翁川龍

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

一、問題的緣起

2010 年， 西安市文明辦1 月12 日通過媒體表示，西安將針對影響城市形象的“行人闖紅燈、翻欄桿、亂穿馬路”等不文明交通行為開展整治活動。 整治活動要求對不聽勸阻、 不接受教育處罰甚至暴力抗法者，堅決依法予以刑事拘留；對“單位人”闖紅燈的，采取“單位連坐制”，一律通報所在單位；一個單位一年內(nèi)有5 人次闖紅燈、翻欄桿，給予通報批評、取消各類評選先進(jìn)資格[1]。

這種“連帶式”處罰方式其實并不新鮮，其實早在2006 年鄭州對于闖紅燈的行人就出臺過類似的懲治規(guī)定[2]（49）。像上述案例中單位本身可能并不是實際的違法行為人， 但是在具體執(zhí)法中可能最終將承擔(dān)行政處罰的現(xiàn)象在目前執(zhí)法中常常出現(xiàn)。 單位其本身并不存在過錯， 但是由于與實際的違法人存在某種關(guān)系而被迫承受行政處罰等不利行政行為的人，可稱為無過錯的行政相對人。放眼到具體的行政執(zhí)法中，這種對無過錯的相對人進(jìn)行“連帶式”的處罰并不是個案，在現(xiàn)實的執(zhí)法中可能屢見不鮮。例如常見的“連坐式”拆遷現(xiàn)象，在湖南長沙的某小學(xué)任教的老師譚雙喜被區(qū)教育局要求去拆遷指揮部報到，承擔(dān)勸說其“釘子戶”婆婆搬遷的任務(wù)，否則將被扣發(fā)工資或被調(diào)動工作[3]（49）。

學(xué)界對于行政機(jī)關(guān)的“連帶式”處罰的研究并不多，為了保護(hù)無過錯行政相對人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為有必要對其做一個梳理及分析。

二、無過錯行政相對人的界定

要界定對無過錯行政相對人進(jìn)行處罰是否合法與合理，首先要區(qū)分兩個概念，即無過錯相對人與連帶行為人。

本文中所稱的無過錯行政相對人如前文所言，是指非真正的違法行為人，本身也無過錯，只是由于與實際違法人存在某種關(guān)系而承受不利的行政后果的主體。該主體區(qū)別于連帶行為人的概念。連帶行為人， 是指基于特殊的地位或從事特殊的活動而對相應(yīng)的危險源（包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、動物或者特定狀態(tài)的人）產(chǎn)生監(jiān)督或防止義務(wù)，卻因故意或者專業(yè)過失（專業(yè)主體）或重大過失（普通主體）未能履行該義務(wù)， 因此要依法對本行為人發(fā)生的違法行為負(fù)擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任的自然人[4]（242）。 例如最高法院行政審判庭曾于1988 年對四川省高級人民法院作出的《關(guān)于對無財產(chǎn)的已滿14 歲不滿18 歲的人違反〈治安管理處罰條例〉 可否適用罰款問題的電話答復(fù)》 中認(rèn)為，鑒于監(jiān)護(hù)人對未成年人員有法定的監(jiān)護(hù)責(zé)任，所以對無財產(chǎn)的已滿14 歲不滿18 歲的未成年人違反治安管理的可以使用罰款，由其監(jiān)護(hù)人支付[5]（5）。

由此可見， 無過錯行政相對人與連帶行為人兩者最大的區(qū)別在于有無過錯以及前置義務(wù)。 對于無過錯行政相對人而言， 其對于實際違法犯罪人的違法行為并沒有監(jiān)督以及防止的義務(wù)，亦無過錯。就上述西安闖紅燈案例而言， 單位只能夠?qū)τ诼殕T的職務(wù)行為負(fù)責(zé)， 它沒有必要也不可能對于單位職員的闖紅燈行為進(jìn)行義務(wù)上的監(jiān)督。 因為行人并不是在從事工作的情況下闖紅燈， 該行為很顯然是個人行為，單位沒有義務(wù)對個人行為承擔(dān)不利后果。而連帶行為人則對于實際違法人的違法行為具有一定義務(wù)以及過錯，例如上訴的《答復(fù)》就是基于監(jiān)護(hù)人對于未成年的監(jiān)護(hù)責(zé)任， 或車輛所有人若將車出借給沒有駕駛資格之人將形成事前的過錯責(zé)任。簡而言之，基于過錯的有無， 無過錯的行政相對人與過錯相對人是相對的， 而連帶責(zé)任人實際上是屬于過錯相對人的一種。

因此， 從兩者的概念及區(qū)分可以得出實際上行政處罰的對象理應(yīng)為過錯的行政相對人或連帶違法人，因為其本身存在著過錯，違反了相關(guān)法律規(guī)范，故其是當(dāng)然的行政處罰的承受對象。 然而在實際的執(zhí)法中， 執(zhí)法者卻將無過錯的行政相對人也納入執(zhí)法甚至是處罰的對象，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)令人深思：為何行政執(zhí)法者會選擇“連帶式”執(zhí)法呢？

三、根源：片面追求行政效率

執(zhí)法者之所以選擇“連帶式”執(zhí)法，究其原因無非是為了追求自身執(zhí)法的便利以及單一的執(zhí)法效果，即片面追求行政效率。

（一）“連帶式”執(zhí)法與“連坐”制度

說起“連帶”，我們首先想到民法范疇里的連帶責(zé)任。根據(jù)我國通說認(rèn)為，連帶責(zé)任是指依照法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定， 兩個或者兩個以上當(dāng)事人對其共同債務(wù)全部承擔(dān)或部分承擔(dān)， 并能因此引起其內(nèi)部債務(wù)關(guān)系的一種民事責(zé)任[6]（23）。然而與民事連帶責(zé)任不同的是“連帶式”執(zhí)法并不是建立在債務(wù)關(guān)系上的民事責(zé)任， 而更多的是基于法律規(guī)制的一種不利行政后果。行政“連帶式”處罰類似于我國古代的“連坐”制度，其源于春秋時期，指因他人犯罪而使與犯罪者有一定關(guān)系的人連帶受刑的制度[7]（93）。 連坐制度作為古代中央集權(quán)和宗法制度共同作用下的產(chǎn)物，雖然其本身是極其不人道的， 但由于它所具有的高效率、低成本的特點，使其成為統(tǒng)治者的得力工具，甚至一度出現(xiàn)泛濫的情況。到了清末的變法修律，這項制度才正式從法律文本中移除[8]（41）。

雖然連坐制度在法律文本上被移除， 但是因為其高效的管理模式，其思想仍然在今天的企業(yè)管理、行政活動中有所體現(xiàn)。 “連帶式”處罰與“連坐”雖然身處不同時代，但是其在管理思維、懲治的方式方面卻是如出一轍。當(dāng)代的“連帶式”執(zhí)法形式是古代“連坐式”治理思維的一種衍生及反映。古代“連坐”制度在治理傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會具有高效率、低成本的優(yōu)勢，其倚重治理的高效，而忽視治理對象的權(quán)益，而備受質(zhì)疑。正是因此在法治現(xiàn)代化的今天，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍采用這種“連帶式”的執(zhí)法方式是值得反思的。

（二）執(zhí)法中行政效率考量

闖紅燈現(xiàn)象在我國比較普遍，在我們?nèi)粘Ｉ钪袑乙姴货r，甚至衍生出了“中國式過馬路”的場景。面對龐大的被管理群體， 交通管理部門的管理難度可想而知。其實在很多執(zhí)法領(lǐng)域都是如此，行政機(jī)關(guān)往往面臨著執(zhí)法成本過高、效率低下的問題。為了提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，“連帶式”的處罰措施應(yīng)運(yùn)而生，它解決了行政執(zhí)法效率低下的難題。

因此， 行政機(jī)關(guān)之所以采用處罰無過錯相對人的執(zhí)法形式，實際上是為了節(jié)約行政成本，提高行政執(zhí)法的效果。就拿闖紅燈的案例而言，行政處罰機(jī)關(guān)在處罰實際違法人的同時， 也對其所在的單位進(jìn)行批評、取消評優(yōu)評先資格等處罰，這種執(zhí)法方式實際上將兩者進(jìn)行“捆綁”。 執(zhí)法人員將行政執(zhí)法的壓力轉(zhuǎn)嫁給了違法人所在的單位， 單位的利益受到了損害，固然會對違法的員工進(jìn)行相應(yīng)的處理措施，這種形式的執(zhí)法效力對于闖紅燈者可能更能達(dá)到懲罰的效果。 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只需將單位與單位行為人進(jìn)行“捆綁”，在這種雙重的懲罰力度下，行人闖紅燈的違法成本增加了，在闖紅燈之前就會更加有所顧忌。

實際而言， 行政機(jī)關(guān)只是轉(zhuǎn)化了行政執(zhí)法的方式，擴(kuò)大了行政處罰的對象，其達(dá)到的執(zhí)法效果更加可觀，這無形中緩解了行政機(jī)關(guān)人員、經(jīng)費(fèi)緊張的窘境。 在執(zhí)法機(jī)關(guān)看來，行政成本降低了，執(zhí)法得到了便捷， 而至于無過錯的行政相對人所增加的義務(wù)及負(fù)擔(dān)不利后果則不是自己所應(yīng)該考慮的問題。 正是有著傳統(tǒng)執(zhí)法思維上的誤區(qū)以及片面追求行政執(zhí)法的高效，“連帶式”處罰在實際執(zhí)法中得以普遍運(yùn)用。

四、批判：從權(quán)利保護(hù)出發(fā)

對于無過錯的行政相對人進(jìn)行“連帶式”處罰，實際上是不合法以及不合理的， 它對于無過錯相對人的權(quán)利而言是一種侵害。

（一）基于責(zé)任設(shè)置的前提之考慮

有人會說為何民法可以規(guī)定對無過錯的民事主體進(jìn)行責(zé)任上的懲罰，放之于行政法有何不妥呢？其原因主要在于民法與行政法的責(zé)任設(shè)置的前提不同。 民法調(diào)整的對象是平等主體之間的人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，其主體是平等的，作為私法其強(qiáng)調(diào)的是意思自治與公平。因此，這決定了民法中的無過錯原則設(shè)置前提往往是出于自由契約精神或者是公共利益的考慮，目的在于實現(xiàn)補(bǔ)償功能，當(dāng)損害不是由人的主觀過錯造成的，而由受害人承擔(dān)損失則顯失公平，因而出于補(bǔ)償和恢復(fù)權(quán)利考慮進(jìn)行處罰， 補(bǔ)償受害人所受的損失，使得失衡的利益得以恢復(fù)，典型的如高空墜物的責(zé)任承擔(dān)[9]（16）。而與民法不同的是行政法當(dāng)中的行政主體與行政相對人不是完全平等的，行政相對人往往處于弱勢地位， 因此亦不存在通過無過錯責(zé)任原則來實現(xiàn)所謂的公平以及利益補(bǔ)償問題。 如果行政主體可以通過對無過錯的行政相對人進(jìn)行處罰， 那么會使得兩者間原本早已不平衡的地位更加失衡， 行政主體將在行政關(guān)系中處于絕對優(yōu)勢的地位， 而行政相對人的權(quán)利則有很大被踐踏的可能性。基于此考慮，行政法律關(guān)系中不應(yīng)出現(xiàn)與民法相類似的無過錯歸責(zé)， 無過錯的相對人不應(yīng)被納入行政處罰的對象。

（二）基于行政處罰的目的及對象之考慮

根據(jù)我國行政處罰法的規(guī)定， 行政處罰的目的在于“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理， 維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。在行政處罰法的第一條， 明確規(guī)定了行政法的目的在于維護(hù)公共利益與秩序，保護(hù)公民的權(quán)益。而行政機(jī)關(guān)對于無過錯的行政相對人進(jìn)行處罰實際上是為了行政執(zhí)法上的便利， 其目的與行政處罰的本意相違背。 在行政處罰法的第三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為， 應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”。 在第三條中，行政處罰法處罰的對象被明確限定為違反行政管理秩序的相對人。而現(xiàn)實情況中，對于無過錯的行政相對人進(jìn)行處罰實際上擴(kuò)大了行政處罰的對象， 將原本無過錯的相對人納入了處罰范圍，這不僅違背了行政處罰的法定原則，而且違背了現(xiàn)代法的“罪責(zé)自負(fù)原則”。 依法行政是執(zhí)法機(jī)關(guān)的基本要求， 而對無關(guān)的行政相對人進(jìn)行處罰實際上已經(jīng)違反相關(guān)法律及原則，違反了基本的執(zhí)法操守。

（三）基于行政處罰的效果之考慮

首先，行政處罰的功能在于懲罰與教育。行政處罰僅僅是手段，目的是幫助當(dāng)事人達(dá)成一個守秩序、講誠信、有尊嚴(yán)的行政活動參與主體，而不能將當(dāng)事人當(dāng)做一個可以“不教而誅”的客體[3]（38）。然而對于無辜的行政相對人進(jìn)行處罰，并不能達(dá)到教育的效果。因為他并不是實際的違法人，此舉無異于放縱“壞人”并“冤枉好人”，以至于懲罰的功能達(dá)不到且教育之功能難以實現(xiàn)。 其次，行政機(jī)關(guān)易形成惰性。 原本對于實際的違法人， 應(yīng)該由處罰機(jī)關(guān)去調(diào)查取證并作出處罰， 而在實際執(zhí)法中對于無過錯的相對人進(jìn)行處罰往往倒逼“無辜”行政相對人去充當(dāng)“執(zhí)法者”，這實際上只是將行政執(zhí)法的壓力轉(zhuǎn)嫁給無過錯的行政相對人。 例如前文所舉的西安整治行人闖紅燈的例子，行政機(jī)關(guān)降低了其執(zhí)法的成本，提高了執(zhí)法的效率， 但是這是以犧牲無辜的相對人的權(quán)益所換取的， 在該過程中行政機(jī)關(guān)只是將自己的工作量進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，存在“偷懶”的情形。所以從執(zhí)法的效果上而言，短期來看可能能夠促進(jìn)穩(wěn)定和高效，但長期而言易形成權(quán)力肆意、執(zhí)法僵化。

通過上述論證， 我們知道行政機(jī)關(guān)對于無過錯行政人進(jìn)行處罰是不合法以及不合理的， 行政機(jī)關(guān)實際上在執(zhí)法過程之中追求的是效率而犧牲了無過錯行政相對人之權(quán)利。 那么行政效率與權(quán)利的保護(hù)是否真的是沖突的呢？

五、反思：執(zhí)法中行政效率的含義

要解決行政效率與無過錯行政人權(quán)利保護(hù)之沖突，應(yīng)該對行政效率進(jìn)行進(jìn)一步理解，行政效率并不是單純的手段與結(jié)果之比，還應(yīng)該包括目的之要素。

根據(jù)一般的理解， 行政效率是指：“在行政法上效率系指國家行為（含設(shè)定組織或進(jìn)行任何程序）之節(jié)約、 合于經(jīng)濟(jì)計算， 一般指在目的已決定下之時間、人員、財政等方面之節(jié)約。 ”[10]（83）可見傳統(tǒng)的行政效率以國家權(quán)力為中心， 單純建立在手段與結(jié)果二元因素之上， 考慮的是以國家為主體的程序運(yùn)轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟(jì)問題。這也反映在實際的執(zhí)法當(dāng)中，誠如上述所列舉的幾個例子， 執(zhí)法人員考慮的是以較快的時間、較少的人員、較少的經(jīng)濟(jì)支出去實現(xiàn)行政執(zhí)法的結(jié)果。 然而這種執(zhí)法思維支配下的執(zhí)法活動往往忽視了相對人的地位，使得其權(quán)利被侵犯。這種旨在實現(xiàn)自身行政主張的行政效率， 只注重投入與產(chǎn)出之對比，與現(xiàn)代行政法公平、公正等其他價值是相沖突的，而這些價值正是行政法的目的所在。

基于以上考慮，有必要將行政效率作擴(kuò)大理解，把行政相對人之效率也考慮其中。 行政相對人的效率可以理解為行政機(jī)關(guān)所付出的行政成本與實現(xiàn)行政相對人權(quán)益之對比。 行政法上的效率是指行政法的制定、 實施的成本與其所能夠?qū)崿F(xiàn)的行政主體行政活動以及行政相對人行為的成果之間的比例，是行政主體行政活動的效率與行政相對人行為效率的統(tǒng)一。 行政活動的最終目的是保護(hù)與促進(jìn)行政相對人權(quán)益的實現(xiàn)， 行政法的目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最終還要看行政相對人權(quán)益的實現(xiàn)程度， 即行政法的效率最終體現(xiàn)為行政相對人行為的效率[11]（25）。 行政活動的目的不外乎實現(xiàn)公共的利益， 而公共利益的根本在于每個個體的權(quán)益， 也即通過行政機(jī)關(guān)的活動來使公民的行政利益得以實現(xiàn)， 而并不是只是為了實現(xiàn)單純的管理而執(zhí)法。從政府構(gòu)建的理論而言，政府來自于人民授權(quán)，正如洛克在《政府論》中所言，“因而他們并非毫無理由地設(shè)法和甘愿同已經(jīng)或有意聯(lián)合起來的其他人們加入社會， 以互相保護(hù)他們的生命、特權(quán)和地產(chǎn)，即我根據(jù)一般的名稱稱之為財產(chǎn)的東西。 ”[12]（77）正是基于此，行政效率含義應(yīng)該將公民的合法權(quán)益考慮在內(nèi)，并處于重要位階。況且根據(jù)憲法第二十七條之規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！蔽覈鴳椃▽嶋H上對于政府的效率做出了界定， 效率是建立在人民的基礎(chǔ)之上的效率， 國家機(jī)關(guān)的目的在于服務(wù)人民。而服務(wù)于人民，最大之體現(xiàn)就是在于人民權(quán)利之保障， 由此可見相對人的權(quán)利應(yīng)該成為行政效率的構(gòu)成要素之一。 而“連帶式”處罰實際上是與憲法的精神相違背的。

所以， 行政效率的含義不應(yīng)該只局限在產(chǎn)出與成本層面上，更應(yīng)該兼顧到目的因素。權(quán)利應(yīng)該成為行政效率的屬性之一， 包含行政相對人的效率并注重相對人權(quán)益之保護(hù)。 在行政執(zhí)法中不應(yīng)該只追求效果，而罔顧相對人的合法之權(quán)益。

行政機(jī)關(guān)對于無過錯行政相對人“連帶式”執(zhí)法是不合法，也是不合理的。雖然它對于實際的執(zhí)法效果可能有著裨益，它提高了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的效率，但這種效率的過度追求往往會導(dǎo)致許多問題。 對于無過錯的行政相對人進(jìn)行處罰不僅不符合行政處罰的目的，也違反了相關(guān)法律，更損害了相對人的合法權(quán)益。所以正如習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)的“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”那樣，我們的執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)該要把行政相對人的權(quán)益放在首位， 使得行政不僅高效而且為民。