張銳智 張何鑫

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036）

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)〔1〕，基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)城市社區(qū)治理提出更高要求。中共十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為開展社會(huì)治理提供了新的契機(jī)。城市社區(qū)作為基層社會(huì)的構(gòu)成因子，其自治能力和自治水平?jīng)Q定了社會(huì)治理的整體樣態(tài)。黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！薄?〕這不僅是國家打造新型社會(huì)治理格局的重要部署，更是社區(qū)自治發(fā)展的全新方向。社區(qū)居民在推動(dòng)城市社區(qū)自治建設(shè)過程中扮演重要角色，作為自治主體，居民自治權(quán)獲得法律保障是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治的基本要求，更是人民當(dāng)家作主的最好體現(xiàn)。

一、居民自治權(quán)的基本內(nèi)涵

作為與國家治理相對(duì)的社會(huì)治理，其具有更為豐富的內(nèi)容和范疇。社會(huì)自治作為社會(huì)治理發(fā)展的新型模式，體現(xiàn)了社會(huì)治理與國家治理在主體、治理手段等方面的區(qū)別。居民自治作為社會(huì)自治的組成部分，凸顯了社會(huì)治理主體的基礎(chǔ)性和廣泛性。目前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市社區(qū)擺脫“單位制”走向自治模式，國家對(duì)社區(qū)由自上而下的管理模式變成平等合作的引導(dǎo)模式，社區(qū)居民主體意識(shí)和參與熱情隨之提升，為此，確保居民自治權(quán)的充分行使是城市社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)條件。從法學(xué)視角對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行研究不僅要對(duì)其權(quán)利內(nèi)容及屬性進(jìn)行分析，更須著力完善居民自治權(quán)法律體系，為居民自治權(quán)提供充分的法律保障。

（一）居民自治權(quán)的界定

我國《憲法》第111條和《城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居民委員會(huì)組織法》）對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)、職能進(jìn)行了明確規(guī)定，卻沒有對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行直接闡釋，僅通過《憲法》第111條規(guī)定居民會(huì)委員為基層群眾性自治組織條文中間接體現(xiàn)居民自治內(nèi)容。從本質(zhì)上說，居民自治才是基層社會(huì)自治的核心，居民自治權(quán)是基層群眾自治的本質(zhì)體現(xiàn)。《憲法》和《居民委員會(huì)組織法》中隱晦的規(guī)定造成對(duì)于居民自治權(quán)認(rèn)識(shí)的局限，相比居民委員會(huì)自治、社區(qū)自治等概念的闡述，居民自治權(quán)的界定尚未明確。要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保護(hù)，首先必須對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行清晰的闡釋。

通過對(duì)為數(shù)不多的居民自治權(quán)相關(guān)研究進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有成果多以居民委員會(huì)作為居民自治的核心內(nèi)容，故有學(xué)者將居民自治權(quán)界定為，是居民委員會(huì)的居民的一種基層自治權(quán)，即此法定范圍內(nèi)的居民能夠以民主的方式自我決定、處理居民委員會(huì)的公共事務(wù)、公益事務(wù)〔3〕。這樣的界定限縮了居民自治權(quán)的內(nèi)容及行使方式，使得居民委員會(huì)全面取代居民成了社區(qū)自治的主體，這不僅扭曲了居民自治的本意，更造成兩者之間表里關(guān)系的混淆。居民委員會(huì)是法定的群眾自治性組織，在我國社區(qū)建設(shè)的起步階段乃至今后的社區(qū)發(fā)展中都發(fā)揮代理居民、社會(huì)組織行使治理社區(qū)的職能。作為居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，居民委員會(huì)行使自治權(quán)是居民自治權(quán)行使的間接方式，而社區(qū)居民才是真正的社區(qū)自治主體，其自治權(quán)內(nèi)容豐富，具有直接行使和間接行使等多種運(yùn)行方式。因此要對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行界定，必須厘清居民自治權(quán)與居民委員會(huì)自治權(quán)之間的關(guān)系，突出居民的主體地位及自治權(quán)行使方式的多樣化。

居民自治權(quán)是社區(qū)內(nèi)居民擁有并行使的權(quán)利，其與國家在社區(qū)內(nèi)發(fā)揮基層社會(huì)管理職能行使的公權(quán)力存在本質(zhì)上的區(qū)別。國家在社區(qū)內(nèi)行使社會(huì)管理權(quán)表現(xiàn)為政府行使行政權(quán)力對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，管理權(quán)也逐步轉(zhuǎn)變運(yùn)行方式，不再單純依靠行政強(qiáng)制命令，而是采取引導(dǎo)、合作等多元化方式對(duì)社區(qū)內(nèi)不同主體的治理活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)。與國家公權(quán)力不同，居民自治權(quán)作為一種權(quán)利，其可以體現(xiàn)為居民在社區(qū)內(nèi)自行管理事務(wù)的資格、能力和自由。首先，居民作為社區(qū)治理真正主體，其擁有行使該權(quán)利的資格，這種資格取決于公民在社區(qū)內(nèi)居住生活，是社區(qū)的成員之一，這種資格是居民行使該權(quán)利的前提；其次，居民自治權(quán)行使是居民對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的能力，能夠最直接地體現(xiàn)居民自治，同時(shí)這種能力也對(duì)居民行使自治權(quán)從年齡、行為能力等層面進(jìn)行了限制，并非社區(qū)居民都能夠行使自治權(quán)；最后，居民自治權(quán)表現(xiàn)為一種自由，這種自由體現(xiàn)為居民可以選擇自治權(quán)行使方式，即選擇直接行使自治權(quán)或間接行使自治權(quán)，此外這種自由還可以表現(xiàn)為居民對(duì)自治權(quán)的放棄，國家無法強(qiáng)迫居民必須行使自治權(quán)。綜上所述，居民自治權(quán)是指在一定社區(qū)地域范圍內(nèi)居住并具有自治能力的居民通過選擇多種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的權(quán)利。

（二）居民自治權(quán)的來源

權(quán)利的來源決定了權(quán)利的性質(zhì)，學(xué)理上將權(quán)利分為本源性權(quán)利和授權(quán)性權(quán)利?！笆跈?quán)性權(quán)利一般是指通過法律的規(guī)定而產(chǎn)生的權(quán)利類型；本源性權(quán)利指權(quán)利來源不是基于法律的規(guī)定，而本來就存在的權(quán)利類型?！薄?〕居民自治權(quán)顯然是本源性權(quán)利，它并非國家法律授予居民的，而是主體固有的權(quán)利。在新中國成立之初，立法尚未對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行規(guī)定，就已經(jīng)在城市中出現(xiàn)了由群眾自發(fā)組織的防護(hù)隊(duì)等居民自治組織，自治權(quán)已經(jīng)被居民行使并發(fā)揮一定的作用。因此，居民自治權(quán)存在先于法律規(guī)定，是居民固有的權(quán)利。

新中國建立之初，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家權(quán)力深入社會(huì)生活的各個(gè)方面，在街道辦事處指導(dǎo)下，以單位制為核心的居委會(huì)普遍設(shè)立，當(dāng)時(shí)居民自治權(quán)利受到嚴(yán)重壓縮，居民委員會(huì)在承擔(dān)部分基層政府職能的同時(shí)帶領(lǐng)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理，這種城市基層管理模式具有時(shí)代意義，但已嚴(yán)重與當(dāng)代社區(qū)發(fā)展情況不適應(yīng)。改革開放后，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以及政府職能改革，城市居委會(huì)由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。社區(qū)制是我國基層社會(huì)的新模式，是居民在國家引導(dǎo)下積極行使其固有權(quán)利的體現(xiàn)，更是凸顯居民主體地位的重要方式。居民自治權(quán)作為固有權(quán)利，并非必須由居民自身行使，居民可以通過授權(quán)方式賦予其他組織行使自治權(quán)，居民委員會(huì)就是典型的被授權(quán)行使自治權(quán)的組織。居民自治權(quán)的來源，不僅厘清了居民自治權(quán)與居民委員會(huì)自治權(quán)的關(guān)系，更為居民委員會(huì)自治權(quán)的合法性提供了基礎(chǔ)保障。

（三）居民自治權(quán)的內(nèi)容

以權(quán)利內(nèi)容為視角認(rèn)識(shí)居民自治權(quán)，能夠深入了解居民這項(xiàng)權(quán)利的本質(zhì)，辨析社區(qū)居民自治權(quán)和居民委員會(huì)自治權(quán)的根本不同，進(jìn)而說明居民才是社區(qū)自治的真正主體，而居民委員會(huì)是居民行使自治權(quán)的“代理”機(jī)構(gòu)，其自治權(quán)行使是居民自治權(quán)行使的方式之一。從法律中涉及居民自治權(quán)的規(guī)定中可以看出，居民自治權(quán)的主要內(nèi)容包括選舉權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.選舉權(quán)。居民自治權(quán)中的選舉權(quán)在《居民委員會(huì)組織法》第8條第1款和第10條第3款中有相關(guān)規(guī)定，從規(guī)定內(nèi)容上可以看出，居民選舉權(quán)采取廣義的內(nèi)涵，即居民不僅可以選舉居民委員會(huì)成員或者被選舉為居民委員會(huì)成員，還可以撤換居民委員會(huì)成員。同時(shí)，這也說明居民委員會(huì)是居民集體選舉產(chǎn)生的代表居民行使社區(qū)事務(wù)管理權(quán)的組織，居民委員會(huì)代表的利益應(yīng)為社區(qū)居民公共利益。居民委員會(huì)發(fā)揮社區(qū)治理的權(quán)利來自居民的授權(quán)，居民委員會(huì)是代表居民行使自治權(quán)的一種組織形式。

2.參與權(quán)。居民作為社區(qū)真正的主人，是社區(qū)公共利益直接受益者，其自治權(quán)行使最直接的方式就是積極參與社區(qū)治理事務(wù)，參與權(quán)的行使是自治權(quán)其他權(quán)能實(shí)現(xiàn)的前提條件，無論是選舉權(quán)、決策權(quán)還是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，都需要居民首先參與其中。這種參與不是表現(xiàn)為消極、被動(dòng)的“隨大流”，而是發(fā)揮主觀能動(dòng)性加入社區(qū)治理各項(xiàng)活動(dòng)中。對(duì)于居民社區(qū)參與活動(dòng)的認(rèn)可、贊同，能夠增強(qiáng)其社區(qū)榮譽(yù)感，便于其更加積極主動(dòng)地參與到社區(qū)自治活動(dòng)中〔5〕，真正發(fā)揮居民自治權(quán)的作用。

3.決策權(quán)。社區(qū)居民要真正實(shí)現(xiàn)自我管理社區(qū)公共事務(wù)，必須在積極參與的同時(shí)以共同體形式行使決策權(quán)，即對(duì)社區(qū)范圍內(nèi)涉及公民利益、社區(qū)公共利益等事項(xiàng)做出有效的決定。此外，還體現(xiàn)在居民參與居民會(huì)議，以民主方式制定居民公約。決策權(quán)的行使，充分體現(xiàn)了居民自治權(quán)的自治內(nèi)涵。假若居民僅行使自治權(quán)中的選舉權(quán)或參與權(quán)，無法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理事務(wù)的決定權(quán)，自治權(quán)容易被架空而導(dǎo)致權(quán)利旁落。

4.知情權(quán)。目前居民自治權(quán)行使最主要的方式仍是由居民委員會(huì)代為行使對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理，而這種情況下，居民對(duì)于居民委員會(huì)管理社區(qū)事務(wù)的行為、社區(qū)內(nèi)財(cái)務(wù)使用情況等都有知情權(quán)。居民通過行使知情權(quán)不僅能夠了解社區(qū)建設(shè)發(fā)展情況，更能通過公布的社區(qū)事務(wù)反饋?zhàn)陨硇枨?，同時(shí)還能為行使監(jiān)督權(quán)提供基礎(chǔ)條件。知情權(quán)的行使體現(xiàn)了居民的主體意識(shí)，居民只有了解社區(qū)事務(wù)才能真正關(guān)心社區(qū)建設(shè)和社區(qū)公共事務(wù)。

5.監(jiān)督權(quán)。居民自治權(quán)中監(jiān)督權(quán)的范圍十分廣泛，其中較為突出地表現(xiàn)為社區(qū)居民對(duì)居民委員會(huì)代為行使自治權(quán)管理社區(qū)事務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督。除此之外，監(jiān)督權(quán)還表現(xiàn)為居民之間的相互監(jiān)督。例如，居民共同體制定的居民公約，其最有效的實(shí)施保障機(jī)制就是居民間的相互監(jiān)督，通過居民內(nèi)部監(jiān)督促進(jìn)居民遵守居民公約的要求，實(shí)現(xiàn)居民公約的約束效果。監(jiān)督權(quán)是居民實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)自我管理的重要保障，針對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督能夠防止其權(quán)力的濫用，針對(duì)社區(qū)居民自身行為的監(jiān)督能夠有效促進(jìn)規(guī)范其行為。

（四）居民自治權(quán)的性質(zhì)

居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，決定了居民自治權(quán)基礎(chǔ)性權(quán)利的屬性。自治權(quán)內(nèi)容的多樣性與社區(qū)居民利益多元化高度契合，說明了居民自治權(quán)性質(zhì)的多重性。

1.基礎(chǔ)性權(quán)利

基礎(chǔ)性權(quán)利是人生存、發(fā)展必不可少的權(quán)利，各國通過《憲法》對(duì)人民的基礎(chǔ)性權(quán)利予以確認(rèn)。居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，是公民生存權(quán)基礎(chǔ)上享有的更好實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而對(duì)生活范圍內(nèi)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行自我管理的權(quán)利，是公民固有的權(quán)利。國家應(yīng)該通過法律的形式予以確認(rèn)和保護(hù)，確保公民更好地享受并行使該權(quán)利。居民自治權(quán)是公民作為社會(huì)主體對(duì)自我事務(wù)實(shí)行管理和決策的權(quán)利，其充分行使關(guān)系到每個(gè)居民在社區(qū)中的平等地位和利益保護(hù)。社區(qū)事務(wù)與居民的生活、工作、學(xué)習(xí)息息相關(guān)，只有真正做到自己的事情自己管理，才能滿足居民在社會(huì)中最基本的需求。因此可以說，居民自治權(quán)是在公民生存權(quán)基礎(chǔ)上延展出的權(quán)利，自治權(quán)能夠更好地詮釋人民主權(quán)的內(nèi)涵，其作為基礎(chǔ)性權(quán)利不容忽視。如果公民無法實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，不僅會(huì)損害基層社會(huì)的穩(wěn)定，更會(huì)影響社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此居民自治權(quán)作為基礎(chǔ)性權(quán)利的重要性不言而喻。

2.綜合性權(quán)利

社區(qū)居民自治權(quán)是一項(xiàng)綜合性權(quán)利，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，權(quán)利的內(nèi)容具有多樣性。前文所述，居民自治權(quán)內(nèi)容包括選舉權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等豐富權(quán)能，不同的權(quán)利內(nèi)容都能夠體現(xiàn)自治權(quán)的作用及價(jià)值。同時(shí)，自治權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容不僅體現(xiàn)了自治權(quán)的實(shí)體性，更體現(xiàn)了程序性，例如在選舉權(quán)、決策權(quán)等內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)上，程序性要求也是權(quán)利行使的重要方面。第二，居民自治權(quán)行使的方式具有多樣化。長(zhǎng)期以來居民自治權(quán)行使主要是依賴居民委員會(huì)代為行使，隨著社區(qū)建設(shè)發(fā)展和居民自治能力的提升，居民直接行使自治權(quán)的形式更應(yīng)得到提倡和重視。目前，在社區(qū)治理實(shí)踐中，居民大會(huì)、業(yè)主大會(huì)等居民直接參與的共同體，在社區(qū)事務(wù)中發(fā)揮的自我管理、自我決策的作用已經(jīng)不容忽視。居民直接行使自治權(quán)和居民委員會(huì)代理行使自治權(quán)相結(jié)合是未來社區(qū)自治和居民自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

3.社會(huì)性權(quán)利

居民自治權(quán)屬于基層自治權(quán)的一種類型，基層自治權(quán)是人民（公民）主權(quán)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一種方式，是多元社會(huì)權(quán)利的組成部分，與其他多元社會(huì)權(quán)利共同構(gòu)成法治基礎(chǔ)〔6〕。新時(shí)代背景下，社會(huì)的不斷發(fā)展不僅需要國家適時(shí)、適當(dāng)?shù)剡€權(quán)于社會(huì)，更需要社會(huì)的組成機(jī)體具備高效的自治能力。社區(qū)作為社會(huì)的組成部分，必須承擔(dān)起自我管理的職能，居民行使自治權(quán)就是履行社會(huì)自我管理的職能。從主體上說居民作為社會(huì)主體，在社區(qū)內(nèi)掌握最豐富的基層社會(huì)資源，以維護(hù)社區(qū)公共利益為目標(biāo)，選擇直接或間接的方式實(shí)現(xiàn)自治權(quán)；從權(quán)利行使所涉及的內(nèi)容上說，自治權(quán)管轄的社區(qū)內(nèi)事務(wù)具有公共屬性。因此，居民自治權(quán)是社會(huì)性權(quán)利。

4.民主性權(quán)利

民主最重要的意義就在于保障大多數(shù)人的權(quán)益，尤其是在基層社會(huì)，居民通過直接民主的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)自身事務(wù)的管理和決策，不僅能夠提高居民主人翁意識(shí)，更能切實(shí)保障人民的權(quán)益。社區(qū)為居民民主活動(dòng)提供了最廣泛的實(shí)踐場(chǎng)所，在社區(qū)治理過程中，國家制定法在社區(qū)內(nèi)的有效實(shí)施，有賴于居民通過直接民主形式做出的各種決策和行為，在居民民主程序的過程中國家法獲得了居民的廣泛認(rèn)可和信服。在實(shí)踐中，居民行使選舉權(quán)，通過民主程序選擇成員組成被授權(quán)組織——居民委員會(huì)；通過民主決策制定社區(qū)居民公約，這些都體現(xiàn)出居民自治權(quán)的民主性。

5.集體性權(quán)利

居民是自治權(quán)行使的主體，但事實(shí)上，社區(qū)內(nèi)居民不可能完全以個(gè)體的方式來行使自治權(quán)，自治權(quán)的行使多以共同體或組織形式實(shí)現(xiàn)，通過居民直接參與或間接參與組成各類組織，對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行自我管理。而這些組織以居民是否直接參與可以分為居民共同體和被授權(quán)組織，前者如居民會(huì)議，后者最典型的是居民委員會(huì)。居民通過集體形式表達(dá)自身訴求，以直接或間接的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部多數(shù)居民的共同意識(shí)，代表整個(gè)社區(qū)、全體居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行自我管理的目的。尤其是居民自治權(quán)中的選舉權(quán)、決策權(quán)都是以集體形式實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，也只有采取集體形式實(shí)施才有利于保障權(quán)利行使的合法性。

二、居民自治權(quán)行使的困境及法律保障的意義

居民自治權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)展現(xiàn)了充分行使自治權(quán)的重要意義。但社區(qū)治理實(shí)踐中形成的以居民委員會(huì)為核心的居民自治權(quán)體系已經(jīng)割裂了居民和自治權(quán)之間主體與客體的關(guān)系，導(dǎo)致自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的萎縮。居民自治權(quán)行使遭遇的困境對(duì)居民自治權(quán)的法律保障提出了新的要求，通過法律途徑保障居民自治權(quán)的有效行使具有不同層面的深遠(yuǎn)意義。

（一）居民自治權(quán)行使的困境

居民自治權(quán)有兩種行使方式：直接行使和間接行使。居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能可以由居民自主直接行使，居民通過親身參與社區(qū)治理活動(dòng)，行使各項(xiàng)權(quán)利才是真正做到居民自治。間接行使存在的意義在于，居民無法或者不便于直接行使自治權(quán)時(shí)，發(fā)揮彌補(bǔ)自治權(quán)行使的空缺作用。但在目前我國社區(qū)治理實(shí)踐中，居民直接行使自治權(quán)卻存在一定程度的阻礙，而居民委員會(huì)行使自治權(quán)卻成了主導(dǎo)，這不僅遮蔽了居民自治的真實(shí)含義，更導(dǎo)致居民委員會(huì)行使自治權(quán)出現(xiàn)偏差，從整體上影響自治權(quán)的有效行使。因此，必須協(xié)調(diào)居民與居民委員會(huì)之間在自治權(quán)行使方面的關(guān)系，明確不同方式自治權(quán)行使的作用，確保居民直接行使自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，規(guī)范居民委員會(huì)的自治權(quán)行使。

1.居民委員會(huì)行使自治權(quán)成為主導(dǎo)

從我國城市居委會(huì)建設(shè)之初，便以自上而下的方式為居民會(huì)的規(guī)劃、建立、人員、場(chǎng)地等內(nèi)容進(jìn)行了一系列安排，由此建立的居民委員會(huì)在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了重要的基層管理作用。在此基礎(chǔ)上，我國《憲法》《居民委員會(huì)組織法》對(duì)居民委員會(huì)進(jìn)行了明確的規(guī)定，形成了較為完善的居民委員會(huì)法律體系。但居民委員會(huì)始終是居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，隨著居民自治能力的不斷提升，居民直接參與社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自決、管理的方式更應(yīng)得到重視。居民委員會(huì)應(yīng)該協(xié)助居民行使自治權(quán)，并在居民授權(quán)范圍內(nèi)完成自身職能。但在目前城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，居民委員會(huì)與基層政府之間千絲萬縷的聯(lián)系，導(dǎo)致在協(xié)助基層政府完成社區(qū)工作中超越其法定的職責(zé)范圍，造成居民委員會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的行政化，扭曲了其群眾自治組織的本質(zhì)。在居民委員會(huì)長(zhǎng)期代為行使自治權(quán)的情況下，一方面造成社區(qū)居民自治能力和自治熱情的降低，另一方面，居民委員會(huì)的行政化導(dǎo)致居民將其視為政府的部門，對(duì)其代表居民利益產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任。在這種情況下，以居民委員會(huì)為核心的自治權(quán)體系損害了居民直接行使自治權(quán)，并且從根本上影響基層社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，因此必須在維護(hù)居民自治權(quán)的同時(shí)，注重對(duì)居民委員會(huì)性質(zhì)和職能的轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)居民委員會(huì)與居民共同體、其他社會(huì)組織的關(guān)系，合作實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)，順暢居民自治權(quán)行使方式，建立以居民自治為核心的自治權(quán)體系。

2.居民自治權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使不充分

居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能都是居民擁有的權(quán)利，是其行使自行管理社區(qū)事務(wù)的能力。但在實(shí)踐中，居民自治權(quán)中各項(xiàng)權(quán)能的行使并不充分。首先，在選舉權(quán)行使方面，我國社區(qū)居民幾乎沒有真正行使過選舉居委會(huì)的權(quán)利，很多居民都沒有參加過居民委員會(huì)成員的選舉，即使有社區(qū)進(jìn)行過居民委員會(huì)成員的選舉也多是走形式，而委員會(huì)人選早已經(jīng)由基層政府確定。其次，居民的參與權(quán)行使與居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)心程度和關(guān)涉自身利益的緊密程度成正比，居民只有真正具有參與社區(qū)事務(wù)的熱情才能有效行使居民自治權(quán)。但現(xiàn)實(shí)情況并不樂觀，很多社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)事務(wù)，尤其是社區(qū)公共事務(wù)的參與熱情并不高，而且長(zhǎng)期依賴居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行管理，多數(shù)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的自我管理失去熱情和治理能力，影響參與權(quán)的行使。再次，在決策權(quán)行使上，居民大會(huì)應(yīng)以直接民主的方式，讓社區(qū)居民直接參與、協(xié)商制定居民公約，但實(shí)際上現(xiàn)行的社區(qū)居民公約多數(shù)是基層政府制定好下發(fā)給各個(gè)社區(qū)的，居民對(duì)公約內(nèi)容的制定參與程度低，導(dǎo)致這樣的公約僅僅是口號(hào)型的宣傳，失去了原本應(yīng)該具有的約束居民行為的規(guī)范效力，也無法獲得居民的認(rèn)同和遵守；最后，監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的行使也多流于形式。對(duì)于社區(qū)財(cái)政的使用情況等事項(xiàng)，社區(qū)居民可以采取什么樣的渠道了解，了解的內(nèi)容有哪些，這些都沒有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致居民即使想行使知情權(quán)也無從下手。而監(jiān)督權(quán)更是在行使的過程中無法得到保護(hù)，因?yàn)榧词咕用裎瘑T會(huì)在管理社區(qū)事務(wù)中侵犯了居民的權(quán)利，居民是否能以訴訟方式維護(hù)自身的權(quán)益也并不明確。上述種種導(dǎo)致在社區(qū)治理過程中，居民自治權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容在實(shí)踐中都遭遇不同程度的困境，要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治，保障居民自治權(quán)的有效行使，立法、行政、司法各方面的保障都具有重大意義。

（二）居民自治權(quán)法律保障的意義

權(quán)利的法律保障是法律在立法、執(zhí)法、司法和觀念等層面對(duì)權(quán)利實(shí)行全面的維護(hù)。居民自治權(quán)在實(shí)踐中發(fā)揮的作用已經(jīng)證明自治權(quán)的重要地位，自治權(quán)的法律保障不僅是權(quán)利行使的內(nèi)在需要，更具有規(guī)范居民委員會(huì)職權(quán)在社區(qū)中的行使、促進(jìn)基層民主和提高居民參與社區(qū)事務(wù)管理的熱情等重大意義。

1.規(guī)范居民委員會(huì)自治權(quán)的行使

在我國基層社會(huì)治理實(shí)踐中，居民委員會(huì)帶領(lǐng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理，其重要作用不言而喻。居民委員會(huì)作為居民自治權(quán)行使的代理機(jī)關(guān)，《居民委員會(huì)組織法》明確賦予其基層群眾自治組織的性質(zhì)和帶領(lǐng)居民實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)自我管理的職能。但在實(shí)踐中，居民委員會(huì)在自治權(quán)行使過程中出現(xiàn)的行政化導(dǎo)致其性質(zhì)偏離，體現(xiàn)在社區(qū)治理各項(xiàng)事務(wù)中居民委員會(huì)超越了居民的授權(quán)范圍，其自治權(quán)的行使壓制了居民直接行使自治權(quán)。因此，必須通過完善居民自治權(quán)法律保障體系，規(guī)范居民委員會(huì)自治權(quán)的行使，減少居民委員會(huì)承擔(dān)基層政府的職能。以去行政化的法律與制度保障，來強(qiáng)化居民委員會(huì)的自治性和獨(dú)立性，在不觸及現(xiàn)行城市社區(qū)居民自治基本體制情況下，還基層群眾自治的居民“自我”的本源，徹底褪去基層群眾自治組織的“行政化”與“政府化”〔7〕。同時(shí)，在《居民委員會(huì)組織法》中對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行明確的闡釋，結(jié)合制定《社區(qū)自治法》，形成以社區(qū)自治為基礎(chǔ)、居民自治權(quán)保障為核心的自治權(quán)法律體系，確保居民成為社區(qū)自治的真正主體。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致原則，在賦予居民委員會(huì)代為行使自治權(quán)的同時(shí)還應(yīng)明確居民委員會(huì)義務(wù)，在《居民委員會(huì)組織法》中明確居民委員會(huì)如何向居民大會(huì)負(fù)責(zé)，例如應(yīng)定期向居民大會(huì)匯報(bào)社區(qū)治理過程中的重大事項(xiàng)、按時(shí)公開社區(qū)財(cái)務(wù)使用情況、接受居民大會(huì)對(duì)其社區(qū)治理工作質(zhì)詢的相關(guān)義務(wù)等規(guī)定，這樣的法律保障不僅能夠確保居民委員會(huì)自治組織性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)，更能實(shí)現(xiàn)對(duì)居民委員會(huì)行使自治權(quán)的規(guī)范，確保居民委員會(huì)自治權(quán)的正確行使，同時(shí)有助于建立以居民為核心的自治權(quán)法律體系。

2.滿足居民自治權(quán)行使的需要

城市社區(qū)自治的最直接動(dòng)力來自社區(qū)居民的需要。相比基層政府，居民對(duì)于社區(qū)及自身的需要更能夠及時(shí)地做出反應(yīng)和決策，并且居民擁有比行政機(jī)關(guān)更為豐富的資源和信息，居民無論是通過直接還是間接的方式進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理都具有其他組織無法比擬的優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保障，重要的目的就是擴(kuò)大這種優(yōu)勢(shì)，確保這種優(yōu)勢(shì)不會(huì)因權(quán)利的不當(dāng)行使而遭受減損。目前我國居民主體意識(shí)剛剛覺醒，很多居民對(duì)于自行管理社區(qū)事務(wù)具有一定的熱情，但空有一腔熱情并不意味著能夠行使好擁有的權(quán)利，必須通過法律對(duì)居民自治權(quán)的保障來滿足權(quán)利行使的需求，以法律的形式規(guī)定自治權(quán)內(nèi)容和行使自治權(quán)的細(xì)節(jié)，幫助居民在治理社區(qū)事務(wù)時(shí)有章可循，避免權(quán)利濫用造成對(duì)社區(qū)整體利益和居民利益的侵害。權(quán)利的有效行使要求國家提供必要的保障和支持，社區(qū)中居民行使自治權(quán)并不是說國家就可以對(duì)社區(qū)事務(wù)袖手旁觀，反而是對(duì)國家提出了更高的要求，國家雖不再是社區(qū)管理的主導(dǎo)者，但必須發(fā)揮引導(dǎo)作用，在整體上把握社區(qū)發(fā)展的方向，為居民行使自治權(quán)提供基礎(chǔ)支持。與此同時(shí)，在居民委員會(huì)自治權(quán)行使的成功經(jīng)驗(yàn)帶領(lǐng)下，協(xié)助居民更好地實(shí)現(xiàn)居民自治權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。在立法權(quán)和行政權(quán)為居民自治權(quán)提供保障的同時(shí)，司法權(quán)也應(yīng)積極配合化解社區(qū)中的各種糾紛，為居民自治權(quán)提供充足的救濟(jì)。因此，必須根據(jù)居民自治權(quán)的需求提供全方位的法律保障。

3.促進(jìn)基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)直接民主

民主自治是基層自治的應(yīng)有之義，社區(qū)居民自治是實(shí)現(xiàn)民主自治的重要方式。社區(qū)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)都是居民行使自治權(quán)的途徑，更是基層民主實(shí)踐的過程。居民直接行使自治權(quán)中的選舉權(quán)、決策權(quán)都是通過民主程序?qū)崿F(xiàn)的，也只有在民主決策下行使自治權(quán)才能在最大程度上保障社區(qū)居民的公共利益。而實(shí)踐中，我國基層民主程度不高是普遍現(xiàn)象，這一方面在于居民對(duì)于社區(qū)治理事務(wù)缺乏熱情，參與程度偏低，另一方面緣于法律對(duì)自治權(quán)的保障不足，缺乏對(duì)于民主程序行使自治權(quán)的明確規(guī)定，從而阻礙居民有效行使自治權(quán)。由此可見，通過健全居民自治權(quán)的法律保障，才能有效維護(hù)居民自治權(quán)的有效行使。首先，確保居民在社區(qū)治理中民主選舉，按照《居民委員會(huì)組織法》的要求保障居民選擇的民主性、平等性，真正做到社區(qū)居民委員會(huì)成員是社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生的，代表和維護(hù)居民利益；其次，實(shí)現(xiàn)居民的民主決策，民主決策可以確保居民共同做出的決策具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，能夠吸納不同社區(qū)居民的意見和建議，維護(hù)更廣泛社區(qū)主體的利益，而且通過民主程序作出的決策能夠獲得更多居民內(nèi)心上的服從，從而在實(shí)施決策過程中減小阻礙，這就要求明確居民民主決策的相關(guān)程序，減少行政權(quán)對(duì)民主決策的干擾。最后，通過健全居民自治權(quán)的法律保障能夠有效落實(shí)民主管理和民主監(jiān)督。社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理不是居民個(gè)體行使自治權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)的，必須通過集體力量實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的管理和監(jiān)督，通過民主程序的管理和監(jiān)督更加注重保障平等主體的權(quán)益，從而在管理和監(jiān)督的過程中實(shí)現(xiàn)平等保障。

4.提高社區(qū)公民參與能力與熱情

居民自治權(quán)的行使以居民參與社區(qū)事務(wù)的自我決策、自我管理為起始點(diǎn)。相較于農(nóng)村村民自治，城市居民自身素質(zhì)及自治能力具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但城市社區(qū)居民自治的效果卻不容樂觀，這與城市社區(qū)的半熟人社會(huì)模式或陌生人社會(huì)模式存在一定程度的關(guān)系，這種模式下的城市社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)呈現(xiàn)出更加冷漠的態(tài)度，加之居民自治權(quán)缺乏明確的法律保障，居民委員會(huì)行使自治權(quán)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，不僅影響了居民在社區(qū)事務(wù)中的參與熱情，還導(dǎo)致居民自制能力的減損。只有通過法律途徑為居民自治提供保障才能從根本上杜絕自治權(quán)行使遭遇的困境，從立法上完善居民自治權(quán)法律體系，以基本法形式對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，為居民自治權(quán)的行使提供了法律基礎(chǔ)，用明確的自治權(quán)規(guī)定喚起居民參與的熱情，并通過詳細(xì)規(guī)定自治權(quán)行使的方式和內(nèi)容，增強(qiáng)居民行使自治權(quán)的能力。通過規(guī)范行政權(quán)在社區(qū)中的權(quán)限，避免行政權(quán)對(duì)居民自治權(quán)造成侵害而影響居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情。在司法層面對(duì)居民自治權(quán)遭受侵害予以充分救濟(jì)，避免居民權(quán)利遭受損害時(shí)無法獲得救濟(jì)而對(duì)權(quán)利行使失去信心。以立法、行政、司法等多渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)居民自治權(quán)的法律保障不僅能夠提高居民參與社區(qū)治理事務(wù)的熱情，更能促進(jìn)居民在社區(qū)治理過程中的自我提升。讓居民知道自己擁有什么樣的自治權(quán)，應(yīng)該如何行使自治權(quán)以及行使自治權(quán)能夠獲得的保障，都是自治權(quán)法律保障體系內(nèi)所必須具備的內(nèi)容。在健全的自治權(quán)法律保障制度下，居民才能全面有效地行使自治權(quán)，從而有助于提高社區(qū)自治能力。

以法律形式保障、規(guī)范各種方式行使居民自治權(quán)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)條件，無論是居民直接行使自治權(quán)還是居民委員會(huì)代理行使自治權(quán)都必須有明確的法律規(guī)定。居民自治權(quán)法律保障的重要意義更加凸顯法律保障對(duì)居民自治權(quán)行使和社區(qū)自治的重要性，在此基礎(chǔ)上必須深入探究居民自治權(quán)法律保障中存在的問題并及時(shí)加以解決，才能在掌握居民自治權(quán)法律保障現(xiàn)狀的同時(shí)健全居民自治權(quán)法律保障制度。

三、居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀、存在問題及解決對(duì)策

居民自治實(shí)踐早已經(jīng)在我國出現(xiàn)，自治權(quán)的作用也有目共睹，但居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀及存在的問題更應(yīng)引起我們的關(guān)注。從現(xiàn)狀入手分析居民自治權(quán)法律保障中存在的問題，能夠從根源上找出“病根”，確保對(duì)癥下藥。

（一）居民自治權(quán)法律保障的現(xiàn)狀

1.居民自治權(quán)的立法保障

目前，我國關(guān)于居民自治權(quán)的法律規(guī)定，按照效力等級(jí)有《憲法》《居民委員會(huì)組織法》和國務(wù)院、地方人大及地方政府制定行政法規(guī)條例等內(nèi)容?，F(xiàn)行《憲法》第111條第1款對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定，間接確認(rèn)居民自治的權(quán)利；在此基礎(chǔ)上，《居民委員會(huì)組織法》通過第2條規(guī)定居民委員會(huì)為基層群眾性自治組織以及第8條規(guī)定本社區(qū)居民有選舉居民委員會(huì)成員的權(quán)利等內(nèi)容對(duì)居民自治權(quán)再次進(jìn)行間接闡釋。2001年《中央辦公廳和國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》中，明確提到了加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)要遵循“社區(qū)居民自治的原則”。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中提出，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用；進(jìn)一步加強(qiáng)基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模；促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接；完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，進(jìn)一步規(guī)范民主選舉程序，通過依法選舉穩(wěn)步提高城市社區(qū)居民委員會(huì)成員中本社區(qū)居民比例，進(jìn)一步增強(qiáng)基層群眾性自治組織開展社區(qū)協(xié)商、服務(wù)社區(qū)居民的能力；建立健全居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，推進(jìn)居務(wù)公開和民主管理；充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗，促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合?？v觀目前我國關(guān)于居民自治權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，尚未具備明確的法律規(guī)范對(duì)自治權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，造成目前社區(qū)治理發(fā)展過程中居民自治權(quán)行使受到阻礙，因此應(yīng)當(dāng)重視居民自治權(quán)法律保障存在的問題。

2.居民自治權(quán)的制度保障

“基層群眾自治制度”是依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會(huì)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度。該制度是在新中國成立后的民主實(shí)踐中逐步形成的，并首先發(fā)端于城市。中共十七大將“基層群眾自治制度”首次寫入黨代會(huì)報(bào)告，正式與人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，納入了中國特色政治制度范疇。截至2007年底，89%的城市社區(qū)建立了居民（成員）代表大會(huì)，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會(huì)，22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會(huì)，居民評(píng)議會(huì)、社區(qū)聽證會(huì)等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果〔8〕。隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，根據(jù)中國人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，到2017年年底，我國社區(qū)居委會(huì)數(shù)量為106491個(gè)〔9〕?？偟膩砜?，經(jīng)過長(zhǎng)期的社區(qū)建設(shè)，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉(xiāng)基層群眾自治正在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用〔10〕。作為國家基本制度，居民自治實(shí)踐在全國城市社區(qū)推行獲得了國家政策的保障，居民在社區(qū)治理事務(wù)中，能夠充分表達(dá)自身利益訴求，維護(hù)居民方方面面的切身利益，同時(shí)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)治理的積極性，并在黨和政府正確引導(dǎo)下促進(jìn)基層自治建設(shè)健康有序發(fā)展，這一基本制度推行至今，形成了一個(gè)比較全面和系統(tǒng)的基層群眾自治網(wǎng)絡(luò)。擴(kuò)大基層群眾自治的范圍和能力，制度與法律的結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)全方位對(duì)居民合法自治權(quán)利的保障，因此現(xiàn)有基層群眾自治制度亟待與之配套的居民自治權(quán)法律保障體系的建立健全。

（二）居民自治權(quán)法律保障存在問題

雖然我國《憲法》《居民委員會(huì)組織法》以及一些規(guī)范性文件都對(duì)居民自治有所規(guī)定，但尚未制定《社區(qū)自治法》，未能以基本法形式對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行明確的確認(rèn)，因此并未形成居民自治權(quán)法律體系，而且在城市社區(qū)治理中，一定程度上基層政府行政權(quán)力的干預(yù)依然造成自治權(quán)行使的阻礙，在自治權(quán)遭受侵害時(shí)，司法權(quán)保障的不徹底導(dǎo)致居民無法獲得救濟(jì)，這些立法、行政、司法方面存在的居民自治權(quán)法律保障問題不僅應(yīng)該引起我們的關(guān)注，更應(yīng)該從問題入手，有的放矢地提出解決方案，切實(shí)維護(hù)居民自治權(quán)的有效實(shí)施。

1.居民自治權(quán)立法不健全

由于我國社區(qū)治理實(shí)踐起步較晚，因此相關(guān)法律的規(guī)定也在一定程度上滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，隨著居民自治權(quán)行使在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用而引起人們關(guān)注，同時(shí)暴露了居民自治權(quán)相關(guān)立法保障的不足。首先，在《憲法》公民基本權(quán)利中沒有明確規(guī)定居民自治權(quán)，而是通過第111條規(guī)定居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織間接地賦予了居民自治權(quán)。通過前文所闡述的居民自治權(quán)屬性可以看出，居民自治權(quán)作為本源性權(quán)利，應(yīng)由《憲法》予以確認(rèn)和保護(hù)。同時(shí)，居民委員會(huì)的性質(zhì)決定其并非國家機(jī)關(guān)，而其相關(guān)規(guī)定位于《憲法》第三章國家機(jī)構(gòu)也存在不妥之處。其次，《居民委員會(huì)組織法》主要內(nèi)容是對(duì)于居民委員會(huì)組建、職能的規(guī)定，也未明確規(guī)定居民自治權(quán)相關(guān)內(nèi)容，而且《居民委員會(huì)組織法》在內(nèi)容上大多源于1954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》，其內(nèi)容和形式都是居民委員會(huì)的組織性法律，因此無法真正詮釋居民自治的內(nèi)涵。就《居民委員會(huì)組織法》內(nèi)容而言，大多數(shù)規(guī)則都較為原則，不利于實(shí)踐中操作，在一定程度上限制了居民委員會(huì)自治職能的發(fā)揮。因此以《居民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)制定一系列社區(qū)自治相關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)容上也多是重復(fù)《城市居民委員會(huì)組織條例》的規(guī)定，并不能做到對(duì)居民自治權(quán)的有效保障。最后，社區(qū)治理的相關(guān)自治章程未能全面及時(shí)制定?？焖侔l(fā)展的社區(qū)建設(shè)，多元化的主體參與及多元化的社區(qū)利益需求，很多時(shí)候造成國家無法及時(shí)做出反應(yīng)，此時(shí)社區(qū)自治章程等軟法應(yīng)以便捷、民主制定程序形成，快速對(duì)社區(qū)內(nèi)多元化的需求做出回應(yīng)。但目前我國大部分社區(qū)沒有獨(dú)立制定社區(qū)自治章程，從而導(dǎo)致在國家制定法無法對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行保障時(shí)，軟法規(guī)范也未能發(fā)揮其保障居民自治權(quán)的功效，因此在立法體系上國家法的滯后、空白以及社區(qū)自治軟法的不足，沒有具體的規(guī)定和保障機(jī)制，無法為社區(qū)居民自治權(quán)的行使提供立法保障，導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治熱情不高，致使我國居民自治權(quán)立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于自治實(shí)踐，進(jìn)而影響基層社區(qū)的全面發(fā)展。

2.政府行政權(quán)干預(yù)多

行政權(quán)本身對(duì)社會(huì)具有直接的影響力和強(qiáng)制性。在基層社會(huì)中，政府行政權(quán)力對(duì)社區(qū)自治的干預(yù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，行政權(quán)干預(yù)居民自治權(quán)的直接行使。目前在社區(qū)治理實(shí)踐中，基層政府多以“指導(dǎo)”為由，沒有充分尊重居民自治權(quán)的行使。例如，居民行使選舉權(quán)選舉居民委員會(huì)成員，多數(shù)是政府主導(dǎo)下的走過場(chǎng)，無法確保居民選舉意愿的真正實(shí)現(xiàn)；在居民進(jìn)行社區(qū)事務(wù)決策時(shí)，制定居民公約是最直接的表現(xiàn)，但現(xiàn)行多數(shù)居民公約都是基層政府制定好的，制定過程沒有充分征求居民意見甚至沒有居民參與其中，根本無法保障居民意愿的充分表達(dá)。與此同時(shí)，行政權(quán)力在社區(qū)內(nèi)的擴(kuò)張也嚴(yán)重影響居民對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我管理，從而造成居民對(duì)社區(qū)自治熱情的降低以及主體自覺性受抑。第二，行政權(quán)對(duì)居民委員會(huì)行使自治權(quán)的干預(yù)。國家行政體制改革要求政府還權(quán)于社會(huì)，在基層社區(qū)最明顯的轉(zhuǎn)變就是基層政府改變過去對(duì)社區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)角色，以引導(dǎo)、指導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)發(fā)展總體方面的把握，但實(shí)踐中，很多基層政府仍以領(lǐng)導(dǎo)者身份介入社區(qū)治理中，干預(yù)居民委員會(huì)人事任免和相關(guān)社區(qū)治理工作，無法真正實(shí)現(xiàn)政府由領(lǐng)導(dǎo)者向引導(dǎo)者身份的轉(zhuǎn)變，基層政府下派任務(wù)致使居民委員會(huì)承擔(dān)過于繁重的政府行政事務(wù)，違反《居民委員會(huì)組織法》關(guān)于居民委員會(huì)對(duì)基層政府協(xié)助職能的規(guī)定，從而造成在社區(qū)自治中基層政府越位、居民委員會(huì)錯(cuò)位現(xiàn)象，讓居民誤認(rèn)為居民委員會(huì)是基層政府的部門，損害其居民自治權(quán)的間接行使作用。

3.居民自治權(quán)的司法保障不充分

社區(qū)發(fā)展過程中，糾紛的發(fā)生在所難免。居民與政府、居民與居民委員會(huì)、居民與物業(yè)服務(wù)公司這些主體間的糾紛都已經(jīng)頻繁出現(xiàn)在社區(qū)治理過程中。多元的主體、多元的利益訴求以及社區(qū)內(nèi)糾紛的特點(diǎn)都對(duì)居民自治權(quán)的司法保障提出了更高的要求。但實(shí)踐中，居民自治權(quán)司法保障并不充分。首先，居民委員會(huì)是否具備民事訴訟的主體資格就非常值得討論，一旦居民委員會(huì)在行使自治權(quán)或管理社區(qū)事務(wù)過程中侵害了居民自治權(quán)的行使，能否采取民事訴訟的方式來維護(hù)居民合法權(quán)益尚未確定，因此一旦這類糾紛發(fā)生，居民始終處于弱勢(shì)地位，其權(quán)利無法得到充分救濟(jì)。其次，訴訟方式對(duì)于居民自治權(quán)被侵害時(shí)引發(fā)的利害關(guān)系較為簡(jiǎn)單的糾紛來說，在適用上也存在明顯的弊端，訴訟過程漫長(zhǎng)、耗時(shí)耗力等缺陷都說明針對(duì)居民與其他主體間較為簡(jiǎn)單的糾紛需要更便捷、更省時(shí)省力的方式來解決。因此，單純依靠訴訟方式已經(jīng)無法為居民自治權(quán)提供充分的救濟(jì)。而其他非訴化解糾紛方式的不普遍不健全導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的矛盾無法獲得非訴方式的解決，因此也無法為居民自治權(quán)提供充分的權(quán)利救濟(jì)。

（三）加強(qiáng)居民自治權(quán)法律保障的對(duì)策

1.健全居民自治權(quán)法律體系

居民自治權(quán)法律保障必須以健全的居民自治權(quán)法律保障體系為基礎(chǔ)，因此加強(qiáng)和完善有關(guān)居民自治權(quán)的相關(guān)立法，建立居民自治權(quán)法律體系是自治權(quán)法律保障的首要條件。首先，《憲法》作為根本法，應(yīng)在確認(rèn)公民基本權(quán)利一章明確規(guī)定居民自治權(quán)，也就是說自治權(quán)作為城市居民管理社區(qū)事務(wù)的基本權(quán)利，必須獲得根本法的確認(rèn)與規(guī)定，這不僅能讓居民自治權(quán)獲得根本法律保障，更為《憲法》下位的基本法、行政法規(guī)等對(duì)于居民自治權(quán)的規(guī)定提供了憲法依據(jù)。其次，有必要對(duì)《居民委員會(huì)組織法》內(nèi)容進(jìn)行一定的修改，針對(duì)其中居民大會(huì)功能、法律定位等內(nèi)容進(jìn)行更為詳盡的規(guī)定，確保居民自主行使自治權(quán)獲得基本法的明確規(guī)定。同時(shí)，針對(duì)居民委員會(huì)的職權(quán)設(shè)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保居民自治權(quán)的代理行使不會(huì)超越授權(quán)范圍，并且應(yīng)該在《居民委員會(huì)組織法》中理順居民委員會(huì)與居民大會(huì)的關(guān)系，突出居民大會(huì)作為居民直接行使自治權(quán)的共同體是社區(qū)治理內(nèi)部最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是居民行使民主決策權(quán)的重要途徑。再次，建議制定《社區(qū)自治法》，通過基本法形式為社區(qū)自治和居民自治權(quán)行使提供最切實(shí)的保障。我國長(zhǎng)期以來社區(qū)自治建設(shè)多依賴國家政策而缺乏明確的法律規(guī)定，《社區(qū)自治法》的制定正是填補(bǔ)社區(qū)自治建設(shè)所需法律規(guī)范的空白。《社區(qū)自治法》能夠全面地對(duì)社區(qū)內(nèi)各類自治主體的地位、職能等進(jìn)行明確的規(guī)定，對(duì)居民自治權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，對(duì)居民自治權(quán)的內(nèi)容和行使程序做出細(xì)化的規(guī)定，為居民自治權(quán)提供直接的法律保障。最后，還應(yīng)注重社區(qū)內(nèi)其他法律規(guī)范對(duì)居民自治權(quán)的保障，例如民間法、軟法等形式在社區(qū)自治中發(fā)揮的維護(hù)居民自治權(quán)的作用。

2.規(guī)范行政權(quán)在社區(qū)內(nèi)的運(yùn)作

從法治建設(shè)的角度看，形式意義的法治，強(qiáng)調(diào)“依法治國”“依法辦事”的治國方式、制度及其運(yùn)行機(jī)制；實(shí)質(zhì)意義的法治，強(qiáng)調(diào)“人民主權(quán)”“法律至上”、“權(quán)力制約”“權(quán)利保障”的價(jià)值、原則和精神〔11〕。在基層社會(huì)中，居民自治權(quán)的有效行使就是對(duì)國家權(quán)力在社區(qū)中運(yùn)行的最好限制，但前提條件是法律對(duì)居民自治權(quán)予以充分的保障。以法律形式對(duì)居民自治權(quán)的確認(rèn)和保障不僅能夠?yàn)榫用褡灾螜?quán)的合法性和正當(dāng)性提供支持，更能夠?qū)崿F(xiàn)居民自治權(quán)對(duì)國家權(quán)力的制約。

法律保障在執(zhí)法層面就是要求依法行政，即國家權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。在社區(qū)中也是如此，居民能夠自行管理的事務(wù)則不需要國家權(quán)力的過度干預(yù)和介入，更不能濫用權(quán)力侵犯居民自治權(quán)的行使，居民自治權(quán)在社區(qū)中的行使無形地為國家權(quán)力的運(yùn)行劃定了邊界。通過法律對(duì)居民自治權(quán)予以保障也體現(xiàn)了國家治理理念的轉(zhuǎn)變，政府公權(quán)力不再壟斷社會(huì)生活的方方面面，尤其是在基層社會(huì)中，國家應(yīng)該明確自己的定位，基層政府與社區(qū)、自治組織、居民之間是平等合作的關(guān)系，基層政府在合作的基礎(chǔ)上為社區(qū)發(fā)展提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)，除此之外，公權(quán)力更多是用來解決居民無法依靠自治力量解決的難題以及為提供社區(qū)發(fā)展和居民需要的公共服務(wù)，這一方面規(guī)范了國家權(quán)力運(yùn)行的范圍，另一方面也為國家權(quán)力運(yùn)行減輕了負(fù)擔(dān)。行政權(quán)在社區(qū)內(nèi)的規(guī)范運(yùn)行還應(yīng)做到基層政府不將政府事務(wù)下派給居民委員會(huì)承擔(dān)，維護(hù)居民委員會(huì)群眾自治組織的性質(zhì)，并協(xié)助居民行使選舉權(quán)、決策權(quán)等自治權(quán)，既做到了依法行政，又保障居民自治權(quán)行使不被干涉。

3.以多元化解糾紛方式為居民自治權(quán)提供救濟(jì)

“無救濟(jì)就無權(quán)利”。在城市社區(qū)治理和自治建設(shè)過程中，社區(qū)居民與政府、居民委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司發(fā)生糾紛時(shí)，居民明顯處于弱勢(shì)地位，因此導(dǎo)致自治權(quán)遭受侵害而無法獲得有效救濟(jì)。為有效保障居民自治權(quán)，正確規(guī)范、引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)多元主體的行為，必須在社區(qū)內(nèi)糾紛發(fā)生后及時(shí)采取有效的方式化解矛盾，維護(hù)居民合法權(quán)益。社區(qū)治理理念本身就涵蓋了主體的多元化特征，多元化的主體就存在多元化的需求，因此產(chǎn)生的糾紛也存在多樣性的特點(diǎn)，這就決定了單純依靠司法途徑化解社區(qū)糾紛已經(jīng)顯然無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，多元化的糾紛解決機(jī)制才能為居民自治權(quán)提供有力救濟(jì)。首先，針對(duì)居民委員會(huì)和居民之間的糾紛，應(yīng)該明確這種糾紛并非行政糾紛，居民委員會(huì)并不是行政機(jī)關(guān)，其是否具備民事訴訟主體資格雖尚無定論，但居民委員會(huì)和居民之間的糾紛也必須得到充分解決，那么當(dāng)下就應(yīng)該重視訴訟之外的方式化解兩者間的糾紛，避免因主體不適格無法進(jìn)行訴訟而導(dǎo)致居民權(quán)益無法獲得保障，因此，調(diào)解等非訴訟方式必須充分發(fā)揮作用，彌補(bǔ)訴訟方式的不足，積極化解糾紛。其次，在居民與社區(qū)其他組織發(fā)生糾紛時(shí)，訴訟方式在時(shí)間和金錢上的消耗致使這種方式不是最佳的選擇，而以軟法的柔性約束力和非強(qiáng)制性懲罰來化解此類糾紛也在實(shí)踐中取得了顯著成效，不但有效解決了矛盾，更節(jié)省了司法資源。采取和解的方式解決居民與物業(yè)公司的糾紛也是較優(yōu)的選擇，在司法實(shí)務(wù)中，即便物業(yè)服務(wù)公司與居民之間的糾紛起訴到法院，也多以和解形式終結(jié)，如能在社區(qū)內(nèi)建立糾紛調(diào)解室，為糾紛雙方提供和解的平臺(tái)，在糾紛提交到法院之前實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人的和解則是更優(yōu)的選擇。社區(qū)內(nèi)居民自治權(quán)的行使遭受侵害后，多元化的救濟(jì)方式更能體現(xiàn)出法律對(duì)自治權(quán)的充分保障，在立法與行政對(duì)自治權(quán)保障的基礎(chǔ)上，司法權(quán)作為最后的屏障，也必須充分維護(hù)居民合法權(quán)益，為居民自治權(quán)提供有效救濟(jì)。

總而言之，基層群眾自治制度是我國獨(dú)創(chuàng)的基本政治制度之一，城市居民社區(qū)自治是該制度重要組成部分。依法保障城市居民自治權(quán)利是實(shí)現(xiàn)我國基層社會(huì)治理關(guān)鍵所在。社區(qū)中居民自治權(quán)的法律保障，不能停留在對(duì)居民委員會(huì)自治的研究和居民自治權(quán)性質(zhì)的簡(jiǎn)要闡述上，更應(yīng)注重通過法律方式對(duì)居民自治權(quán)的權(quán)利運(yùn)行在立法、執(zhí)法和司法多方面的保障。新型社區(qū)的發(fā)展，勢(shì)必是在黨和政府引導(dǎo)下，居民共同體、居民委員會(huì)及社會(huì)組織共同努力的結(jié)果。理順居民自治權(quán)行使與居民委員會(huì)自治權(quán)行使的關(guān)系，在健全居民自治權(quán)立法、規(guī)范國家行政權(quán)在社區(qū)中的行使及為居民自治權(quán)行使提供充分的司法保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居民自治權(quán)行使方式的多樣化，促進(jìn)基層社區(qū)自治建設(shè)，推進(jìn)國家在基層社會(huì)治理的法治化和現(xiàn)代化。