摘 要 慈善事業(yè)發(fā)展是社會進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志，慈善制度是社會保障制度的有力補充，而慈善法律是社會主義法治體系的重要組成部分。本文在回顧我國現(xiàn)有慈善立法及其積極意義的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前慈善法律制度的不足和因當(dāng)前社會不斷發(fā)展所產(chǎn)生的新的慈善問題，立足我國現(xiàn)狀，探索慈善法律的未來發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞 慈善法 慈善法律問題 路徑探析

作者簡介：李小杰，濰坊學(xué)院法學(xué)院教師。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.005

我國經(jīng)濟發(fā)展為人們的慈善活動提供了經(jīng)濟支持，長期來看，慈善組織、慈善活動、慈善服務(wù)和捐贈的金額都呈增長態(tài)勢。根據(jù)民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國共有經(jīng)常性社會聚能工作站、點和慈善超市1.2萬個（其中：慈善超市3464個）。全年有1072.0萬人次在民政領(lǐng)域提供了2388.7萬小時的志愿服務(wù)。2018年，全國社會組織捐贈收入達(dá)919.7億元，比上年增長26.1%。2018年全國共有基金會7034個（其中不具有公開募捐資格的基金會5109個，具有公開募捐資格的基金會1925個），較2017年增長15.8%。社會團體36.6萬個，民辦非企業(yè)單位44.4萬個，分別較2017年增長3.1%，11%。①充分說明我國慈善事業(yè)不斷發(fā)展壯大。

關(guān)于我國慈善法律制度的研究由來已久，以《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》為核心的慈善法律制度以及地方慈善立法，在《慈善法》頒布之前，曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。2016年《中華人民共和國慈善法》的頒布，更是為我國慈善事業(yè)發(fā)展提供了基本法律支持。但目前來看，自《慈善法》實施以來，慈善事業(yè)進(jìn)行中仍存在諸多問題，相關(guān)的配套法律體系并未建立，如《社會團體管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等并未做相應(yīng)修改。新型冠狀病毒疫情形勢下，中國紅十字會在內(nèi)的慈善組織在管理運營方面存在的不足，再次暴露了我國法律在慈善事業(yè)發(fā)展中的短板與不足。

一、我國當(dāng)前慈善法律存在的問題

（一）政府在慈善中的作用含混不清

一場比賽如果讓比賽的選手同時當(dāng)裁判，裁判的結(jié)果難免有失公正并受到質(zhì)疑。《慈善法》第30條規(guī)定：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機制，提供需求信息，及時有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動?！痹诒緱l中，直接賦予政府在發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件時對于募捐活動的引導(dǎo)權(quán)力，并在法律中明確規(guī)定了對慈善活動和慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。引導(dǎo)和指導(dǎo)以法律形式確認(rèn)，且沒有詳細(xì)規(guī)定情況下，無疑給了民政部門“干預(yù)”慈善活動的法律權(quán)力。

我國曾經(jīng)出現(xiàn)的“被慈善”“被捐贈”活動的教訓(xùn)還言猶在耳，法律中這樣含混不清的地位界定，可能會讓我們重新步入“歧途”。

（二）慈善主力之“官辦慈善”公信力不足

慈善本該是“民間”的事，它是基于心懷善良的人，對需要救濟的人施以援手，它涉及的應(yīng)該是人與人之間的，民與民之間的法律關(guān)系，是平等的民事主體之間的關(guān)系，而不應(yīng)該成為政府與公民之間的行政法律關(guān)系。長期以來，“官辦”慈善組織如中國紅十字會、中華慈善總會等，在我國慈善事業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位?！都t十字會法》第5條規(guī)定：“各級人民政府對紅十字會基于支持和資助，保障紅十字會依法履行職責(zé)，并對其活動進(jìn)行監(jiān)督”，在紅十字會財產(chǎn)的主要來源中也有人民政府的撥款，縣級以上紅十字會機關(guān)工作人員參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理，省、市、縣級紅十字會會長一般應(yīng)推選當(dāng)?shù)赝壵F(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?！肮俎k”慈善側(cè)面弱化了“民間慈善”的力量。

2020年新冠疫情期間，我們舉全國之力，同心戰(zhàn)“疫”，其中不乏慈善人士通過慈善組織向武漢、湖北地區(qū)捐款捐物。武漢市主要由慈善總會和紅十字會分別對口接收捐款通用物資以及醫(yī)療專用物資，但是“賣菜門”“回單門”“莆田系門”事件，讓我們看到了“官辦慈善”組織在重大突發(fā)事件中能力不足，公信力不夠，民間慈善在這次疫情中雖也積極作為，但能力有限，亟需壯大。

（三）對公開募捐資格限制過嚴(yán)

《慈善法》第22條規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿二年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格。民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。慈善組織符合內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運作規(guī)范的條件的，發(fā)給公開募捐資格證書;不符合條件的，不發(fā)給公開募捐資格證書并書面說明理由。法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發(fā)給公開募捐資格證書?！蔽覈鴮τ诖壬平M織的設(shè)立需向縣級以上人民政府民政部門申請登記，對于符合條件的準(zhǔn)予登記并向社會公告，不符合條件的，不予登記并說明理由。慈善組織登記需要符合等級條件，民政部門的審核采用的是許可制，而非備案制。既然已經(jīng)在慈善組織設(shè)立時進(jìn)行了嚴(yán)格的審核，如果在公開募捐資格上，仍然給予兩年的“觀察期”后再進(jìn)行許可，無疑加大了慈善組織開展公開募捐的難度。且有的是需要登記滿兩年才可申請公開募捐資格，而有的慈善組織卻可以自登記之日起就取得公開募捐的資格，這樣的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”再加上“雙重許可”，既是對慈善組織開展募捐活動的“有罪推定”，也是在慈善組織之間進(jìn)行人為的等級劃分。②

二、我國慈善法律發(fā)展路徑探析

（一）將政府從慈善活動的執(zhí)行者中“抽離”，發(fā)揮監(jiān)督作用

民政部門是法定的從慈善組織設(shè)立到慈善活動事前、事中和事后的監(jiān)督者，作為公權(quán)力實施者，理應(yīng)將民政部門做此定位。民政部門自身而言，作為社會行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)，其在社會服務(wù)中的作用自不必說，其所進(jìn)行的社會保障、社會福利等，雖然在功能上同慈善有相同之處，但從性質(zhì)上講，具有的并不是慈善性質(zhì)，而是提供公共服務(wù)。如紅十字會等的官辦慈善組織，如果繼續(xù)頂著“官辦”的頭銜，則易造成行政權(quán)力和民事行為的混淆，社會保障和慈善行為的混同。因此，只有將政府從慈善活動執(zhí)行者中“抽離”，回歸其公共服務(wù)的本性，才能夠?qū)⒋壬苹氐矫耖g。這樣既能使慈善組織之間有同樣的起跑線，也能讓政府在市場調(diào)控中的手真正成為看不見的手，發(fā)揮裁判者的監(jiān)督和評價功能，回歸中立。

從執(zhí)行者中“抽離”，并不是不作為，而是讓民政部門以行政機關(guān)的身份去主動作為，包括為大家創(chuàng)造一個人人想捐贈，人人要捐贈的社會環(huán)境，為社會提供需要捐贈地區(qū)或者人的信息，建立一個完善的信息平臺，讓所有的捐贈都能夠到需要的地方，只要鼓勵捐贈的行為面向的是不特定的社會群體，那就不存在“勸捐”等行政違法行為。

（二）多措并舉，提高慈善組織公信力

目前慈善組織尤其是有全國影響力的“官辦”慈善組織的公信力下降，極大了打擊了人們的慈善積極性，這與慈善信息公開情況有重要關(guān)系。我國已于2018年7月頒布《慈善組織信息公開辦法》，對慈善組織信息公開做了詳細(xì)具體規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)按照辦法要求，在民政部建立的統(tǒng)一信息平臺公開相關(guān)信息，同時，完善自身內(nèi)部管理，優(yōu)化組織內(nèi)部治理機制，條件允許情況下，建立內(nèi)部審計制度，設(shè)立組織內(nèi)部獨立審計部門，加強自身內(nèi)部監(jiān)督力度。③

打鐵還需自身硬，慈善組織要提高自身的業(yè)務(wù)能力，尤其是在突發(fā)事件發(fā)生時的應(yīng)急能力。以新冠疫情發(fā)生以來情況看，涉及到募集物資與武漢地區(qū)實需物資不匹配的捐需矛盾、募集物資未投入到需要的地區(qū)的供求矛盾、志愿者服務(wù)能力缺乏等問題，嚴(yán)重影響了自身公信力。慈善組織之間應(yīng)當(dāng)加強聯(lián)系，互通有無，建立統(tǒng)一的信息平臺，不要一股腦的涌入到事件救援中，而是結(jié)合自身優(yōu)勢和特點，量力而行，這樣才能讓真正適合的慈善組織進(jìn)入到需要的地區(qū)，如當(dāng)前武漢災(zāi)區(qū)，疫情發(fā)生時，更急需的不是金錢，而是口罩等醫(yī)用物資，也不是每個志愿者都符合去疫區(qū)的條件，而是那些懂得醫(yī)療知識、懂得心理建設(shè)的志愿者。

（三）將公募資格放寬至“慈善組織”

我國對慈善組織公開募捐資格的取得采取“雙重許可制”的初衷是為了規(guī)范慈善活動秩序，的確能夠防止同一事由的多方公開募捐，造成捐贈人的“審美疲勞”，影響捐贈效果，但此舉實際上限制了公開募捐活動的舉行。

我們已經(jīng)在慈善組織設(shè)立時進(jìn)行了嚴(yán)格的登記制度，應(yīng)該用“善良”的眼光去看待經(jīng)政府許可設(shè)立的組織，相信他們的慈善目的和公益性，作為慈善活動的監(jiān)督者，不能為了防止違法行為發(fā)生而消極不作為。我國法律明確要求所有的公開募捐活動都要對制定的募捐方案向慈善組織登記的民政部門進(jìn)行備案，這對慈善組織開展公開募捐活動有約束作用。通過對慈善組織登記設(shè)立時的監(jiān)督、對備案的公開募捐方案的監(jiān)督、對募捐活動的組織實施的監(jiān)督等，能夠在對慈善組織“一視同仁”的同時，激發(fā)慈善組織活動的積極性。

隨著人們生活水平和素質(zhì)的提高，我國的慈善事業(yè)也必將不斷發(fā)展，未來可能會出現(xiàn)新的慈善類型，《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》就專章規(guī)定了鼓勵發(fā)展社會慈善企業(yè)。④除了傳統(tǒng)的捐資捐物，有更多的企業(yè)家愿意以股權(quán)的形式捐贈，有更多的知識分子可能愿意將自己享有的著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)捐贈，也有更多的有專業(yè)知識的群體愿意將自己的專業(yè)和服務(wù)進(jìn)行捐贈，如何在稅收方面對這些對慈善組織和受益人來講“實用”的捐贈提供者以優(yōu)惠，激勵更多的群體，以更豐富的方式投入到慈善事業(yè)中，都是需要我們不斷去探討的。在信息化時代，公益與商業(yè)的便捷正在逐步模糊甚至融合，如水滴籌公司的性質(zhì)就很難用慈善組織還是營利企業(yè)這樣的標(biāo)準(zhǔn)單一判定。各個主體所處的位置、扮演的角色也不是一成不變，而是處于不斷變動之中。⑤任何事物的發(fā)展總會伴隨著問題，而法律也會適應(yīng)發(fā)展和存在中的問題，不斷修改與完善，期待每個社會人都能在法律框架內(nèi)自由行善。

注釋：

① 以上數(shù)據(jù)來源于民政部網(wǎng)站的民政統(tǒng)計公報：http：//images 3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf，最后訪問日期：2019.02.28.

② 馬金芳.通過私益的公益保護——以公益慈善立法中的公益定位為視角[J].政法論壇，2016，34（03）：62，64.

③ 柴振國.我國慈善組織信息公開機制研究——以激勵相容為視角[J].廣東社會科學(xué)，2017（03）：209.

④ 鄭功成.《中華人民共和國慈善法》解讀與應(yīng)用[M].人民日報出版社，2016：49.

⑤ 黃曉勇主編.中國社會組織報告（2019）（第1版）[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019：33.