張潔

【摘要】民族區(qū)域自治是我國解決民族問題的一項基本政治制度，但這一民族治理模式在運作中還存在不足。從法律角度探討我國民族區(qū)域自治治理模式的完善，既能夠正視民族問題的存在，也有利于完善我國的法律體系，從而使得民族自治模式在法律的框架內(nèi)穩(wěn)定運行，以維護社會的穩(wěn)定與國家的統(tǒng)一。

【關鍵詞】民族區(qū)域自治 自治權 治理模式 法的價值

民族問題具有復雜性，在民族區(qū)域自治制度的運行過程中，受主客觀方面因素的影響，我國民族區(qū)域自治的治理模式還存在一些不足，導致我國的民族矛盾依然存在，甚至有的時候還會激化。民族區(qū)域自治制度從內(nèi)容的確立、到具體運作的整個過程都離不開法律的手段，法治化國家目標的實現(xiàn)也離不開民族區(qū)域自治制度的法治化。因此，從法律視角探討我國民族區(qū)域自治治理模式的完善，不僅能夠正視我國存在的民族問題，而且能夠完善我國的法律體系，使民族區(qū)域自治在法律的框架內(nèi)運作，有利于實現(xiàn)法治化國家的目標，維護社會的穩(wěn)定和國家的統(tǒng)一。

從法的價值角度觀察，法的各種價值因素推動民族區(qū)域自治治理模式更加符合該政治制度設立的根本目的

法的價值是以法與人的關系作為基礎的，法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，是人關于法的絕對超越指向。作為社會主體的人對于法的需要的滿足，是通過法的社會調(diào)控手段來實現(xiàn)社會的公平、正義、秩序和效益，滿足人們對自由的追求。于是法基于人的需要的滿足就具有了秩序價值、自由價值、民主價值、正義價值和效益價值等。法律是民族區(qū)域自治制度確立依據(jù)和有效運行的保障，法的各種價值推動著民族區(qū)域自治更加符合廣大人民群眾的統(tǒng)治利益。

從法的秩序價值上講，要求民族區(qū)域自治模式實現(xiàn)國家權力與地方權力的有序運行及民族關系的有序發(fā)展。法通過對政治領域的調(diào)整，使之處于相對穩(wěn)定的有序狀態(tài)。法的秩序價值體現(xiàn)在不僅依法使政治運作穩(wěn)定有序化，而且依法使社會各階層的利益關系有序化。

從法的自由價值上講，法的自由價值保證民族區(qū)域自治滿足各民族人民追求自由發(fā)展的要求，同時也保證民族區(qū)域自治在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行，不會超出法律的界限。自由是法的基本目的，法是自由的制度保證，同時也是自由的衡量尺度。作為憲法確認的民族自治地方的權力，是為了實現(xiàn)民族地區(qū)依照本民族情況自由自主發(fā)展的需求，為了確保這一民族自治權的實現(xiàn)，《憲法》、《民族區(qū)域自治法》都明確規(guī)定了自治權行使的機關及自治權的內(nèi)容不容侵犯。

從法的民主價值角度講，民族區(qū)域自治的治理模式應體現(xiàn)絕大多數(shù)人民的利益，并且保證各民族自治地方的人民當家作主的民主權利的實現(xiàn)。民族區(qū)域自治制度是通過人民代表大會制度以憲法和法律的形式確立下來的，是全體人民意志的集中體現(xiàn)，該制度有利于少數(shù)民族人民當家作主權利的實現(xiàn)，也有利于在國家的支持下，根據(jù)本地區(qū)實際發(fā)展本民族的經(jīng)濟，這是民主的體現(xiàn)。

從法的正義價值上講，民族區(qū)域自治的治理模式必須維護社會的公平與正義，對于破壞民族團結(jié)、制造民族動亂的民族分離主義分子進行法律的嚴懲。法的正義價值指引著立法者為管理好社會、維護社會秩序而制定法律，同時也引導著司法者在實際操作中維護法律、懲治違反者、保護受害者。但國家法在少數(shù)民族地區(qū)的適用往往會受習慣法、宗教教義和教規(guī)的抵制。針對這一問題，《民族區(qū)域自治法》賦予了民族地方自治機關享有依法變通執(zhí)行國家法律法規(guī)的權利，在不違反國家法律法規(guī)強制性規(guī)定的前提下，可以依據(jù)當?shù)氐牧晳T法解決法律糾紛；對于宗教教義、教規(guī)，只要不違反國家法律的強制性規(guī)則，不損害公民的合法權益，也可依法解決宗教內(nèi)部發(fā)生的糾紛。

從法的效益價值角度講，民族區(qū)域自治的治理模式要保護民族地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，自然資源的開發(fā)和利用要有節(jié)制，促進民族地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。法對自然資源的利用進行調(diào)整，以提高利用自然資源的效益；同時法對社會資源的分配進行調(diào)整，以提高社會資源的效益。民族自治地區(qū)自然資源豐富，是當?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。另外，民族地區(qū)的科技資源、人力資源、教育資源都相對落后，要通過立法制定一系列法律法規(guī)，將發(fā)達地區(qū)的各種社會富余資源調(diào)配到少數(shù)民族地區(qū)，幫助和支持民族自治地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，使得民族自治地區(qū)以較少的投入能得到更高的產(chǎn)出，實現(xiàn)提高經(jīng)濟效益的目的。

從建立法治化國家的視角觀察，民族區(qū)域自治治理模式的運作過程必須在法律的框架下進行

從立法的角度，民族治理模式應以建立健全完善的法律體系為前提。民族區(qū)域自治的治理模式由《憲法》和《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定，其作為國家一項基本政治制度的法律地位不可動搖。但是民族區(qū)域自治的民族治理模式的運作包含了許多環(huán)節(jié)，涉及社會生產(chǎn)、生活的多個領域，各少數(shù)民族地區(qū)的具體情況又有所差異，因此，民族區(qū)域自治的具體落實需要相應的、完備的一系列法律、法規(guī)、條例、規(guī)章的制定和完善。

從中央立法機關方面考慮，增加民族自治地區(qū)基本法律、行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章的立法數(shù)量，對《民族區(qū)域自治法》中的原則性規(guī)定進一步具體化，把民族自治的內(nèi)容落到實處。如增加作為基本法的《散居少數(shù)民族權益保障法》、《少數(shù)民族宗教信仰自由保障法》、《少數(shù)民族風俗習慣保障和改革法》等，作為部門規(guī)章的《民族地區(qū)外貿(mào)優(yōu)惠辦法》、《民族地區(qū)財政優(yōu)惠辦法》等等。

從司法的角度看，民族區(qū)域自治的治理模式的完善離不開司法公正。必須認識到，民族自治地方的司法機關屬于國家地方司法機關，沒有自治權，司法審判權的行使必須在國家法律法規(guī)授予的權限范圍內(nèi)進行，也必須嚴格司法。但事實上，民族區(qū)域自治地方的司法還存在許多問題。第一，許多民族自治地方的司法人員對于民族區(qū)域自治權認識不清，導致少數(shù)民族公民在司法上享受著一些法律特權，造成司法不公。第二，少數(shù)民族在長期的生產(chǎn)、生活過程中形成了一些習慣法，如果發(fā)生了糾紛，他們多數(shù)以習慣法解決而不愿訴諸法院，依照國家法律法規(guī)解決。第三，民族問題往往與政治問題相聯(lián)，民族地方的司法人員在審理法律糾紛時，往往不能正確公正司法的原因也在于害怕依法判決會引起少數(shù)民族對國家法律的不滿，進而制造事端，要求民族獨立，引發(fā)政治問題。

因此，民族區(qū)域自治地方的司法機關必須依法嚴格公正司法，在涉及到民族習慣法與國家法關系問題時，如果不沖突，可以依習慣法解決；如果與國家法存在根本沖突，要堅決維護國家法的統(tǒng)一性。同時，司法機關也要通過法律的手段把民族問題淡化為法律問題而加以解決，而不能因害怕法律問題演化成政治問題而違背法律的公正與正義。

從守法的角度，民族治理模式的實施離不開民族治理政策及法律的宣傳。民族治理模式主要通過國家政策及國家法律法規(guī)確定和體現(xiàn)，并通過法律的手段加以落實，因此必須要從守法的角度來完善民族區(qū)域自治制度。首先，要加強民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，讓少數(shù)民族的公民普遍接受學校教育，提高他們的文化知識水平，充分了解國家的民族政策和法律，即先要懂法；其次，加強民族融合，鼓勵少數(shù)民族人民到漢族居住地居住生活和工作，也鼓勵漢族人民到各少數(shù)民族地方去投資、工作與生活，從而進一步促進少數(shù)民族公民依法辦事思想的形成；最后，國家及地方政府要加大法律的宣傳力度，通過各種手段包括電視、報紙、網(wǎng)絡、公開審判、干部下鄉(xiāng)鍛煉、送法下鄉(xiāng)鎮(zhèn)等方式進行，同時也要加大培養(yǎng)少數(shù)民族公民執(zhí)法、司法人員的力度，以便于做好聯(lián)系少數(shù)民族和國家政策與法律的橋梁。

從法的功能角度觀察，民族區(qū)域自治治理模式的完善離不開法律以外的其他手段和措施

法的功能指法的作用，即法對社會關系調(diào)整的作用。法對社會關系的調(diào)整主要是通過對社會關系主體的行為進行規(guī)范，引導人們應該做什么，不應該做什么。但它不能干預人們的內(nèi)心世界，不能界定科學真理，不能用法律追究人們的良心。法律不是社會關系唯一的調(diào)整手段，而且在某些領域也非最好手段，或成本最低的手段。

民族區(qū)域自治的治理模式涉及的問題是民族問題，而民族問題不僅包含民族地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化教育等方面的問題，還包括宗教、風俗習慣等方面的問題。少數(shù)民族公民往往都有自己的宗教信仰，宗教觀念、宗教的教義、教規(guī)都深深影響著信教公民的行為。人們對宗教的信仰屬于思想領域的范疇，法律無法去調(diào)控與發(fā)生作用。同時，民族地區(qū)的風俗習慣是人們在長期的生產(chǎn)、生活過程中形成的，靠人們的自覺遵守來維系，體現(xiàn)著一個民族人民的人生觀、價值觀，法律也不能以強制的手段去干預。因此重視宗教規(guī)范、道德規(guī)范對人的行為指引，也有利于民族問題的解決，促使民族區(qū)域自治的治理模式從整體上達到良好的社會效果，實現(xiàn)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定及國家統(tǒng)一。

（作者單位：樂山師范學院政法學院；本文系2010年四川省教育廳資助科研項目、青年基金科研項目階段性成果，項目編號：10SB033）