谋尘跋驴创鲜鰞煞N生態(tài)價值觀可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中常出現(xiàn)在兩種生態(tài)價值觀之間“搖擺不定”的情況，對于二者的取舍難以做出合理決斷。在地方政府方面，環(huán)境保護的觀念雖也已成為政府機關及其工作人員普遍認同的觀念，但因社會、經(jīng)濟發(fā)展的需要，許多情況下地方政府卻又不得不舍棄生態(tài)利益而選擇經(jīng)濟利益，這種狀況是環(huán)境治理作為一種政治活動時在運行過程不可避免的一個問題。西方有學者將解決環(huán)境問題的方法按照話語體系的不同進行了分類：主張增長極限的生存主義及與其對立的認同永遠增長的普羅米修斯主義，包括行政理性主義、民主實用主義、經(jīng)濟理性主義在內(nèi)的具體問題的解決，世界范圍內(nèi)普遍認同的尋求可持續(xù)性、增強綠色意識和實踐綠色政治的綠色激進主義〔2〕。從上述環(huán)境問題解決的諸多方法中可以看出，地方政府真正能夠有所作為的基本只有綠色激進主義中的增強綠色意識，即宣傳生態(tài)保護的觀念，其他方法更多的是在國家甚至是世界層面才能得以實踐。同時，即便是在增強綠色意識方面，地方政府能夠收到的實際效果也是有限的，在草原生態(tài)補償?shù)囊暯窍?，一是中央政府一直也在通過各種途徑宣傳環(huán)境保護觀念，地方政府難有更加有效的宣傳力度；二是草原距離多數(shù)人的生活區(qū)域較遠，草原綠色意識的增強對多數(shù)人的意義并不直接；三是在草原牧區(qū)內(nèi)牧民原本就有天然、樸素的保護草原的情結，基本不需要進行特殊的宣傳。可以認為，在國家層面對于環(huán)境民主主義所主張的權力下放尚持猶豫不決態(tài)度的情況下，難免限制了地方政府在環(huán)境治理包括草原生態(tài)治理過程中能動性的發(fā)揮。

（二）對各生態(tài)要素的重視程度不同

在生態(tài)價值觀念發(fā)生整體偏差的前提下，在各個生態(tài)要素之間也存在著不同的“待遇”。草原具有巨大的生態(tài)價值，而我國長期對此缺乏明確的認識?！霸趥鹘y(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見……這種輕視草原的錯誤觀念，給草原生態(tài)保護帶來極大的負面影響?！薄?〕所謂的“公地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象在草原這里有著更加清晰的表現(xiàn)。因為對草原生態(tài)價值的認識偏差，使政府對草原的重視程度不夠，這不僅反映在整體生態(tài)補償體系下對草原生態(tài)補償?shù)年P注度較低，也反映在具體的制度設計上，草原生態(tài)補償較之森林、流域等要素的生態(tài)補償而言不合理之處更加明顯。例如針對補償標準的測算，未充分顧及發(fā)展機會成本在草原生態(tài)補償中顯得尤為不合理，因為牧民與草原之間的聯(lián)系較之其他生態(tài)要素與人們的聯(lián)系更加緊密。這一情況在地方政府層面的反映是，與森林生態(tài)補償相對照，部分地方政府會有針對森林生態(tài)補償?shù)膶ｉT政策和財政計劃。例如，北京市從2010年開始，建立山區(qū)集體公益林生態(tài)效益促進發(fā)展資金，按照每年每畝24元的基本補償和16元的增效補償?shù)臉藴蔬M行森林生態(tài)效益的補償〔4〕。而地方政府針對草原生態(tài)補償所制定的政策多是結合本地實際狀況，對中央政府相關政策的進一步細化，且通常缺少專門的財政計劃。

生態(tài)價值觀念雖然只是理念層面的內(nèi)容，但生態(tài)價值觀念的偏差對地方政府草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮所起到的限制作用并不能輕視，因為一個良好制度的運行應當有一個正確的價值觀念做指引，理念層面的內(nèi)容其影響作用往往是隱性的。在人類中心主義和生態(tài)中心主義兩種價值觀念之間，并不存在非此即彼的關系，人們應當辯證對待這兩種價值觀念。具體而言，人類應當在肯定自身發(fā)展歷史的前提下，以非主體性視域看待自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，在尊重自然和保護自然的過程中，也不應當損及人類自身的根本利益，“只有實現(xiàn)了人的自然性和自然的屬人性的統(tǒng)一，才能實現(xiàn)人的自然主義與自然的人道主義的統(tǒng)一”〔5〕。而在不同生態(tài)要素之間，即便各種生態(tài)要素的生態(tài)價值確實有所差別，也不應對其中某種生態(tài)要素過分地輕視，特別是某些生態(tài)要素看似微不足道、實則價值巨大，草原便是如此。重視草原生態(tài)治理在事實上已經(jīng)成為一種頂層設計，因此在地方政府層面也應當對草原的生態(tài)價值有清晰認識，在草原生態(tài)治理方面有更加主動的作為。

二、項目治國模式的缺陷

目前我國所采取的環(huán)境治理模式屬于一種“項目治國”模式?！绊椖恐螄钡拿}最早出現(xiàn)在財政學領域，后有學者將其引入到環(huán)境治理領域，主要還是在財政支出的模式問題上進行探討。此類研究認為，我國目前在環(huán)保投入的財政支出上通常是以“項目治國”的形式呈現(xiàn)出來的，具體表現(xiàn)為“事權下移、財權上收”，意即中央政府通過某個特定項目進行環(huán)境治理，具體的項目執(zhí)行是地方政府的職責，但財政權卻收歸中央所有。如此一來，總量較小的地方財政難免會在環(huán)境治理過程中捉襟見肘〔6〕。在草原生態(tài)治理方面，我國針對草原生態(tài)治理實施過兩個重大舉措，一個是2003年開始的退牧還草工程，另一個是2011年開始的草原生態(tài)補獎政策。這兩個舉措也都是以項目的形式來治理草原，具有明顯的政策性特點。環(huán)境治理的“項目治國”模式存在固有的缺陷，這同樣會限制地方政府草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮。

“項目治國”模式會導致草原生態(tài)治理過程中地方政府對項目政策內(nèi)容中的不合理部分不能進行有效的調(diào)整，例如對于草原生態(tài)補償標準的調(diào)整在地方政府的實踐過程中便存在靈活性不足的問題。目前我國草原生態(tài)補償?shù)慕裂a償標準為7.5元/畝，這一標準通行全國，卻在很多區(qū)域范圍內(nèi)顯得不盡合理。有學者利用機會成本法對內(nèi)蒙古三個旗縣的禁牧補助標準進行估算，結果顯示不同地區(qū)的禁牧補助合理標準有較大差別，最低為5.97元/畝，最高為10.90元/畝〔7〕，后者較前者高出近一倍。另有學者指出，草原生態(tài)補償標準應結合國家經(jīng)濟發(fā)展狀況、支付能力和公眾需求進行動態(tài)調(diào)整，并根據(jù)動態(tài)調(diào)整的原則進一步將草原生態(tài)補償劃分為五個發(fā)展階段：第一階段為直接成本補償階段，第二階段為直接成本加部分機會成本補償階段，第三階段為直接成本加全部機會成本補償階段，第四階段為直接成本加全部機會成本再加部分草原生態(tài)服務價值補償階段，第五階段為按需全部補償階段。我國目前整體處于第二階段向第三階段過渡的時期〔8〕。應當肯定，對草原生態(tài)補償標準進行動態(tài)調(diào)整的認識是正確且有價值的，但動態(tài)調(diào)整不應只包含時間維度的調(diào)整。筆者認為，結合當下我國草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H狀況，草原生態(tài)補償標準的動態(tài)調(diào)整應包含以下四個方面：一是時間維度的調(diào)整，二是空間地域維度的調(diào)整，三是存在介入因素時的調(diào)整，四是與占有草原面積對應關系的調(diào)整。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述四個方面的動態(tài)調(diào)整在地方政府草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H運行中幾乎是不存在的，或者是部分存在但動態(tài)調(diào)整的靈活性明顯不足，不能有效保證草原生態(tài)補償實施效果的合理性。而部分動態(tài)調(diào)整的內(nèi)容在實踐中也存在著交叉關系，這導致地方政府草原生態(tài)補償動態(tài)調(diào)整可能出現(xiàn)的問題更加復雜。同時，因法律權限不明，草原生態(tài)補償標準的調(diào)整也很難在地市級以下的地方政府展開。由此可見，“項目治國”的環(huán)境治理模式對地方政府草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮是極為不利的。

“項目治國”模式的固有缺陷使地方政府在進行草原生態(tài)治理時能動性發(fā)揮不足，對草原生態(tài)環(huán)境的保護不易取得預期的效果。但以實事求是的態(tài)度來看，“項目治國”模式在環(huán)境治理、包括草原生態(tài)治理方面還是取得了一定的成績，可以認為，“項目治國”模式是一把“雙刃劍”，利弊并存。因此，為了讓地方政府更好地發(fā)揮草原生態(tài)治理的能動性，針對“項目治國”模式還需進行一定的改進：首先，項目設計需要更加科學、合理，盡量抑制可能存在的弊端，以保證項目預期的效果更易實現(xiàn)；其次，項目內(nèi)容應當賦予地方政府更多的自主權，從而有利于地方政府更好地發(fā)揮治理能動性；再次，應以項目規(guī)劃為指引，探索更多的草原生態(tài)治理的手段與方法；最后，當?shù)胤秸軌蜉^為充分地發(fā)揮治理能動性時，應逐步減少甚至取消相關項目，轉變環(huán)境治理的基本模式，并以法律制度作保障，讓地方政府的草原生態(tài)治理活動在更加主動、靈活的同時也更加規(guī)范。

三、制度要素權衡的干擾

地方治理脫離不開地方政府所處的整體制度背景，地方政府在進行草原生態(tài)治理時，會對某些關鍵性的制度要素進行權衡，包括經(jīng)濟、政治、法律等要素，這種權衡過程的介入有時也會干預到地方政府草原治理能動性的發(fā)揮。

（一）經(jīng)濟要素的權衡

“地方政府”這一主體概念是較為抽象的，對于環(huán)境治理而言，作為一個特定行政級別整體構成的地方政府并不是環(huán)境治理的直接主體，而是在區(qū)分具體的生態(tài)要素后，交由地方政府各不同的職能部門來作為對應的治理主體。草原生態(tài)治理在各地方政府內(nèi)多交由農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、草原監(jiān)理等部門負責，如此一來，“項目治國”模式下中央的財權上收、事權下移的形式在地方政府內(nèi)部也會有所體現(xiàn)。作為職能部門而存在的草原生態(tài)治理機關其自身的財政能力是有限的，筆者在調(diào)研中了解到，地方政府草原生態(tài)治理部門很少有在中央草原生態(tài)補償政策所劃撥資金的基礎上額外增加資金，即使有所增加但額度也極為有限。而作為整體構成的地方政府在偏重于其所重視的生態(tài)要素的生態(tài)補償措施時，僅會在偏重的生態(tài)要素下投入更多的資源。對于不受重視的諸如草原這類生態(tài)要素的生態(tài)補償措施，地方政府在財權統(tǒng)一、不向這類生態(tài)要素傾斜的前提下卻將具體的生態(tài)治理職責交給相應的職能部門。同時，許多環(huán)境經(jīng)濟學家一直主張利用效益和效率的標準來看待政府的資源配置功能，認為“代表全社會利益的政府，應該管理提供作為公共物品的環(huán)境與自然資源，使其得到合理的使用，增進社會的總產(chǎn)出和總福利”〔9〕。盡管草原生態(tài)治理部門對經(jīng)濟利益的權衡是可以理解的，但這種權衡勢必也會影響到治理能動性的發(fā)揮。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種經(jīng)濟要素的權衡在現(xiàn)實的草原生態(tài)治理過程中情況往往比想象中的更為復雜。例如吉林省白城市下轄的某國有農(nóng)場，目前由某國有企業(yè)代管，企業(yè)下屬子公司負責農(nóng)場內(nèi)部絕大多數(shù)行政管理事務，這在事實上擔負起了政府及其職能部門的角色。該農(nóng)場擁有農(nóng)田和草地各1.5萬余公頃，代管企業(yè)主要的經(jīng)營收入來源便是承包農(nóng)田和草地。筆者在了解該農(nóng)場草原生態(tài)補償實施現(xiàn)狀的過程中獲知，代管企業(yè)的管理層自身對于生態(tài)保護有著極為明晰的認識，然而，因企業(yè)需要給付管理層的工資以及企業(yè)員工的社會保障費用，且這筆費用本身數(shù)額也較大，企業(yè)有時不得不實行開墾草原這種違法甚至會構成犯罪的行為，因為每畝農(nóng)田的承包費用是6500元，而每畝草地的承包費用僅有300元。①該農(nóng)場農(nóng)田、草地面積及承包費用數(shù)據(jù)通過與代管企業(yè)管理層座談而獲取。由此可見，這種經(jīng)濟要素的權衡對草原生態(tài)治理、草原生態(tài)補償?shù)膶嵤┒紩斐奢^為惡劣的影響，地方政府治理能動性的發(fā)揮也難免會受到嚴重的限制。

（二）政治要素的權衡

地方政府在進行草原生態(tài)治理時也會權衡整體制度環(huán)境中的某些政治要素，而政治要素有時也與經(jīng)濟要素密不可分。例如我國某省的省級政府曾提出省內(nèi)糧食增產(chǎn)百億斤的工程，這雖然屬于一個經(jīng)濟工程，但經(jīng)濟目標下發(fā)到下級各地方政府后，在一定程度上也帶有了政治任務的色彩。當糧食畝產(chǎn)在短時間內(nèi)不能取得質的突破時，犧牲部分不受重視的生態(tài)要素而換取糧食增產(chǎn)便是不可避免的。此時，草原常被當作尋求糧食增產(chǎn)的生態(tài)要素，在經(jīng)濟夾雜政治任務下達后，地方政府有時只能犧牲生態(tài)利益而獲取經(jīng)濟利益。在此情況下，地方政府發(fā)揮草原生態(tài)治理能動性幾乎成為不可能的事情。在經(jīng)濟利益和生態(tài)利益之間，因經(jīng)濟利益可能伴隨著更多的政治力量，使其成為一種較為強勢的要素，當生態(tài)利益碰撞到經(jīng)濟利益后，脆弱的要素往往便會向強勢的要素妥協(xié)。

（三）法律要素的權衡

法律要素同樣會成為地方政府進行權衡而需考慮的事項，且因法律的穩(wěn)定性所限，許多情況還難以在短時間內(nèi)有明顯改變，問題的解決便顯得困難重重。在我國農(nóng)村地區(qū)，“我國多樣的農(nóng)村地權關系、復雜的歷史遺留問題、模糊的確權改革認知以及傳統(tǒng)的集體主義等均對確權改革造成了阻礙”〔10〕，農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權現(xiàn)狀所帶來的問題似乎在現(xiàn)階段并不容易得到解決。而在部分擁有草原的城鎮(zhèn)地區(qū)，②此處草原是指可用于放牧的草原，不包括作為綠化功能使用的城鎮(zhèn)草地。問題對于地方政府（或行使政府職能的行政事務管理單位）而言同樣顯得較為復雜，難免需要進行一定的權衡。仍以上述吉林省白城市某國有農(nóng)場為例，該農(nóng)場中草原的所有權歸國家所有，而使用權則歸代管企業(yè)享有，承包經(jīng)營權歸承包人享有。享有承包經(jīng)營權的承包人若擁有需要禁牧的草原，則可以領取草原生態(tài)補償中的禁牧補助。而該農(nóng)場內(nèi)又有部分草原因不適合放牧而未能承包出去，由此可推斷出這部分草原是應該被禁牧的。這部分草原的所有權和使用權依舊由各自的主體所享有，但承包經(jīng)營權是落空的，而目前草原生態(tài)補償?shù)膶ο髢H及于承包經(jīng)營權人，作為擁有使用權的代管企業(yè)則領取不到任何補償款。與此同時，未承包出去的草原依舊有周邊的部分農(nóng)牧民進行偷牧，雖然這部分農(nóng)牧民未因這部分草原而取得禁牧補助，似無義務進行禁牧，但這也在事實上造成了對草原生態(tài)環(huán)境的破壞。代管企業(yè)因法律的物權規(guī)定而無法取得補償款，在針對法律要素進行相應的權衡后，基本不再顧及對這部分草原的保護，這自然也構成了草原生態(tài)治理能動性的喪失。

制度要素權衡的介入對地方政府草原生態(tài)治理能動性的發(fā)揮難免會造成一定的影響作用，但需要強調(diào)的是，制度要素權衡的介入所帶來的影響作用未必都是負面的，地方政府在做了某種權衡后完全可能積極、主動地發(fā)揮草原生態(tài)治理能動性，做出更有利于保護草原生態(tài)環(huán)境的決策。由此可見，對某種制度要素進行權衡和這種權衡過程的介入并不能單獨成為限制地方政府治理能動性發(fā)揮的因素，是因為制度設計本身存在不合理之處，才會讓地方政府決策的出發(fā)點是為了更有利于主觀意愿而非客觀現(xiàn)實，因此，對不合理制度內(nèi)容的改進與完善便成了關鍵。但在地方政府層面而言，某些不合理的制度并不是靠自身能力便可改觀的，例如政治環(huán)境、法律規(guī)定等，往往都需要中央層面的制度完善措施。進一步而言，地方政府治理能動性的發(fā)揮不僅需要地方政府自身進行某些轉變，很多時候還依賴頂層設計的變革。

四、結語

生態(tài)價值觀念的偏差、項目治國模式的缺陷、制度要素權衡的干擾是地方政府草原生態(tài)治理能動性三個重要的限制因素，而這三個限制因素之間也存在著密切的聯(lián)系。因為生態(tài)觀念的偏差才會導致對生態(tài)文明建設的理解僅停留在概念層面，進而導致項目治國模式成了環(huán)境治理的基本模式；因為項目治國模式對地方政府草原生態(tài)治理能動性發(fā)揮的不利影響，使地方政府不得不進行多方位的制度要素權衡，從而進一步抑制了治理能動性的發(fā)揮。因此，改善此種現(xiàn)狀是一個系統(tǒng)性工程。首先，需要端正生態(tài)價值觀念，辯證對待人類中心主義和生態(tài)中心主義兩種價值觀，同時重視草原的生態(tài)價值；其次，需要改變目前環(huán)境治理的項目治國模式，但改變的過程需要逐步完成；最后，制度建設仍是最為關鍵的內(nèi)容，對于制度設計的不合理之處需要著力進行改進，除了為地方政府營造良好的經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境外，更重要的是應當建立一套完善的法律制度。本文主要對地方政府草原生態(tài)治理能動性的限制因素進行了分析，而對后續(xù)的完善對策只做了一個初步設想，這主要因為：一則對問題的分析本身便為完善對策提供了路徑，二則雖然有此路徑但對于現(xiàn)狀的改善是一個艱巨、復雜的任務。因此，對地方政府草原生態(tài)治理能動性的促進和對草原生態(tài)補償制度的完善還需要理論界的進一步研究和實務界的進一步實踐與探索。