熊敏瑞 周小陸

關鍵詞長江大保護 司法保障 法治建設 生態(tài)文明

長江作為我國經(jīng)濟、社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略水源地，對國家的可持續(xù)發(fā)展有著重要的支撐地位。但是在過去長期堅持粗放型、高能耗、高污染的經(jīng)濟增長方式，使得長江的污染超過了其自身的自凈能力和當?shù)氐沫h(huán)境承載能力，在加上氣候變化和自然條件的影響長江資源和生態(tài)環(huán)境，使得長江的生態(tài)環(huán)境—度受到嚴厲的打擊。在如今人們對長江資源的依賴程度越來越高，如果不及時采取治理措施和保障機制，最終人們也會為生態(tài)損害買單。

2016年初，在重慶推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出了“共抓長江大保護，不搞大開發(fā)”，并提出了“要用改革創(chuàng)新的辦法抓長江生態(tài)保護”。在2018年習近平總書記在長江進行考察的時候再一次強調(diào)了“長江經(jīng)濟帶的建設要共抓大保護、不搞大開發(fā)，不是說不要大的發(fā)展，首先立個規(guī)矩，把長江生態(tài)修復放在首位，保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發(fā)”。在此基礎上國務院也印發(fā)了一系列的長江大保護的文件來積極推行，為長江大保護提供了系統(tǒng)性的理論和制度建設的引導。但與此同時，環(huán)境司法體制發(fā)展的步伐就顯得稍加緩慢。長江大保護是考驗國家法治建設進程的重要一關，建立一個公正有序的“司法藍”是推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和開發(fā)走向法治化的重要一步，同時也是完善中國法治體系建設不可缺少要求。為保障長江的“生態(tài)綠”，“司法藍”需要濃墨重筆。

一、長江流域環(huán)境司法體制的新進展

長江作為“一帶一路”發(fā)展倡議重要位置，在新環(huán)境保護法頒布實施的背景下，怎樣在保證高效率的經(jīng)濟增長的同時將長江流域環(huán)境保護作為重點工作，這值得在法學理論層面以更加科學、嚴謹?shù)乃痉w制來保障。我國目前在長江流域的環(huán)境污染糾紛既包括行政方面的糾紛，也涉及到民事糾紛。在依靠經(jīng)濟投資、企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時，也將部分水事活動加入到司法制度之中。在環(huán)境司法體制方面，加強了對區(qū)域協(xié)作的構(gòu)建，同時國家層面也加大對司法鑒定制度的規(guī)范化。

（一）七項司法鑒定措施的提出

為了充分發(fā)揮司法鑒定在司法實踐中的職能作用，更好的推動長江經(jīng)濟帶的發(fā)展，司法部于2018年7月出臺了《關于全面推進長江經(jīng)濟帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展意見》（以下簡稱《實施意見》）?！秾嵤┮庖姟分貜娬{(diào)將長江流域作為司法鑒定的重要試驗區(qū)域，針對該區(qū)域的實際司法發(fā)展狀況，制定了長江經(jīng)濟帶司法鑒定機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃，從法醫(yī)類、物證類、聲像資料等司法鑒定的發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)嚴格的數(shù)量分配、科學的結(jié)構(gòu)分布，有序的發(fā)展道路，并貫徹落實司法鑒定準入登記規(guī)定，嚴格確定司法鑒定機構(gòu)準入條件和職業(yè)分類。在此基礎上，建立跨省（市）的評審專家?guī)?，并對職業(yè)鑒定人進行業(yè)務能力考核。跨區(qū)域司法鑒定合作不僅能夠高效、科學、公正的化解鑒定糾紛，在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、信息互通，這也是在嚴謹?shù)幕A上節(jié)約了司法資源。

（二）跨區(qū)域檢察協(xié)作的初設

由于受到司法管轄權的一些限制，在遇到跨區(qū)域環(huán)境污染等相關案件時，查處難度較大，因此2019年重慶、貴州、云南等六省檢察院簽署了《關于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域檢察協(xié)作機制的意見》。六省檢察院建立的長江上游生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域檢察協(xié)作機制是通過建立管轄協(xié)調(diào)平臺、辦案協(xié)作平臺、資源信息共享平臺，建立健全信息通報、線索移送、案件協(xié)作聯(lián)動以及定期交流研討等機制，將公益訟通過訴前的檢察建議來督促行政機關嚴格履行自己的職責，從而增加行政機關的行使自己職能的主動性和積極性。

（三）加強了對環(huán)境公益訴訟制度的試點工作

2016年最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱“辦法”），確立了監(jiān)察機關對民事、行政公益訴訟的原告地位，并在全國范圍內(nèi)選取了幾個試點地區(qū)進行試點。試點工作展開以來，環(huán)境公益訴訟案件的受理數(shù)量較之以前有了顯著的提升。案件處理的效率和質(zhì)量也得到了明顯的提升，隨之我國在環(huán)境保護法等相關法律、法規(guī)的修改中都對環(huán)境公益訴訟的設立完善做出了積極的響應。長江大保護作為目前長江經(jīng)濟帶開發(fā)的重要任務，監(jiān)察機關積極參與環(huán)境保護建設中也是法治建設的要求。

二、長江流域“司法藍”運行的困境

從數(shù)量上看，長江流域環(huán)境糾紛案件相對較多，且涉及到的范圍廣、案情較為復雜，這給環(huán)境案件的司法鑒定工作也帶來了一定的難度。主要集中在鑒定主體的分散性無法滿足鑒定技術多樣性的要求，以及鑒定范圍的廣泛性和無法統(tǒng)一的鑒定內(nèi)容之間的矛盾。但是基于環(huán)境司法鑒定的自身特殊性和不可替代性，對于長江流域的環(huán)境司法暴露出的問題，亟待我們尋求科學、合理的方案去解決。

（一）環(huán)境司法鑒定方面

1.鑒定主體的資質(zhì)欠缺

最高院和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》中要求“司法行政機關加強對環(huán)境損壞司法鑒定事項的管理，嚴格把握鑒定機構(gòu)和鑒定人的準入標準”。但是從司法實踐的情況看來，承擔對環(huán)境損害鑒定工作的部門雖然精通于環(huán)境科學技術，但卻缺乏對證據(jù)和訴訟程序的法律意識。目前我國生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)批準了29家環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)，這其中長江經(jīng)濟帶有13家。從司法部發(fā)布的《2018年全國司法鑒定情況統(tǒng)計分析》數(shù)據(jù)顯示來看，我國的進行“四大類”司法鑒定機構(gòu)占總機構(gòu)數(shù)量的60%，但是反觀從事環(huán)境司法鑒定的機構(gòu)卻只占總數(shù)的2.7%。因此可以看出，我國鑒定機構(gòu)的總體數(shù)量不少，但是專業(yè)的環(huán)境司法鑒定機構(gòu)卻相對較少。從鑒定的工作人員看來，沒有一個確定的資質(zhì)標準，準入條件相對比較模糊。環(huán)境司法的鑒定涉及到自然、人為等多種因素，而且牽扯到大氣、水資源、土壤等環(huán)境因素，這需要交叉運用多個學科和領域來綜合鑒定評估，非專業(yè)的鑒定人員往往受不到司法鑒定行政機關和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，這會直接導致鑒意見的專業(yè)性、客觀性、公正性得不到保證。

2.鑒定標準尚需細化

長江流域有其自身的特殊性，從地形看來，各種地形混雜在一起，在不同的環(huán)境背景下，對環(huán)境司法鑒定的要求也顯得尤為嚴謹。在沒有一個統(tǒng)一的鑒定標準時，不同的鑒定機構(gòu)對于環(huán)境問題的鑒定也無法達成統(tǒng)一。就目前長江流域的司法鑒定缺乏一個參照依據(jù)，不同的鑒定標準之間也存在沖突，這會導致司法機關難以做出判斷，在一定程度上延長了司法工作的周期，同時也降低了司法工作的效率。雖然在2011年環(huán)境保護部發(fā)布了《關于展開環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》。但是該《意見》并不是針對環(huán)境司法鑒定，而且也沒有一個細致的鑒定標準。環(huán)境司法的鑒定有危害行為、實害損失、因果關系等因素對損害責任的分配具有很大影響，在現(xiàn)存多標準、多要求的狀況下，一個統(tǒng)一權威的鑒定標準是完善長江流域環(huán)境司法鑒定的關鍵所在。

3.鑒定程序缺乏規(guī)范性

在司法實踐中，司法鑒定活動越來越多，為了保證司法鑒定活動順利進行，司法部發(fā)布了《司法鑒定程序通則》，但是《通則》對于環(huán)境司法鑒定機構(gòu)的下設組織機構(gòu)并沒有直接強制約束力，對于環(huán)境鑒定機構(gòu)的規(guī)范化并沒有全覆蓋。在發(fā)展并不太完善的環(huán)境司法鑒定機制下，對鑒定人員的分類、管理都存在很多不規(guī)范和不確定的問題。再加上，對懲罰機制，國家層面出臺的也是指導性的意見，對具體的懲戒方式并沒有細化。地方上湖北省在2018年出臺了《湖北省司法鑒定行業(yè)懲戒暫行辦法》，但是長江經(jīng)濟帶還是屬于缺失狀態(tài)，在這種環(huán)境下，不同質(zhì)量和標準的環(huán)境司法鑒定來服務于司法系統(tǒng)，使得環(huán)境司法鑒定意見的公信力存在質(zhì)疑，這也終將影響到環(huán)境損害訴裁判的公正性。

（二）跨區(qū)域司法合作方面

1.跨區(qū)域司法協(xié)作類型單一且運行效果不佳

近些年，隨著環(huán)境糾紛案件的逐漸增加和法官員額制的實行，很多法院性形成了法院案件多人員少的局面，這在一定程度上影響到了區(qū)域司法協(xié)作觀念的形成，更延遲了跨區(qū)域合作的進展。我國目前現(xiàn)行法律對跨區(qū)域司法協(xié)作的規(guī)定相對較少，在具體細節(jié)上，規(guī)定了跨區(qū)域調(diào)查、執(zhí)行、協(xié)作執(zhí)行、委托送達這幾種，此外并沒有其他的相關規(guī)定。此外，加上各地受到政績考核帶來的壓力，或出于對經(jīng)濟發(fā)展的考量，往往會傾向推行更有利于自身經(jīng)濟法治發(fā)展，這樣就很難做到對以公平公正的方式去對待外地企業(yè)。

2.跨區(qū)域司法審判缺乏專門管轄制度

我國現(xiàn)行的司法審判管轄法律文件中，除了《行政訴訟法》對“裁量性”進行了規(guī)定。在司法改革全面推行至今，革除司法地方化嚴重的問題、探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的背景下，最高人民法院提出了設立巡回法庭，跨區(qū)域?qū)徖碇卮笮姓兔裆淌掳讣?，探索建立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院.但是如果環(huán)境損害案件的管轄權都由最高人民法院來授予和指定，在一方面來說，不能解決長江流域司法審判的跨區(qū)域協(xié)作問題，另一方面，也難以給予長江流域環(huán)境司法現(xiàn)存問題，更不利于長江流域法制建設的推進。

（三）環(huán)境公益訴訟體制方面

就目前長江流域的環(huán)境公益訴訟進展看來，地方保護主義盛行，在一些地區(qū)受到“惡意競爭思想”和“績效考核指標”的影響，長江流域的環(huán)境公益訴訟體制的發(fā)展較緩，地方行政區(qū)劃管理和長江流域的流動性之間的沖突日益明顯，引入司法進行管理和控制顯得尤為重要，但以公民個人作為環(huán)境公益訴訟的主體，則存在個人專業(yè)水平欠缺、利益訴求的不統(tǒng)一、對資源掌握優(yōu)先等多種局限性。再加上我國目前法治化普及并不夠全面，就公民個人的法制觀念來講，很容易受到避訴觀念的影響，對于提起環(huán)境公益訴訟的態(tài)度相對消極，甚至會被用作謀取個人不正當利益的手段。雖然目前賦予了檢察院支持起訴的權力，但除此之外，我國真正具有代表公共利益參與環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量減少，且大多數(shù)分布在較為發(fā)達的地區(qū)。就長江流經(jīng)的地區(qū)來看，真正符合條件起訴的組織分布也十分不合理。

三、長江流域環(huán)境司法未來發(fā)展前景

（一）對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和鑒定人員的合理規(guī)劃

我國在鑒定方法管理的基本原則是“標準方法優(yōu)先”。環(huán)境損害鑒定技術有其自身的客觀規(guī)律性，因此在短時間制定一個統(tǒng)一的綜合性的環(huán)境司法鑒定標準缺失是很難實現(xiàn)的。就目前長江環(huán)境司法鑒定技術發(fā)展進展，可以通過建立專家咨詢和輔助機制，吸納專門領域的技術人員，高校、科研院等領域的專家人員進行輔助鑒定工作，并將專家意見酣情納入鑒定意見之中。除此之外還需加強對司法鑒定工作的監(jiān)管和追責機制。一方面實行考核制度，將鑒定機構(gòu)的各項運行指標加入到監(jiān)管體系中。另一方面采用嚴格的追責制度，在追究責任之時，應當適量考慮到環(huán)境損害的過錯行為、損害后果、因果關系的因素，綜合長江流域內(nèi)的實際現(xiàn)實情況來制定符合長江流域的責任追究制度。

（二）建立多元化的環(huán)境司法啟動主體

想要實現(xiàn)環(huán)境損害治理的最優(yōu)效果，人民群眾的力量是不可忽視的。國家多次提出了要積極建立公眾參與的環(huán)境保護機制，嘗試賦予檢察機關啟動環(huán)境損害司法鑒定的權力，設置專門部門用于啟動環(huán)境損害的司法鑒定，可以在一定程度上分擔環(huán)境問題帶來的司法鑒定壓力。此外，還可以賦予生態(tài)環(huán)境主管部門、生態(tài)環(huán)境保護組織環(huán)境損害司法鑒定的啟動權，一方面在設定監(jiān)督機制的情況下，賦予生態(tài)環(huán)境部門一定的啟動權，激勵政府的努力，彰顯國家治理生態(tài)環(huán)境的決心和毅力，另一方面生態(tài)環(huán)保組織扎根于長江流域，對長江流域的自然環(huán)境狀況更加清楚，在一定程度上可以節(jié)省鑒定的花銷，同時增加鑒定的效率和說服力。

（三）跨區(qū)域司法協(xié)作機制建立的構(gòu)想

長江流域司法協(xié)作機制可分為：司法協(xié)作領導機制，即建立具有司法協(xié)作關系的不同級別或者不同類型的法院聯(lián)席會議。該會議負責對長江流域的環(huán)境司法協(xié)作內(nèi)容和展開方式進行研討，并簽署框架協(xié)議、進行重大案件的集中探討，保障案件裁判的科學性和公平性;司法協(xié)作協(xié)調(diào)機制，該協(xié)作機制以跨區(qū)域各法院的人員組成，輪流負責年度司法協(xié)作的各方協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)動等問題。在這兩機制發(fā)展推進的基礎上，創(chuàng)新協(xié)作內(nèi)容，建立“一站式”信息化訴訟平臺，加強跨區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動建設，實現(xiàn)平臺內(nèi)的資源共享，業(yè)務協(xié)作。法院和檢察院可以基于該信息平臺，完成在區(qū)域內(nèi)對當事人的案件材料接收、提交、審核、受理等業(yè)務。在此基礎上，建立法院系統(tǒng)視頻服務，開放遠程開庭，遠程業(yè)務處理，逐步在保證公平的基礎上，提升長江流域司法工作的效率。當然也不能忽視與跨區(qū)域海事法院之間的工作協(xié)調(diào)機制，對區(qū)域內(nèi)重大司法政策和案件，因積極加強聯(lián)動和協(xié)調(diào)，對新問題、新矛盾積極研究，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面提升長江流域環(huán)境司法體制。

（四）對環(huán)境公益訴訟主體資格范圍的酌情擴充

對長江流域的環(huán)境公益訴訟的體制完善首先應當注重對公、檢、法、環(huán)保執(zhí)法部門、環(huán)保社會組織、環(huán)保司法鑒定機構(gòu)等多方的聯(lián)動，在此基礎上酣情給予有資格的公民個人、環(huán)保組織、環(huán)保機關以公益訴訟原告主體資格。當然應建立專業(yè)咨詢，起訴應訴輔導，為有需要的公民和個人在專業(yè)層面和技術層面提供支持。因此，為了綜合完善環(huán)境公益訴訟，在現(xiàn)行的《民事訴訟法》中確立檢察院有提起民事公益訴訟的基礎上，將環(huán)境公益訴訟的主體進一步擴大并嚴格規(guī)范。在未來逐步發(fā)展成由檢察機關主導訴訟擴展到由公民個人、社會組織主導訴訟，從而保障公民對于長江環(huán)境保護的參與感。

長江大保護的步伐已經(jīng)逐漸邁開，在于法治建設同步高歌猛進的勢頭下，長江流域的環(huán)境保護就必須依靠“司法藍”的大力推動。立足于長江自身的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，建立跨區(qū)域的司法協(xié)作，不斷完善司法鑒定機制，逐步擴大環(huán)境公益訴訟的主體資格，構(gòu)建長江流域的司法網(wǎng)格，為長江大保護戰(zhàn)略的發(fā)展提供堅實的體制保障，同時也為我國的法治建設事業(yè)添磚加瓦。