殷雅琪，劉益鳳

(青海省生態(tài)環(huán)境廳，青海 西寧 810007)

1 青海省生態(tài)環(huán)境立法現(xiàn)狀

青海地處青藏高原，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是“中華水塔”，生態(tài)地位極其重要，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)極為獨特。青海省立足生態(tài)環(huán)境脆弱的實際，堅持科學立法、民主立法、依法立法，并在執(zhí)行中積累了富有青海特色的地方立法工作經(jīng)驗，至2019年12月底，經(jīng)省人大常委會制定和批準現(xiàn)行有效的地方性生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)64件[1]，有力支持和保障了全省經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，生態(tài)環(huán)境立法取得了較好的成效，逐步建立起符合生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律和青海省情的生態(tài)環(huán)境法治體系。

早在1994年6月4日經(jīng)青海省第八屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過實施的《青海省實施〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉辦法》(以下簡稱《辦法》)，作為本省第一部綜合性的生態(tài)環(huán)境保護地方立法，在生態(tài)環(huán)境保護和改善全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了積極的推動作用。此后，該《辦法》先后于1998年、2001年作了兩次修改?！掇k法》為本省的生態(tài)環(huán)境保護和改善發(fā)揮了重要作用，但是隨著歷史的發(fā)展，其自身的問題及弊端不斷顯現(xiàn)，內(nèi)容與客觀實際已不相適應，難以滿足全省生態(tài)環(huán)境保護的需要。因此，有必要制定一部生態(tài)環(huán)境保護綜合性的地方性法規(guī)，為青海省生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法、司法、守法進行宏觀指引，統(tǒng)領(lǐng)全省生態(tài)環(huán)境保護各領(lǐng)域，提供地方特色的法律支撐，發(fā)揮推進青海省“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護成果的鞏固和提高的法治保障作用。

2 青海省生態(tài)環(huán)境立法存在的問題

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展加速，生態(tài)保護壓力逐步增大,《辦法》中的一些條款規(guī)定滯后性和局限性日益凸顯，且大部分內(nèi)容與當前污染防治和生態(tài)環(huán)境保護實際需要不相適應。尤其是自2015年以來，國家不斷加大環(huán)境保護立法力度，相繼制定和修訂了環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、環(huán)境影響評價法、建設(shè)項目環(huán)境保護條例等一系列生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)。然而，該《辦法》的部分條款與國家法律規(guī)定不盡一致，且在執(zhí)行條款中存在執(zhí)行不能或者缺乏可操作性的規(guī)定事項。因此，經(jīng)省人大常委會委托第三方進行立法評估后，2018年9月18日省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議做出予以廢止決定。按照國家現(xiàn)代環(huán)境治理要求，現(xiàn)有立法中一些問題亟須解決。

2.1 環(huán)境監(jiān)管機制仍存在欠缺

全省生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，大氣污染治理方面，受自然地理和不利氣象條件影響，環(huán)境空氣質(zhì)量改善基礎(chǔ)不牢固、波動較大，尤其是冬季污染防治形勢更加嚴峻。水污染治理方面，受高原水生態(tài)系統(tǒng)脆弱特征影響及冬季城鎮(zhèn)污水處理不能保證穩(wěn)定達標，加之農(nóng)村生活污水處理剛起步，湟水流域水生態(tài)環(huán)境保護和污染治理難度較大。土壤監(jiān)管方面，污染防治基礎(chǔ)工作薄弱，污染地塊部門聯(lián)合監(jiān)管機制尚未建立、信息共享機制不完善，鉻污染場地尚未完全治理，環(huán)境風險隱患依然存在。這些環(huán)境問題不僅是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，也成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素，亟須通過生態(tài)環(huán)境保護條例確立相應機制填補監(jiān)管空白。

2.2 部門管理職責面臨調(diào)整

機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部門及各相關(guān)部門職能發(fā)生調(diào)整變化，在執(zhí)法中出現(xiàn)了階段性“真空”狀態(tài)。各級生態(tài)環(huán)境部門不僅全面負責轄區(qū)生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，還將面對一些全新的工作，對新增職能以及各部門應承擔的生態(tài)環(huán)境保護責任亟須通過立法重新予以確定。

2.3 地方性法規(guī)不適應性凸顯

隨著生態(tài)環(huán)境保護形勢的發(fā)展，現(xiàn)行地方性法規(guī)與生態(tài)環(huán)境保護工作實踐的差距越來越大，不能滿足當前新形勢下生態(tài)環(huán)境保護工作的需要，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、工業(yè)布局不合理、生活垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染及農(nóng)村生活污水處理、煤煙型污染、污水處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè)比較滯后等新老問題、共性問題和突出問題亟待通過立法解決。

2.4 黨政同責特征沒有體現(xiàn)

由于生態(tài)環(huán)境保護基本制度不健全，部分地方生態(tài)環(huán)?！包h政同責、一崗雙責”落實力度不夠現(xiàn)象依然普遍存在，影響中央環(huán)保督察問題整改進度，需要在立法中對政府、部門和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護主體責任進一步強化。

2.5 公眾參與保障機制薄弱

隨著公眾對生態(tài)環(huán)境意識的提高，基層政府環(huán)境信息依申請案件逐漸增多，政府生態(tài)環(huán)境信息在人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動中發(fā)揮的有效作用不夠充分，保障公眾對生態(tài)環(huán)境保護知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的法治渠道不夠明確。

3 外省市生態(tài)環(huán)境立法經(jīng)驗及啟示

2019年，天津市和貴州省先后頒布實施了生態(tài)環(huán)境保護條例，為全國各省(市)開展地方生態(tài)環(huán)境保護立法提供了良好的學習模板和典范。

3.1 二省市在生態(tài)環(huán)境立法方面的共同點

兩者在立法方面的共同點主要體現(xiàn)在以下幾點：(1)生態(tài)環(huán)境保護涵蓋范圍更廣泛，內(nèi)容更豐富，在繼續(xù)加強污染防治的同時，大量增加了建設(shè)綠色生態(tài)屏障、建立健全生態(tài)保護補償制度、加強自然保護地管護、濕地修復、生物多樣性保護等生態(tài)保護和綠色發(fā)展方面的內(nèi)容。(2)強化了各級政府及相關(guān)部門的職責，構(gòu)建了政府負總責、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門按照各自職責分別負責生態(tài)環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理體系。(3)規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)以及生態(tài)環(huán)境主管部門委托的具有相應資質(zhì)的社會生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以作為環(huán)境執(zhí)法和管理的依據(jù)[2]。(4)明確了對生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督管理。將生態(tài)環(huán)境保護目標完成情況納入對政府有關(guān)部門和下級政府及其負責人的考核評價內(nèi)容，同時強化了企業(yè)防治污染的主體責任。(5)加強信息公開和公眾參與，突出社會共治。為加強社會監(jiān)督，專門增加環(huán)境信息公開和公眾參與章節(jié)，特別在鼓勵支持符合法定條件的社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟方面做出了具體規(guī)定。

3.2 天津市生態(tài)環(huán)境立法亮點

首先，作為全國最早出臺省級生態(tài)環(huán)境保護條例的地區(qū)，天津市不僅嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和準入標準，而且實行生態(tài)環(huán)境準入清單制度，禁止新建、擴建所有高污染項目。同時，按照國家有關(guān)規(guī)定確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，在地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、項目建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)管中，不得變通突破、降低標準。其次，落實協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略。對區(qū)域污染協(xié)同防治做出了具體規(guī)定，建立了污染防治聯(lián)動協(xié)作機制、應急聯(lián)動機制，健全了跨區(qū)域、跨流域橫向生態(tài)保護補償機制。最后，根據(jù)實際情況，創(chuàng)制性地對未經(jīng)批準貯存危險廢物的行為設(shè)定了處罰，彌補了制度空白，體現(xiàn)了對危險廢物的從嚴管理要求。

3.3 貴州省生態(tài)環(huán)境立法亮點

貴州省的立法亮點集中體現(xiàn)在以下三個方面：第一，解決了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理問題。規(guī)定了社會生活噪聲、建筑施工噪聲、建筑施工揚塵、餐飲服務業(yè)油煙、露天燒烤、城市焚燒瀝青塑料垃圾、露天焚燒秸稈落葉、燃放煙花爆竹等污染由綜合行政執(zhí)法部門(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門)依職權(quán)處罰。第二，強化了監(jiān)督管理措施。對環(huán)保督察和監(jiān)察、環(huán)境信用制度、行政拘留案件移送與環(huán)境污染犯罪中的行政與司法銜接等制度進行了細化，建立了生態(tài)環(huán)境信用評價機制和嚴重生態(tài)環(huán)境違法失信名單制度。第三，吸收了生態(tài)文明體制改革創(chuàng)新成果，對生活垃圾分類管理等進行了規(guī)定。同時，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新要求，在鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護方面做了詳細規(guī)定。

3.4 外省市立法經(jīng)驗對青海省地方立法的啟示

青海省作為生態(tài)大省在不斷推進生態(tài)環(huán)境保護制度創(chuàng)新的同時，還需要積極學習外省市先進的立法經(jīng)驗，為保護本省的重要生態(tài)環(huán)境提供法律保障。從天津市和貴州省在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域立法的共同點和亮點來看，首先，我們應當加強學習習近平生態(tài)文明思想，堅持緊密聯(lián)系省情，確保立法項目能充分體現(xiàn)全省高質(zhì)量發(fā)展的新時代要求，有助于解決青海生態(tài)環(huán)境實際問題。其次，應當通過立法進一步建立健全生態(tài)環(huán)境保護體制機制，不斷擴大生態(tài)環(huán)境保護的范圍，將生態(tài)環(huán)境保護補償及損害賠償?shù)戎贫扔袡C銜接，推進生態(tài)環(huán)境保護體制機制的系統(tǒng)化，增強相關(guān)檢驗、認定標準的科學化。再次，進一步加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責任，一方面要明確劃定各部門各單位依法應當負有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，防止職責不清、邊界不明的推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，需要嚴格執(zhí)行監(jiān)管失職(作為或者不作為)或者濫用職權(quán)等系列違法行為導致的法律責任。最后，應當依據(jù)青海經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人均收入狀況，科學、合理地劃定行政處罰自由裁量基準，結(jié)合青海實際建立污染防治聯(lián)動協(xié)作機制和應急聯(lián)動機制及生態(tài)環(huán)境損害賠償機制等。

4 關(guān)于加強青海省生態(tài)環(huán)境保護立法的建議

綜上，結(jié)合全省目前綜合性的生態(tài)環(huán)境立法缺失，生態(tài)環(huán)境立法中存在問題紛繁復雜的現(xiàn)狀及外省市在生態(tài)環(huán)境立法中的先進經(jīng)驗，建議青海省加強地方立法，盡快制定一部具有地方特色的綜合性的法律法規(guī)，解決全省在生態(tài)環(huán)境保護立法中存在的實際問題。具言之，青海省生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)在制定過程中應當注重加強以下幾個方面：

(1)明確界定各個執(zhí)法主體在生態(tài)環(huán)境保護立法中的各自職責。結(jié)合機構(gòu)改革后各相關(guān)部門職責，確定各級政府和相關(guān)部門的新職責，合理劃分國家與地方環(huán)境保護事權(quán)責任。同時，明確地方政府的生態(tài)環(huán)境保護責任，如將“生態(tài)環(huán)保督察”“黨政同責，一崗雙責”等制度要求上升為法律法規(guī)。

(2)將生態(tài)文明制度改革成果引入立法實踐，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系。堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，把點源污染防治與面源污染治理有機結(jié)合起來[3]，重點關(guān)注流域污染防治、農(nóng)村污染防治中存在的薄弱環(huán)節(jié)，加強流域綜合治理，健全農(nóng)村環(huán)境治理體系。貫徹省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，將“管理”與“監(jiān)督”的職責分開，健全生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法機制，完善生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全監(jiān)管體制。

(3)將生態(tài)環(huán)境補償制度納入立法之中，建立生態(tài)保護補償機制。充分考慮保護和修復措施的流域性、系統(tǒng)性特點，建立健全排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度等，提高補償?shù)尼槍π?，探索建立政府引導，鼓勵企業(yè)、社會積極參與，加快建立可持續(xù)的市場化運作、社會化合作、多元化發(fā)展的生態(tài)保護補償機制。

(4)加強地方立法的針對性和可執(zhí)行性，發(fā)揮地方立法優(yōu)勢。在符合國家生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)政策的前提下，結(jié)合青海省生態(tài)環(huán)境實際增加具有地方特色的規(guī)定事項，從立法層面解決全省面臨的汽車尾氣污染、揚塵污染及煤煙型污染、畜禽養(yǎng)殖污染及污水處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè)比較滯后等新老問題。同時，從加強立法便于執(zhí)行角度來看，對法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的內(nèi)容，應當按照過罰相當?shù)脑瓌t，明確相應的處罰措施，加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，增強地方性法規(guī)的震懾力。