桑周拉毛

(青海師范大學，青海 西寧 810008)

一、生態(tài)文明建設的提出

黨的十七大首次將 “生態(tài)文明建設”的概念寫入黨代會政治報告中，生態(tài)文明的理念逐漸被廣泛認可，同時社會各界也開始了與生態(tài)文明建設相適應的實踐探索。黨的十八大報告將建設社會主義法治國家作為治國理政的總體方略的同時，把中國特色社會主義事業(yè)由經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設的“五位一體”的總體布局，并將生態(tài)文明建設的藍圖以專章的篇幅描繪出來，勾勒了“建設美麗中國”的美好愿景。黨的十八大以來，中國生態(tài)文明建設成效顯著，但生態(tài)環(huán)境保護依然任重道遠。經過五年的實踐，“生態(tài)文明建設”的理念再一次被作為習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要組成部分在黨的十九大報告中得到重申，并提出了一系列新的理論和實踐創(chuàng)新要求。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱十九屆四中全會《決定》)對生態(tài)文明制度體系和生態(tài)建設問題進行了深刻闡釋，指出了“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”的論斷， 決定實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向。

從黨中央的頂層部署到各地的全面推進，生態(tài)文明建設在我國有序推進。青海省委省政府多次強調了生態(tài)文明建設的重要性，并且在青海省委十三屆四次全會上通過了《中共青海省委青海省人民政府關于堅持生態(tài)保護優(yōu)先推動高質量發(fā)展創(chuàng)造高品質生活的若干意見》，既體現(xiàn)了青海省對國家生態(tài)安全的責任，也強調了三江源地區(qū)生態(tài)文明法治化建設的重要性。

二、依法推進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的法律依據及其存在的問題

(一)實現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)文明建設法治化的法律依據

1.從國家法律層面來說，《中華人民共和國憲法》是環(huán)境保護保護立法的依據和指導原則，也是生態(tài)文明法治建設最根本的法律依據，主要規(guī)定了國家在合理開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境和自然資源方面的基本權利、義務、方針和政策等基本問題?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》在環(huán)境法律法規(guī)體系中，占有核心和最高地位，也是生態(tài)文明法治建設的有力保障。其他的環(huán)境保護專門法以《憲法》和《環(huán)境保護法》為依據，對特定對象進行專門調整的立法，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》等，是實現(xiàn)生態(tài)文明法治建設具體化的依據。另外，與環(huán)境保護相關的其他法律如《農業(yè)法》《森林法》《礦產資源法》等，也是生態(tài)文明建設實現(xiàn)法治化的重要依據。毫無疑問，這些國家法是三江源地區(qū)生態(tài)文明建設實現(xiàn)法治化必須首先要落實好的重要法律依據。

2.環(huán)境保護行政法規(guī)也是實現(xiàn)生態(tài)文明建設不可缺少的法律依據，主要包括：根據法律授權制定的實施細則或條例，如《森林法實施條例》和《噪聲污染防治條例》等；專門針對環(huán)境保護的某個領域制定的條例、規(guī)定和辦法，如《礦產資源開采登記管理辦法》等。同時，以環(huán)境保護法律和行政法規(guī)為依據而制定的政府部門行政規(guī)章也是生態(tài)文明建設在國家層面不可或缺的法律依據，如《環(huán)境保護行政處罰辦法》和《清潔生產審核暫行辦法》等。環(huán)境保護行政法規(guī)和政府部門的行政規(guī)章也是實現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)文明法治建設的重要依據。

3.有關環(huán)境保護的地方性法規(guī)和地方人民政府的行政規(guī)章等，同樣是保障生態(tài)文明建設法治化法規(guī)體系的重要組成部分，更是實現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的地方層面的法律依據。這類法規(guī)主要是享有立法權的地方權力機關和地方政府機關依據憲法和相關法律制定的環(huán)境保護規(guī)范性文件，是根據本地實際情況和特定環(huán)境問題制定的，并在本地區(qū)實施，有較強的可操作性。青海省先后出臺了很多地方性法規(guī)、條例和規(guī)章，如《青海省三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》《關于進一步實施好三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設工程的若干意見》以及《青海省三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設工程管理暫行辦法》等八個管理辦法和實施細則，還有一系列以《青海省生態(tài)保護促進條例》①為典型的管理條例，如《三江源國家公園條例》《青海省可可西里自然遺產地保護條例》《青海省綠化條例》《青海省生態(tài)文明促進條例》《關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》《青海省創(chuàng)建全國生態(tài)文明先行區(qū)行動方案、《青海省文明制度建設總體方案》等。除省級立法外，三江源地區(qū)各自治州也先后出臺了諸多自治管理條例，如《黃南藏族自治州民畝管護條例》《果洛藏族自治州草原管理條例》等。同時，為建立三江源地區(qū)生態(tài)保護補償機制，青海省政府出臺了《關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》，對三江源地區(qū)生態(tài)移民、后續(xù)產業(yè)和退出機制都有了具體規(guī)定。[1]這些文件的出臺，使三江源地區(qū)生態(tài)文明建設開始全面走向規(guī)范化和法治化的道路邁進。

為深入貫徹落實習近平總書記視察青海時提出的“四個扎扎實實”重大要求，在最高人民法院和省委、省政府、省法院的支持下， 2017年2月28日三江源生態(tài)法庭在玉樹市人民法院正式掛牌成立。法庭主要職能為實行“三審合一”的審判模式，集中管轄玉樹、果洛兩州涉及生態(tài)環(huán)境資源民事、刑事、行政一審案件。三江源生態(tài)法庭截至目前，共受理各類環(huán)境資源案件14件，已審結12件，結案率達100%。其中環(huán)境資源民事案件2件，環(huán)境資源行政案件1件，環(huán)境資源刑事及刑事附帶民事公益訴訟案件11件、24人②，有效地發(fā)揮了三江源生態(tài)法庭的審判職能作用，為促進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設提供了有力的司法保障。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)文明法治化建設面臨的問題

1.未能全面體現(xiàn)人與自然和諧相處的生態(tài)文明理念。 生態(tài)文明作為一種最新文明形態(tài)，是建立在生態(tài)價值觀的基礎上的，生態(tài)價值觀與傳統(tǒng)人類中心主義價值觀具有本質的區(qū)別③，生態(tài)價值觀否認人與自然的主客體關系，承認人是生物圈的一個物種，其生存是依賴于自然環(huán)境的，馬克思主義所認為的那樣，“人直接地是自然存在物”，[2]人類是自然界的一個普遍成員。目前，在具體實踐中還未能全面體現(xiàn)人與自然和諧相處的理念。

2.缺乏三江源生態(tài)環(huán)境保護的綜合法規(guī)體系。盡管“生態(tài)環(huán)境”指的是關系到社會和經濟發(fā)展的復合生態(tài)系統(tǒng)，它是水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱。實際上，從生態(tài)學的角度來說，生態(tài)環(huán)境具有內在的一體性。從三江源地區(qū)生態(tài)文明建設法律依據來看，生態(tài)文明法律體系按照“生態(tài)環(huán)境”的定義，以生態(tài)形態(tài)的不同而設立，涉及面廣泛且內容龐雜，不利于整體規(guī)劃和管理，缺乏對三江源生態(tài)環(huán)境進行綜合且全面規(guī)范的綜合性法律。

3.三江源地區(qū)地方自治立法薄弱、生態(tài)環(huán)境保護責任模糊。從民族自治地方的立法看，三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的主要法律依據是青海省制定的一系列省級地方性法規(guī)和規(guī)章，雖然也出臺了經青海省人大批準的若干藏族自治州的單行條例，但數量及其有限。然而三江源地區(qū)橫跨玉樹、果洛、海南、黃南四個藏族自治州的21個縣和格爾木市唐古拉鄉(xiāng)，每一個地區(qū)都有獨特的地理位置和生態(tài)環(huán)境。再從地方人民政府的生態(tài)環(huán)境保護責任落實情況看，三江源地區(qū)所在的地方人民政府的生態(tài)環(huán)境保護責任沒有被清晰界定，既缺乏“環(huán)境保護目標責任制”的具體化，又沒有明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的責任，同時政府部門執(zhí)法主體法律責任制度尚未建立。導致無法厘清和明確各相關部門部門的權責。

4.公眾的環(huán)保法律意識有待提高。由于三江源地區(qū)居民生活水平落后、文化素質較低，導致居民環(huán)保素質參差不齊，從而直接導致三江源地區(qū)人民群眾的法律意識淡薄，生態(tài)環(huán)境保護公眾參與度較低，直接影響了生態(tài)環(huán)境保護的基礎。首先，經濟狀況是守法的客觀條件，[3]由于三江源很多地方比較貧困，甚至有的不能解決溫飽問題，讓他們遵守環(huán)境法是近乎于空談。譬如三江源天然草場實際承載量嚴重超出理論承載量，超載率約為50%多，這主要與當地人民生活水平較低相關，使得草場退化嚴重。其次，當地人們的生態(tài)環(huán)保法律意識比較淡薄，再加上對生態(tài)環(huán)境法律宣傳不夠，使得生態(tài)環(huán)境保護并未引起廣泛重視。最后，三江源地區(qū)總體上屬于青海的貧困地帶，當地居民外出打工較少，主要是依賴當地現(xiàn)有的牧場放牧、有限的耕地以及采挖蟲草等維持生計，在各種因素共同影響下就導致居民環(huán)保意識并不很高。

此外，三江源生態(tài)環(huán)境法庭在實踐中也面臨管轄范圍不明確、法官專業(yè)性不強、生態(tài)環(huán)境公益訴訟賠付金管理以及使用缺乏具體規(guī)定等突出問題，需要加大力度修改完善，否則很難有效發(fā)揮訴訟制度保駕護航的重要作用。

三、不斷提高三江源地區(qū)生態(tài)文明建設法治化水平的思考

我國三江源地區(qū)的生態(tài)地位和生態(tài)功能至關重要，在全面推進依法治國的大背景下需努力提高三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的法治化水平，充分發(fā)揮法治保障的重要作用。

(一)牢固樹立人與自然和諧共生的先進生態(tài)文明理念

十九屆四中全會《決定》指出：“人與自然和諧共生是中國生態(tài)文明建設的本質需求”，因此，為了更有效加強依法推進三江源生態(tài)文明建設的力度，首先要牢固樹立生態(tài)文明價值觀，改變“只注重經濟發(fā)展”的傳統(tǒng)思想，承認人與自然的平等地位，知曉人類作為生態(tài)自然界普通的組成部分，應當尊重其他生命物種，尤其是尊重三江源地區(qū)特有的多樣性生態(tài)環(huán)境和生物圈，并與之和諧相處。只有將人與自然和諧共生作為依法推進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的本質要求，才能正確建立健全保障人與自然和諧相處的法律體系，才能在三江源地區(qū)實現(xiàn)“建設美麗新中國”的目標。

(二)構建包括自治立法在內的完整的法規(guī)體系

生態(tài)文明是一種全新的文明形態(tài)，具有明顯的全面性和系統(tǒng)性。所以，為依法有效推進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設取得理想效果，必須要有系統(tǒng)而全面的法規(guī)體系提供權威且穩(wěn)定的保障。如上述，我國三江源地區(qū)的生態(tài)文明建設缺乏系統(tǒng)的法規(guī)體系，從法律層級而言，應當盡快構建由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章等構成的法規(guī)體系，從法規(guī)關系而言，應當構建由基本法、綜合法以及專門法等構成的法規(guī)體系。在相關的民族自治地方，應當充分發(fā)揮我國《憲法》以及《立法法》賦予民族自治地方立法機關制定自治條例和單行條例的立法職權，緊密結合三江源地區(qū)民族自治地方獨特的地理位置、行政區(qū)域特點以及實際需求，大膽借鑒國內外先進經驗，大量制定與生態(tài)文明建設相關的自治條例和單行條例，努力提高生態(tài)環(huán)境變通立法水平，共同推進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的法治化進程。

(三)建立健全三江源地區(qū)地方政府的環(huán)保責任制度

1.清晰界定當地政府的環(huán)保責任。一是建立健全“環(huán)境保護目標責任制”，堅決執(zhí)行“環(huán)境保護黨政一把手嚴格負責制”。[4]環(huán)境保護目標責任制主要是以片區(qū)負責制的方式加強環(huán)保清單的制定和落實，從而做到在三江源地區(qū)任何地段發(fā)生環(huán)保問題，就可直接對應到該地段的領導人，通過行政處分來強化環(huán)保責任，并通過績效考核將環(huán)保責任納入政府考核當中，使得環(huán)保一旦發(fā)生問題就被問責處分。二是廣泛推行環(huán)保執(zhí)法責任制。通過清單化的執(zhí)法責任、工作方式等來切實提升三江源地區(qū)地方政府的環(huán)保執(zhí)法能力，完善三江源地區(qū)地方政府的環(huán)保監(jiān)督檢查以及管理制度。此外，在三江源地區(qū)的環(huán)保執(zhí)法過程中堅持責任到人、責任到崗的原則，并通過多種現(xiàn)代技術手段的廣泛應用全面跟蹤環(huán)保動態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)三江源地區(qū)發(fā)生環(huán)保事件或環(huán)境破壞，就對該片區(qū)領導者和負責人依法進行嚴厲處罰，并將環(huán)保責任與晉升制度、工資制度實現(xiàn)掛鉤的方式確保環(huán)保執(zhí)法責任制的落實。

2.建立政府部門執(zhí)法主體責任制以及管理體制。針對三江源地區(qū)地方政府部門執(zhí)法主體，通過部門執(zhí)法案卷評查、隨機抽查評查以及及時記錄和跟蹤等制度，明確政府部門執(zhí)法主體的責任，并通過嚴格依法追究責任的制度確保政府部門執(zhí)法主體的具體責任。另外，還需要加強三江源地區(qū)地方政府部門執(zhí)法主體相互間關系的管理體制建設，重點在于改善三江源地區(qū)地方政府環(huán)保部門與森林公安、三江源國家公園、三江源國家級自然保護區(qū)等之間的協(xié)作聯(lián)動關系，在厘清和明確各相關部門的權責的基礎上，形成統(tǒng)一執(zhí)法和專門執(zhí)法相互配合的格局，從而使行政執(zhí)法符合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)整體性、要素流動性的特點，最終形成相互協(xié)作、各司其職的環(huán)保管理體制。當然，在此過程中，也要善于吸取發(fā)達國家，特別是美國、德國等的國家公園體制管理制度，結合我國的實際，逐步建立起符合三江源地區(qū)實情的環(huán)保管理體制。

(四)提高公眾環(huán)保法律意識

公眾具有基本的環(huán)保法律意識，并基于這種法律意識積極參與和開展環(huán)?；顒?，不僅是做好依法推進生態(tài)文明建設的基本前提，也是能否長期有效依法推動生態(tài)文明建設的基礎。如上述，影響我國三江源地區(qū)生態(tài)文明建設法治化推進效果的重要原因之一，就是當地公眾的環(huán)保法律意識十分薄弱。所以，努力提高當地公眾的環(huán)保法律意識，對依法推進三江源地區(qū)生態(tài)文明建設，提高法治化水平意義重大。一是將生態(tài)文明建設與脫貧工程相結合。貧困是制約當地公眾環(huán)保法律意識提高的主要因素，唯有解決當地公眾的貧困問題，才有條件提升公眾的環(huán)保法律意識，為生態(tài)文明建設的法治化進程奠定堅實的基礎。二是多措并舉提高三江源地區(qū)公眾的環(huán)保法律意識。三江源地區(qū)公眾環(huán)保法律意識的提高不能一蹴而就，必須要制定專門的規(guī)劃，采取新聞、報刊、講座等傳統(tǒng)宣傳教育方式與微信、微博、微視頻等新型媒體為載體的宣傳教育方式相結合的方式，多措并舉不斷提供當地公眾的環(huán)保法律意識。三是借鑒德國等發(fā)達國家在《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定公眾參與機制的方式，[5]實現(xiàn)包括提高公眾環(huán)保法律意識在內的公眾參與機制的法治化，也是不可或缺的制度建設。

(五)強化三江源生態(tài)文明建設的訴訟保障功能

應該說在地處三江源地區(qū)核心位置的玉樹藏族自治州設立生態(tài)法庭，是以訴訟制度保障生態(tài)文明建設法治化的重要舉措。所以，自該法庭設立以來備受關注，也在司法實踐中進行了有益的探索，取得了一定的成效。但如上述，仍然存在管轄范圍不明確等突出問題，須從以下幾個方面加強建設，使其能夠更好地發(fā)揮訴訟制度的保障作用，提供三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的法治化水平。一是進一步細化和明確民事、行政案件中生態(tài)法庭的管轄范圍，更加有利于生態(tài)環(huán)境資源案件的專門性審理，提高生態(tài)環(huán)境保護的訴訟保障能力。二是在涉及生態(tài)環(huán)境資源的刑事案件中，應當構建由公安、檢察院和法院相互制約相互銜接的立案、移送、起訴以及審理的聯(lián)動機制，有效解決被告人羈押期限延長和審判效率低下等突出問題，提高生態(tài)法庭的司法運行效率。三是建設更加專業(yè)的生態(tài)環(huán)境法官隊伍，在鼓勵開展自學的基礎上，以盡快掌握生態(tài)環(huán)境案件的審判技巧和能力為目的，加大專業(yè)化教育培訓力度，提高專業(yè)化法官隊伍的綜合素質和審批業(yè)務能力，有效發(fā)揮三江源地區(qū)生態(tài)文明建設訴訟制度的保障功能。

結語

我國三江源地區(qū)生態(tài)文明建設是美麗中國建設的重要組成，黨中央國務院高度重視，習近平總書記針對青海生態(tài)文明建設多次作出重要指示，強調“青海是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，生態(tài)地位十分重要，保護好‘三江源’，保護好‘中華水塔’，確保‘一江清水向東流’，是青海義不容辭又來不得半點閃失的重大責任”“筑牢國家生態(tài)安全屏障，使青海成為美麗中國的亮麗名片”。習近平總書記對三江源國家公園體制建設作出重要指示，強調“在超過12萬平方公里公里的三江源地區(qū)開展全新體制的國家公園試點，努力為改變‘九龍治水’、實現(xiàn)‘兩個統(tǒng)一行駛’闖出一條路子，體現(xiàn)了改革和擔當精神。要把這個試點啟動好、實施好，保護好冰川雪山、江源河流、湖泊濕地、高寒草甸等源頭地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，積累可復制可推廣的保護管理經驗，努力促進人與自然和諧發(fā)展。

以習近平總書記的重要指示和囑托為指導，認真總結三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的艱難歷程，積極借鑒發(fā)達地區(qū)和發(fā)達國家的成功做法和經驗，結合我國三江源地區(qū)的實際，努力貫徹全面依法治國的戰(zhàn)略布局，以科學民主立法、嚴格規(guī)范執(zhí)法、公正公平司法以及全民守法為法治建設的指導方針，努力提高我國三江源地區(qū)生態(tài)文明建設的法治化水平，不僅是貫徹全面依法治國戰(zhàn)略布局的必然要求，也是實現(xiàn)青海省委省政府提出的生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，推動高質量發(fā)展，創(chuàng)造高品質生活的“一優(yōu)兩高”發(fā)展戰(zhàn)略的必由之路。