李成　王麗娟　李熙

摘要：推進農(nóng)村生活垃圾治理是助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重大舉措。通過梳理過去20年間我國出臺的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理的政策文本，可以發(fā)現(xiàn)政策文件具備3個特征：（1）重視程度不斷提高;（2）數(shù)量呈上升態(tài)勢;（3）跨部門聯(lián)合治理逐步深化。展望未來政策，必須從完善公眾參與法律制度、加強跨部門的協(xié)同治理、健全農(nóng)村社區(qū)的自治組織、加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入與建設(shè)、引導(dǎo)多元力量參與共治等方面著力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾;垃圾治理;政策;效果;展望;美麗鄉(xiāng)村

中圖分類號： X799.3? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）19-0012-05

收稿日期：2020-06-18

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目（編號：15BGL146）。

作者簡介：李 成（1983—），男，廣東梅州人，博士，助理研究員，主要從事環(huán)境經(jīng)濟政策研究。E-mail：leecheng58@163.com。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾產(chǎn)生量不斷增長，據(jù)住建部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民生活垃圾產(chǎn)生量為0.8 kg/（人·d），由于農(nóng)村人口數(shù)量基數(shù)大，農(nóng)村地區(qū)每天產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量也是不可小覷的[1]。而且我國大部分農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，導(dǎo)致大量的生活垃圾得不到及時處理，對土壤、水體造成嚴重污染，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要障礙[2-3]。

2015年《關(guān)于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》出臺，第一次提出了農(nóng)村垃圾5年治理目標。2017年《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》要求農(nóng)村生活垃圾按照“戶分類，村收集，鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運，縣處理”的方式處理。2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出“改善農(nóng)村人居環(huán)境作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”。這一系列政策文件的出臺，彰顯了生態(tài)文明建設(shè)在“五位一體”總體布局中的重要性，也突出了農(nóng)村生活垃圾治理的緊迫性。

筆者采用內(nèi)容分析法深入剖析我國農(nóng)村生活垃圾治理政策的發(fā)展歷程，挖掘農(nóng)村生活垃圾治理政策的運行規(guī)律及實施效果，進而發(fā)現(xiàn)過往相關(guān)政策的優(yōu)勢和不足，為進一步建立農(nóng)村生活垃圾治理的長效機制提供思路與決策建議。

1 研究設(shè)計

1.1 研究思路

本研究通過對國家部委的官方網(wǎng)站以及政策文本數(shù)據(jù)庫進行收集整理，匯總了2000—2019年我國所頒布的有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理的政策文件，運用內(nèi)容分析法對收集到的政策文本從政策發(fā)文時間、發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體等3個維度進行分析，總結(jié)我國農(nóng)村生活垃圾治理的政策變化，結(jié)合政策實施效果，進而提出未來完善的路徑[4]。

1.2 樣本選擇

本研究所依據(jù)的政策文本主要來自于國家層面頒布的農(nóng)村生活垃圾治理文件、規(guī)劃、法律法規(guī)、條例、意見和通知等。這些政策文本基本收錄于北大法律信息網(wǎng)，其余部分來自于國家、省、市等政府部門網(wǎng)站[5]。本研究進行政策文本搜索的關(guān)鍵詞包括垃圾、農(nóng)村垃圾、農(nóng)村生活垃圾、生活垃圾、固體廢物、人居環(huán)境（包括農(nóng)村人居環(huán)境）、農(nóng)村環(huán)境、環(huán)境保護、環(huán)境治理、綠色村莊、環(huán)境綜合整治等，基本涵蓋了農(nóng)村生活垃圾治理涉及的各個方面。在確定政策文本研究時間起點時，使用“垃圾”這一關(guān)鍵詞進行政策文本搜索時，從文件的時效性上看，目前現(xiàn)行有效的所有政策文件基本發(fā)布于2000年之后。因此，本研究政策研究的時間范圍是2000—2019年，共搜集了121份權(quán)威政府部門發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村垃圾治理方面的政策文本。搜索的部分政策文本如表1所示。

2 農(nóng)村生活垃圾治理政策發(fā)布歷程

2.1 政策發(fā)文時間及數(shù)量

發(fā)展階段劃分和世代劃分是當前政策發(fā)展歷程劃分的主要方法。顧名思義，發(fā)展階段劃分就是以重大事件作為發(fā)展階段的分割點，而世代劃分則是以若干年限作為階段劃分的時間點，這2種方法均容易受主觀認識的局限性的影響，導(dǎo)致階段劃分標準不夠科學(xué)。

因此，本研究綜合吸收發(fā)展階段分期法和世代分期法的思想，從農(nóng)村垃圾治理工作的推動和開展角度，根據(jù)國家出臺的標志性重大政策文件和農(nóng)村生活垃圾治理政策文本的年度發(fā)布數(shù)量，將收集整理的政策文本分為3個階段，分別為啟動發(fā)展期（2000—2006年），平緩增長期（2007—2013年）、快速增長期（2014—2019年）。2000—2019年農(nóng)村生活垃圾相關(guān)政策文本年度發(fā)布數(shù)量及比例變化情況見表2。其中，數(shù)量是指所計算年份發(fā)布的政策文件數(shù)量，比例是指計算年份發(fā)布的政策文本數(shù)量占全部分析文本數(shù)量（121份）的比例。

2.1.1 啟動發(fā)展期（2000—2006年）

此階段總共發(fā)布了18份文件， 占全部文件總數(shù)的14.9%，平均每年發(fā)文數(shù)量不到3份，也是3個階段中發(fā)文數(shù)量最少的時期（圖1）。在一定程度上說明在該階段農(nóng)村環(huán)境治理問題尚未得到社會各界及政府部門的足夠重視，處于起步摸索的時期。這個階段最重要的文件當屬《全國生態(tài)環(huán)境保護“十五”計劃》，該政策對強化農(nóng)村污染控制，促進種養(yǎng)業(yè)廢物資源化利用等提出了具體任務(wù)，可視為對農(nóng)村環(huán)境治理的具體措施。這個時期發(fā)布的其他政策文件多是宏觀性和原則性的描述，很少有對農(nóng)村環(huán)境治理工作提出具體對策措施。

2.1.2 平緩增長期（2007—2013年）

此階段的發(fā)文總數(shù)為25份， 占全部文件數(shù)量的20.7%，處于政策文件發(fā)布數(shù)量逐漸向上增長的時期。2008年，國務(wù)院召開了全國農(nóng)村環(huán)境保護電視電話工作會議，這是新中國成立以來首次由國務(wù)院主持召開的以農(nóng)村環(huán)境保護工作為主題的會議。此次會議的召開也表明，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護問題日益顯現(xiàn)，政府對農(nóng)村環(huán)境問題的重視在2008年達到了一個新的高度。此后，從政策文件的發(fā)布數(shù)量來看，農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不斷加強。這個時期比較重要的相關(guān)政策文件包括《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于實行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實施方案的通知》《農(nóng)村生活污水處理項目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村生活垃圾分類、收運和處理項目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村飲用水水源地環(huán)境保護項目建設(shè)與投資指南》《農(nóng)村小型畜禽養(yǎng)殖污染防治項目建設(shè)與投資指南》，上述政策文件均針對當時突出須要解決的環(huán)境保護及農(nóng)村環(huán)境問題及工作提出了具體思路和要求。

2.1.3 快速增長期（2014—2019年）

這個階段發(fā)布實施的政策文本總數(shù)為78份，占全部文件數(shù)量的64.5%，是3個階段中文件發(fā)布數(shù)量最多的時期。2014年，中央農(nóng)村工作會議提出“中國要美，農(nóng)村必須美”。2014年年底，國家啟動了農(nóng)村生活垃圾治理專項行動。2015年11月3日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等10個部委聯(lián)合發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》，而且農(nóng)村環(huán)境治理問題也被中央一號文件多次提及，并要求在農(nóng)村地區(qū)開展垃圾分類。國家對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)人居環(huán)境日益重視，涉及農(nóng)村環(huán)境治理的政策文件數(shù)量也呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢，并從治理目標、手段、途徑等方面提出了詳細的要求和建議。

2.2 政策發(fā)文主體分析

政策主體是指政策的制定者或頒布者，通過梳理收集的政策文本，我國農(nóng)村生活垃圾治理政策發(fā)文主體主要包括全國人民代表大會常務(wù)委員會（全國人大常委會）及辦公廳、中國共產(chǎn)黨中央（中共中央）委員會及辦公廳、國務(wù)院及辦公廳、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等機構(gòu)，雖然并未全部涉及上述國務(wù)院組成機構(gòu)，但以國務(wù)院組成機構(gòu)制定并實施的相關(guān)政策數(shù)量最多。

我國現(xiàn)行的行政管理結(jié)構(gòu)大體可分為3個層次，首先是中共中央和全國人民代表大會（全國人大），其次是國務(wù)院，然后是各職能部委。從已搜索的相關(guān)政策文本數(shù)量看，國務(wù)院各組成機構(gòu)發(fā)文最多，共95份，占發(fā)文總數(shù)的78.5%，是政策文本的主要來源;國務(wù)院及其辦公廳發(fā)文16份（剔除了與中共中央聯(lián)合發(fā)文的6份政策文本，避免重復(fù)計算），占發(fā)文總數(shù)13.2%;中共中央、全國人大及其辦公廳發(fā)文10份，占發(fā)文總數(shù)8.3%（圖2）。

從表3可以看出，我國農(nóng)村生活垃圾治理政策文本所涉及的政策主體和各主體間的發(fā)文數(shù)量，單獨發(fā)文指發(fā)文主體為單一機構(gòu)，聯(lián)合發(fā)文指的是發(fā)文主體在2個及以上。

根據(jù)收集的121份政策文本，從單獨與聯(lián)合發(fā)文的文本數(shù)量看，共有86份單獨發(fā)文文本，占比約為71.1%，共有18個發(fā)文主體;其中聯(lián)合發(fā)文82份，占67.7%，共有16個發(fā)文主體。可見，單主體發(fā)文仍是當前農(nóng)村垃圾治理政策文件制定的主要特征，2000—2019年，在單主體發(fā)文中，發(fā)文量最多的部門是生態(tài)環(huán)境部，單獨發(fā)文數(shù)量為25份;其次為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，單位發(fā)文數(shù)量為24份;而作為整個農(nóng)村工作的主管部門——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，其在農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)域單獨發(fā)文的數(shù)量僅為2份，其他8份文件均是與其他部門聯(lián)合發(fā)文。說明農(nóng)村生活垃圾治理是一個專業(yè)性很強的領(lǐng)域，從管理歸口上，作為生態(tài)環(huán)境主管機構(gòu)的生態(tài)環(huán)境部仍是農(nóng)村生活垃圾治理政策的主要制定者，另一方面也說明，盡管新農(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村振興等工作開展的如火如荼，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對農(nóng)村生活垃圾治理工作的參與仍有待加強。

從政策發(fā)文主體的組合數(shù)量分析，單一主體發(fā)文數(shù)量為86份，占總發(fā)文數(shù)的71.1%（圖3）;雙主體發(fā)文數(shù)為20份，占總發(fā)文數(shù)的16.5%;3主體發(fā)文數(shù)7份，占總發(fā)文數(shù)5.8%;4主體發(fā)文數(shù)7份，占總發(fā)文數(shù)5.8%;5主體及以上發(fā)文數(shù)1份，占總發(fā)文數(shù)0.8%（圖4）。

從政策發(fā)展的不同階段看，啟動發(fā)展期（2000—2006年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為2份，約占總發(fā)文數(shù)的1.6%;平緩增長期（2007—2013年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為4份，占總發(fā)文數(shù)的3.3%;快速增長期（2014—2019年）的聯(lián)合發(fā)文數(shù)為29份，占總發(fā)文數(shù)的23.9%。

從單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量、合作發(fā)文主體組合數(shù)量、政策發(fā)展的不同階段綜合對比分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村生活垃圾治理政策文件正從單一主體發(fā)布向聯(lián)合主體發(fā)布轉(zhuǎn)變，從單一部門治理向多部門聯(lián)合治理、協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，各部門合作的頻度、密度都在不斷加強（圖4）。

3 農(nóng)村生活垃圾治理政策實施效果

隨著國家對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重視及一系列農(nóng)村生活垃圾治理政策的密集出臺，我國的農(nóng)村生活垃圾治理問題得到了一定程度的緩解，農(nóng)村人居生活環(huán)境也不斷改善。

3.1 農(nóng)村生活垃圾收集率和處理率顯著提高

根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2006年我國農(nóng)村對生活垃圾進行處理的行政村數(shù)量為148 067個，占全國行政村的比例為5.5%;至2016年，我國農(nóng)村對生活垃圾進行處理的行政村數(shù)量為263 412個，占全國的比例上升為65.0%，比2016年增加了接近60百分點，說明農(nóng)村地區(qū)的垃圾處理問題已得到各個層面的逐漸重視，但離全面覆蓋仍有較大的提升空間[6]。

農(nóng)村生活垃圾收集點作為垃圾清運的重要環(huán)節(jié)，決定著垃圾能否得到及時有效的處理。2006年，我國農(nóng)村有生活垃圾收集點的行政村數(shù)量為 294 436 個，占全國行政村的比例為10.9%;2014年，我國農(nóng)村有生活垃圾收集點的行政村數(shù)量為 349 774 個，占全國的比例為64%，約增加了53百分點，年均增長5百分點，但仍有很多農(nóng)村地區(qū)沒有設(shè)置生活垃圾收集點，影響了農(nóng)村生活垃圾的收集和處理效率的進一步提升[7]。

3.2 農(nóng)村環(huán)保配套設(shè)施不斷改善

目前，我國農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保配套設(shè)施也在不斷地完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)衛(wèi)專用車輛從2006年的4.6萬臺，增長到2007年的11.5萬臺，10多年間農(nóng)村地區(qū)環(huán)衛(wèi)專用車輛數(shù)量增長了2倍多。作為農(nóng)村地區(qū)垃圾收集和轉(zhuǎn)運的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站數(shù)量在2007年分別只有0.5萬、2.3萬座，而2017年這一數(shù)量則增長到1.1萬、2.8萬座，中轉(zhuǎn)站數(shù)量的增加也大大提高了農(nóng)村生活垃圾的收集清運效率。

3.3 農(nóng)村環(huán)境治理投入持續(xù)加大

農(nóng)村環(huán)境治理資金投入在國家政策支持下不斷加大。從絕對值看，2007年我國農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級垃圾治理資金分別為1.3億、13.8億，這些投入在2017年分別增長為10.1億、89.1億元，10年分別提高了8.6、6.3倍。說明農(nóng)村生活垃圾治理的資金投入有了顯著的增長。從相對值看，農(nóng)村生活垃圾治理資金占環(huán)衛(wèi)資金的比例也在不斷提高，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村三級垃圾治理資金比例已提高到47.8%、516%、461%，其中村級資金提高的比例最大。