王建學(xué)

在現(xiàn)代國家治理體系中，公眾參與發(fā)揮著必不可少的功能。它“不僅必然有助于實現(xiàn)民主目標(biāo)，而且能夠催生更加良好和更靈通周全的政策決定”。①(1)①Cary Coglianese, Heather Kilmartin and Evan Mendelson, Transparency and Public Participation in the Federal Rulemaking Process: Recommendations for the New Administration, 77 George Washington Law Review 924, 927(2009).在經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等眾多社會生活領(lǐng)域中，環(huán)境構(gòu)成最為重要的前提和基礎(chǔ)，人類只有在健康的環(huán)境中才能維持其基本生存，因此環(huán)境公眾參與成為公眾參與機制的最主要表現(xiàn)，也是法律實踐和法學(xué)理論中的熱點問題。如學(xué)者所言，“環(huán)境決策中的公眾參與不僅關(guān)系到參與式民主和環(huán)境正義的理念，而且經(jīng)常被置于環(huán)境權(quán)學(xué)術(shù)研究的前端?！雹?2)②A. du Plessis, Public Participation, Good Environmental Governance and Fulfilment of Environmental Rights, 11 Potchefstroom Electronic Law Journal 1, 3(2008).

環(huán)境公眾參與原則不僅在各國環(huán)境立法中得到反復(fù)重申并成為現(xiàn)代國際環(huán)境法的普遍原則，甚至被明確寫入越來越多的憲法文本并上升為憲法原則。環(huán)境公眾參與原則是否必然或應(yīng)當(dāng)憲法化？其憲法化是僅僅流于形式還是意味著實質(zhì)變革？其作為法律原則與作為憲法原則是否存在差別？我國環(huán)境法治近年來正處于急劇變遷期，2014年《環(huán)境保護法》修訂，③(3)③新《環(huán)境保護法》第5條明確將公眾參與規(guī)定為基本原則，第五章專門規(guī)定了信息公開和公眾參與制度。2018年生態(tài)文明入憲，晚近有跡象表明環(huán)境法典的編纂和制定隨時可能啟動。①(4)①呂忠梅教授建議將環(huán)境法典編纂列入第十三屆全國人大常委會立法計劃，參見呂忠梅：《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載《前進論壇》2017年第4期，第50頁。另外，十三屆全國人大常委會第十五次會議舉行分組會議時，有委員建議制定環(huán)境保護法典，參見《全國人大常委會委員建議制定環(huán)境保護法典》，載新京報網(wǎng)，http://www.bjnews.com.cn/news/2019/12/29/667754.html，2020年1月5日訪問。在此過程中，如何從憲法高度統(tǒng)籌考慮環(huán)境公眾參與原則，以及是否有必要將其憲法化？本文旨在分析法國環(huán)境公眾參與原則憲法化的過程，并結(jié)合其憲法化過程中的經(jīng)驗為我國相關(guān)問題的解決提供思考和借鑒。

一、公眾參與在法國環(huán)境法中的發(fā)展史

國家治理的民主化為環(huán)境公眾參與提供了前提，現(xiàn)代環(huán)境問題的爆發(fā)特別是其對個人生存所產(chǎn)生的全面影響直接催生了環(huán)境公眾參與。在規(guī)范表述上，環(huán)境公眾參與在獲得法律承認之初表現(xiàn)為一項具體機制，然后上升為環(huán)境法的基本原則。

(一)憲法和環(huán)境法的民主化與環(huán)境公眾參與的誕生

法國環(huán)境法起源于舊君主制時期，最早可追溯至規(guī)定森林保護和管理的1669年科爾貝法令(Ordonnance de Jean-Baptiste Colbert)。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，單行法律和法規(guī)一直是環(huán)境保護法的唯一形式，這不同于民法、刑法等傳統(tǒng)部門法既存在體系完整的法典又具備深厚的理論基礎(chǔ)。環(huán)境法的獨特淵源表明其在源頭上是國家有針對性地應(yīng)對環(huán)境問題的法律產(chǎn)物。在君主制背景下，環(huán)境法主要規(guī)定了國家所采取的單方面治理措施，并不考慮個人的治理感受，也不存在公眾參與的問題。

現(xiàn)行1958年憲法確立了法國的現(xiàn)行民主政體，但環(huán)境法仍然延續(xù)了之前的君主制傳統(tǒng)，并沒有立即向公眾參與敞開懷抱。隨著現(xiàn)代環(huán)境問題的日益嚴峻特別是城鎮(zhèn)化中的各種環(huán)境問題頻發(fā)，人們逐漸認識到環(huán)境關(guān)系到每一個人的基本生存也離不開個人的參與，況且國家的單方面治理措施已經(jīng)日益乏力。因此，環(huán)境單行法開始在特定治理領(lǐng)域承認公眾參與的作用。法國議會通過1976年第76-629號關(guān)于環(huán)境保護的法律首次建立了協(xié)商(concertation)以及公共調(diào)查(enquête publique)等制度，②(5)②Art. 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.借此征求和收集相對人和特定公眾的意見。這是公眾參與機制的雛形。此后，隨著1983年第83-630號關(guān)于公共調(diào)查民主化和環(huán)境保護的法律等的頒布，公眾參與的內(nèi)涵、形式和具體機制不斷豐富和擴大。③(6)③Art. 1er & 2ième de la loi n°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement.

(二)1995年巴尼耶法：環(huán)境公眾參與原則的確立

1995年2月2日，法國議會制定了1995年第95-101號關(guān)于加強環(huán)境保護的法律，由于其是在環(huán)境部長巴尼耶(Michel Barnier)的推動下制定，因此又簡稱為“巴尼耶法”。該法律總結(jié)、提煉和強化了既有各類環(huán)境單行法，既將環(huán)境公眾參與等明確規(guī)定為環(huán)境法的基本原則，又創(chuàng)造或提出了一些新的制度或要求，因此是公眾參與由具體機制正式上升為法律原則的標(biāo)志。該法在第1條第1款明確宣告并定義了環(huán)境法的基本原則，具體包括風(fēng)險預(yù)防原則、損害預(yù)防行動與糾正原則、污染者付費原則和公眾參與原則等。其中，公眾參與原則是指“每個公民都必須有權(quán)獲得與環(huán)境相關(guān)的信息，其中包括獲得關(guān)于危險物質(zhì)和危險活動的信息”④(7)④Art. 1er de la loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement.。不同于此前將公眾參與僅僅作為一項國家制度，這開創(chuàng)了以公民權(quán)利來定義公眾參與原則的傳統(tǒng)，并且這種定義模式一直延續(xù)至今。

為了落實公眾參與原則，該法在第一部分專門對公眾參與和環(huán)保社團設(shè)置了一系列具體規(guī)則，而對其他三大原則卻沒有專門配置相應(yīng)的具體機制。“可見法國環(huán)境法將公眾參與環(huán)境保護放在了異常重要的位置。”⑤(8)⑤彭峰：《法國公眾參與環(huán)境保護原則的實施及其對我國的借鑒》，載《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2009年第11期，第202頁。從內(nèi)容上看，該法律對環(huán)境公眾參與的基本制度作出了較為完整的規(guī)定，包括關(guān)于領(lǐng)土整治的決定在作出過程中征求公眾和社團意見的機制，環(huán)保社團的協(xié)商同意機制與民事訴訟機制，公法人的民事訴訟機制等。從參與的主體上看，既包括了個人的參與，也包括了環(huán)保社團的參與，甚至還建立了省和大區(qū)的環(huán)境委員會、全國公共辯論委員會(Commission nationale du débat public)，后者作為獨立行政機構(gòu)專門負責(zé)在全國范圍內(nèi)監(jiān)督和確保環(huán)境公眾參與原則的落實。不過，該法律也存在一定不足，比如公眾參與原則的定義過于偏重知情權(quán)，其具體參與機制則主要附屬于鄉(xiāng)村法典而對其他環(huán)境領(lǐng)域的作用較為有限。

(三)2000年《環(huán)境法典》：環(huán)境公眾參與原則的完善和體系化

作為大陸法系的代表者，法國一向?qū)⒎ǖ渚幾胍暈樘囟ǚ刹块T走向成熟的標(biāo)志，環(huán)境法亦不例外。早在1990年10月，法國環(huán)境部就正式公布了環(huán)境法典化的計劃，隨后環(huán)境法典化工作逐次展開。經(jīng)過了一系列困難和艱苦的努力，2000年9月法國政府根據(jù)議會授權(quán)通過并頒布《環(huán)境法典》(Code de l’environnement)的法律部分。①(9)①《環(huán)境法典》由法律部分(Partie législative)和行政法規(guī)部分(Partie réglementaire)組成，后者遲至2007年才編纂完成。關(guān)于《環(huán)境法典》的具體編纂過程，可參見彭峰：《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，上海社會科學(xué)院出版社2010年版，第112-120頁?！董h(huán)境法典》的編纂完成標(biāo)志著法國環(huán)境法的內(nèi)容體系趨于成熟。其在第一卷共同規(guī)定的第一編總則部分首先宣告和定義環(huán)境法的諸多基本原則，其中第L110-1條(首條)第2款第4項明確規(guī)定了環(huán)境公眾參與原則，據(jù)此，“每個人都必須有權(quán)獲得與環(huán)境相關(guān)的信息，其中包括獲得關(guān)于危險物質(zhì)和危險活動的信息?！雹?10)②Art. L110-1 du Code de l’environnement.

在第一編的原則性宣告之后，該法典第二編專門規(guī)定了“信息和公民參與”。其中，首先宣告具體原則和一般規(guī)定，再分章設(shè)置公眾參與的具體機制。就具體原則和一般規(guī)定而言，第L120-1條第1款規(guī)定，環(huán)境公眾參與的實施將考慮到：1.提高公共決策的質(zhì)量和促進其民主正當(dāng)性；2.為當(dāng)代人和后代人確保健康的環(huán)境；3.促進和引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護；4.改善和傳播環(huán)境信息。該條第2款規(guī)定，公眾參與賦予公眾的權(quán)利包括：獲得保證其有效參與的相關(guān)信息；要求參與程序的落實和執(zhí)行；享有提出意見和建議的合理期限；獲知其意見和建議在有權(quán)機關(guān)作出決定的過程中得到考慮的方式。③(11)③Art. L120-1 du Code de l’environnement.

為使這些具體原則和一般規(guī)定得到落實，《環(huán)境法典》分章設(shè)置了公眾參與的具體機制，這些具體機制依次包括下列七個方面：1.公眾參與制定對環(huán)境有影響的規(guī)劃、計劃與項目；2.環(huán)境評價；3.對影響環(huán)境的決定的公眾參與；4.環(huán)境相關(guān)信息的知情權(quán)；5.其他信息模式；6.項目申報書；7.與地理信息基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的規(guī)定。④(12)④這七個方面分別對應(yīng)于《環(huán)境法典》第二編第一至七章的標(biāo)題，每章之下還存在節(jié)、目和具體條文作詳細設(shè)置，中文內(nèi)容可參閱《法國環(huán)境法典(第一至三卷)》，莫菲等譯，法律出版社2018年版。需要說明的是，《環(huán)境法典》的修訂極度頻繁，因此中譯本不可避免地存在越來越嚴重的滯后性。這些具體機制不僅完整地涵蓋了環(huán)境公共決策制定過程的各個方面，還涉及諸如國家公眾聽證委員會、核安保透明與信息高級委員會等專門機構(gòu)；不僅涉及常規(guī)的環(huán)境公共決策，還涉及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、元數(shù)據(jù)等新的環(huán)境技術(shù)手段。

從總體上看，《環(huán)境法典》不僅在一般意義上宣告并定義了環(huán)境公眾參與原則，而且將這一原則具體化為一系列權(quán)利和子原則，配備了公眾參與環(huán)境公共決策的具體機制和規(guī)則，設(shè)置了各類獨立委員會來予以執(zhí)行、監(jiān)督和落實。盡管這些內(nèi)容并非無可挑剔，但它基本上保障了公眾以各種方式對環(huán)境公共決定的有效參與。

二、環(huán)境公眾參與原則的憲法化及其影響

環(huán)境公眾參與由環(huán)境法的基本原則繼續(xù)上升為憲法原則，并且與程序性環(huán)境權(quán)建立關(guān)聯(lián)，與環(huán)境人權(quán)、參與式民主相銜接。環(huán)境公眾參與原則的憲法化意味著環(huán)境法的革命，使環(huán)境法經(jīng)由與憲法的結(jié)合而成為“公民法”。

(一)2004年《環(huán)境憲章》：環(huán)境公眾參與原則的憲法化

環(huán)境問題的嚴重性要求憲法在最高規(guī)范層次作出回應(yīng)，如希拉克總統(tǒng)在2001年所說，有必要“將生態(tài)人道主義銘刻在我們共和契約的心臟”。①(13)①Discours de Jacques Chirac, le 3 mai 2001 à Orléans, Revue Juridique de l’Environnement, n° spécial, 2003, p.78.作為這種回應(yīng)的結(jié)果，法國議會于2004年按照立法程序通過了《環(huán)境憲章》(Charte de l’environnement)。后經(jīng)總統(tǒng)提議修憲，議會兩院聯(lián)席會議以修憲程序通過2005年3月1日第2005-205號憲法性法律，將《環(huán)境憲章》寫入現(xiàn)行1958年憲法序言，即法蘭西人民莊嚴宣告恪遵“2004年《環(huán)境憲章》中所明定的權(quán)利和義務(wù)”。作為憲法規(guī)范的組成部分，《環(huán)境憲章》在第7條專門宣告：“在法律規(guī)定的條件和限制下，每一個人都有權(quán)獲得由公權(quán)機關(guān)掌握的與環(huán)境相關(guān)的信息，并參加會對環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定?！庇纱?，環(huán)境公眾參與不僅是一項重要的憲法原則，也是程序性環(huán)境權(quán)的構(gòu)成要素，兼具憲法原則和基本權(quán)利的雙重屬性。

從環(huán)境公眾參與原則的制憲過程來看，盡管負責(zé)起草《環(huán)境憲章》的科龐委員會(Commission Coppens)在環(huán)境公眾參與的具體表述上與政府方面存在一定分歧，但就基本內(nèi)容和定位而言，環(huán)境公眾參與屬于“憲章諸多條款中所取得的快速共識(rapide consensus)”。②(14)②Yves Jégouzo, Le Rle Constituant de la Commission Coppens, Revue Juridique de l’Environnement, n° spécial, 2005, p.83.這種共識的取得具有多種原因。首先，環(huán)境公眾參與自1995年由巴尼耶法確立為環(huán)境法基本原則以來，已經(jīng)在環(huán)境法律實踐中得到系統(tǒng)展開并取得了良好的環(huán)境治理效果，這為其憲法化奠定了實踐基礎(chǔ)。其次，從國際層面來講，1992年里約環(huán)境與發(fā)展宣言③(15)③里約宣言于1992年6月14日由聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過，其在原則十規(guī)定：“環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級的參加下加以處理。在國家一級，每個人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動的信息，而且每個人應(yīng)有機會參加決策過程。各國應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補救措施?！焙?998年奧胡斯公約④(16)④該公約的全稱是《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》，是環(huán)境信息公開和公眾參與制度發(fā)展的里程碑，1998年6月25日由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會第四次部長級會議通過，于2002年開始對法國生效。等已經(jīng)普遍承認環(huán)境公眾參與原則，這些宣言或條約已經(jīng)得到法國的承認或批準，因此將相關(guān)內(nèi)容寫入憲法不僅順理成章，也是法國履行其國際法義務(wù)的表現(xiàn)。最后，《環(huán)境憲章》的起草過程本身也充分體現(xiàn)了公眾參與，科龐委員會在草擬憲章內(nèi)容的過程中特別采取聽證會、互聯(lián)網(wǎng)等途徑隨時征求社會公眾意見，這也為環(huán)境公眾參與提供了連貫的支持。

(二)環(huán)境公眾參與原則憲法化的意蘊

將環(huán)境公眾參與原則憲法化并不僅僅是規(guī)范形式的升級，更是環(huán)境法實質(zhì)內(nèi)容的深刻變革。法國著名環(huán)境法學(xué)家普里厄教授將憲法化視為一個走向“新環(huán)境法”(un droit de l’environnement renouvelé)的過程。“環(huán)境是所有人的事務(wù)。這一顯而易見的事實表明，每個人都同時是環(huán)境的參與者和受害者，都同時是污染者和污染對象。正因為如此，《環(huán)境法典》宣告了環(huán)境是國民的共同遺產(chǎn)，每個人都應(yīng)當(dāng)致力于監(jiān)督和維護環(huán)境”，借助環(huán)境公眾參與原則的憲法化，環(huán)境法經(jīng)由與憲法的結(jié)合而成為“一個公民法(un droit citoyen)”。⑤(17)⑤Michel Prieur, Vers un Droit de l’Environnement Renouvelé, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel, n° 15, Janvier 2004, p.134.

從法律部門和法學(xué)學(xué)科的角度來講，環(huán)境法與憲法以及環(huán)境法學(xué)與憲法學(xué)原本是相對獨立的不同部門，但是日益嚴峻的環(huán)境問題已經(jīng)將這種狹隘和孤立的觀念徹底淘汰。無論是憲法還是環(huán)境法抑或其他部門法都應(yīng)當(dāng)采取必要措施來應(yīng)對環(huán)境問題，由此，圍繞環(huán)境問題所形成的不同種類和層級的規(guī)范，包括憲法環(huán)境規(guī)范、環(huán)境法律規(guī)范特別是法典、環(huán)境法規(guī)等在內(nèi)的所有規(guī)范，構(gòu)成一個應(yīng)對環(huán)境問題的新的綜合系統(tǒng)。如法國生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部部長所說，“《環(huán)境憲章》提出了若干憲法原則，據(jù)此人們在反對環(huán)境損害的斗爭中和在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過程中，能夠利用一個真正的環(huán)境法(un véritable droit de l'environnement)更有效地實現(xiàn)目標(biāo)?！雹?18)⑥Réponse à la Question écrite de M. Serge Mathieu, Sénat, in Journal Officiel, 24 juill. 2003, p.2390.就公眾參與原則而言，它不僅是公民的參與權(quán)本身，而且與環(huán)境人權(quán)、參與式民主等憲法價值相互銜接。

(三)以憲法實施為目標(biāo)的《環(huán)境法典》修改

既然《環(huán)境憲章》《環(huán)境法典》和其他相關(guān)規(guī)范構(gòu)成一個以環(huán)境保護為主題的新系統(tǒng)，那么這一系統(tǒng)在法體系和教義學(xué)的意義上就必須是內(nèi)在融貫的。憲法規(guī)范、法律規(guī)范、法規(guī)規(guī)范等不同規(guī)范盡管效力不同，但卻構(gòu)成內(nèi)容協(xié)調(diào)一致的整體，因此就必須保證下級規(guī)范符合并更好實現(xiàn)上級規(guī)范所確定的原則、價值或目標(biāo)。環(huán)境公眾參與原則的憲法化對《環(huán)境法典》等其他規(guī)范提出了新的要求，必須通過法典條文的進一步完善來保證環(huán)境公眾參與作為憲法原則的充分落實。就完善《環(huán)境法典》的條文而言，法律修改的作用成為首選。

自從《環(huán)境憲章》生效以來，為了消除違憲和努力合憲，《環(huán)境法典》的修改幾乎成為家常便飯。比如法國議會專門制定了2012年12月27日第2012-1460號關(guān)于實施《環(huán)境憲章》第7條規(guī)定的公眾參與原則的法律，對《環(huán)境法典》中原有的公眾參與原則和制度進行修改、補充和優(yōu)化。從形式上看，該法對《環(huán)境法典》的重要修改主要包括原則和機制兩方面。

在原則方面，它擴大了環(huán)境公眾參與原則的定義，將其定義表述修改為“每個人均得獲知與環(huán)境相關(guān)的公共決策草案，并提出其意見，由有權(quán)機關(guān)予以考慮”①(19)①Article 1er de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en?uvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement.。與前述舊定義表述相比，新定義不再局限于知情，而是涵蓋了知情和參與等各個方面，由此環(huán)境公眾參與原則的定義和適用變得更為一般化。

在機制方面，該法圍繞新的公眾參與定義修改、補充和完善了重要的環(huán)境公眾參與機制，從而使整個具體制度體系臻于成熟。在制度層面最值得注意的倒不是其建立了哪些新機制，而是其通過引入地方試驗制度②(20)②關(guān)于法國地方試驗法律制度的總體評介，可參見王建學(xué)、朱?；荩骸斗▏胤皆囼灥姆煽刂萍捌鋯⑹尽罚d《中國行政管理》2013年第7期，第89-92頁。使公眾參與機制具備了通過地方試驗、科學(xué)評估和推廣普及來實現(xiàn)自我升級和優(yōu)化的能力。該法第3條規(guī)定，為實施《環(huán)境法典》第L.120-1條的規(guī)定，得以試驗的名義暫?；蜃兺▋?nèi)閣法令或部長指令，在18個月期限內(nèi)試行特定參與機制，在試驗到期前6個月由政府向議會提交評估報告，以決定將參與機制推廣普及還是修改或廢止試驗。

三、作為憲法審查依據(jù)的環(huán)境公眾參與原則

修改《環(huán)境法典》是立法者實施《環(huán)境憲章》第7條的表現(xiàn)。但事實上，環(huán)境公眾參與作為憲法原則的所涉范圍遠超出立法者和立法過程。在憲法審查過程中，憲法委員會作為審查者、議會作為立法者和被審查者以及公民和環(huán)保社團等作為參與者形成了廣泛互動。

(一)環(huán)境公眾參與原則審查的形式特點

《環(huán)境憲章》是具有最高效力的憲法規(guī)范，因此是憲法審查的當(dāng)然依據(jù)。據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2019年12月31日，憲法委員會共援引《環(huán)境憲章》作出40項判決，③(21)③關(guān)于《環(huán)境憲章》實施的總體情況，可參見王建學(xué)：《法國的環(huán)境保護憲法化及其啟示——以環(huán)境公益與環(huán)境人權(quán)的關(guān)系為主線》，載《暨南學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第5期，第67-68頁。其中20項援引第7條的公眾參與原則暨程序性環(huán)境權(quán)，相比之下，第1條實體性環(huán)境權(quán)僅為11項，其余各條則為個位數(shù)。通常認為環(huán)境權(quán)作為《環(huán)境憲章》的基礎(chǔ)包括實體權(quán)利和程序權(quán)利兩方面，第1條實體環(huán)境權(quán)的適用頻率低的原因在于其內(nèi)容主觀性強，因此憲法委員會的審查立場較為謙抑，而對于程序性參與問題，憲法委員會則可以有更多的置喙余地。④(22)④法國憲法委員會的立場代表了審查者的通常選擇，但在實踐中也不乏例外。比如歐洲人權(quán)法院在Guerra案中的審查似乎走得更遠，其判定意大利政府未公開相關(guān)信息導(dǎo)致申訴人不能充分評估其所面臨的環(huán)境風(fēng)險，因此侵害申訴人受《歐洲人權(quán)公約》第8條所保障的私生活和家庭生活受尊重的權(quán)利，參見《歐洲人權(quán)法院對未公開環(huán)境信息是否構(gòu)成侵犯人權(quán)的認定——蓋拉等訴意大利案》，李雪譯，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2019年第1期，第158頁。顯然，第7條受到憲法委員會的高度重視，而且在20項援引第7條的判決中有15項僅單獨援引第7條。環(huán)境公眾參與原則毫無疑問地構(gòu)成法國環(huán)境憲法體系的拱頂石。

前述20項援引第7條的憲法判決在總體上具有以下三方面特點。第一，從時間上看，全部判決均分布于2008年至2019年，具體而言：2008年2項，2011年2項，2012年5項，2013年3項，2014年3項，2015年3項，2016年1項，2019年1項。第二，從審查程序上看，15項適用事后審查程序(QPC)即由普通訴訟的當(dāng)事人提請，3項適用事前審查程序(DC)即由特定國家機關(guān)提請，2項適用法律與行政法規(guī)權(quán)限爭議程序(L)即涉及立法權(quán)歸屬。第三，從判決結(jié)果來看，違憲判決占絕對多數(shù)，具體而言，僅2項合憲，2項附保留合憲，其他均含有違憲認定，包括全部違憲、部分違憲和特定期限內(nèi)違憲三種形式。

前述第一和二項特點表明，作為環(huán)境公共決策參與者的公民和環(huán)保社團在相關(guān)審查程序中具有重要作用，他們是最活躍的審查提請者。值得指出的是，法國的事后審查程序設(shè)立于2008年，以保障基本權(quán)利包括環(huán)境權(quán)為唯一宗旨，①(23)①關(guān)于事后審查機制及其效果，可參見王建學(xué)：《法國事后憲法審查機制的十年：總結(jié)與啟示》，載《財經(jīng)法學(xué)》2019年第6期，第121-133頁。這也是全部判決均分布于2008年以來的原因所在。如出庭律師于格洛所指出，“事實上，事后審查程序維持了必要的機制，使得立法機關(guān)被激勵去適用公共參與原則并保證相關(guān)立法符合憲法規(guī)范?！雹?24)②Christian Huglo, La QPC: Quelle Utilisation en Droit de l’Environnement?, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n° 43, avril 2014, p.57.第三項特點則證明了這種激勵作用，大量違憲判決倒逼著議會修改法律，從而完善公眾參與環(huán)境決策的具體機制。

(二)環(huán)境公眾參與原則審查的實體內(nèi)容

從實體內(nèi)容看，第7條的公眾參與原則包含兩類程序性環(huán)境權(quán)：一是知情權(quán)即獲得環(huán)境相關(guān)信息的權(quán)利；二是狹義環(huán)境參與權(quán)即參與制定環(huán)境公共決定。當(dāng)然，這兩項權(quán)利的實現(xiàn)受到法律保留的限制，即“在法律規(guī)定的條件和限制下”。憲法委員會在多項判例中闡釋和發(fā)展了環(huán)境公眾參與原則的實體內(nèi)容，保證法律在其中發(fā)揮恰如其分的作用。在2011年10月14日的判決中，憲法委員會確認了第7條屬于憲法所保障的權(quán)利和自由之列，該條要求立法機關(guān)和行政機關(guān)確定該原則和權(quán)利得以實現(xiàn)的方式。③(25)③Décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011du Conseil Constitutionnel.此后，憲法委員會基于第7條進行了多次審查，不僅拓展了第7條的適用范圍，建立了相應(yīng)的審查標(biāo)準，還發(fā)展了違憲認定的生效方式。

首先，就適用范圍而言，憲法委員會在2012年7月27日的判決中認為環(huán)境公眾參與原則不僅適用于條例性決定，也適用于具體或個別性決定。④(26)④Décision n° 2012-269 QPC du 27 juillet 2012du Conseil Constitutionnel.在2012年7月27日的判決中，憲法委員會認為，第7條不僅適用于對環(huán)境具有消極影響的決定，也適用于對環(huán)境具有積極影響的決定，⑤(27)⑤Décision n° 2012-270 QPC du 27 juillet 2012du Conseil Constitutionnel.這一原則在2016年的判決中得到重申。⑥(28)⑥D(zhuǎn)écision n° 2016-595 QPC du 18 novembre 2016 du Conseil Constitutionnel.憲法委員會在2012年11月23日的判決中提出第7條適用于其生效(2005年3月3日)前已經(jīng)存在的法律。⑦(29)⑦Décision n° 2012-283 QPC du 23 novembre 2012du Conseil Constitutionnel.其次，就審查標(biāo)準而言，憲法委員會在2012年11月23日的判決中將環(huán)境公眾參與原則的適用范圍擴展至“對環(huán)境具有直接(directe)和重要(significative)影響的非條例性決定”，⑧(30)⑧Décision n° 2012-282 QPC du 23 novembre 2012du Conseil Constitutionnel.建立了直接性和重要性的審查標(biāo)準，此判決直接促使議會出臺前述2012年第2012-1460號法律，全面更新《環(huán)境法典》中的相關(guān)內(nèi)容。最后，就違憲認定的生效方式而言，憲法委員會在2014年5月23日的判決中認為受指摘的法律自2006年12月30日第2006-1772號法律以來構(gòu)成違憲，但自2013年1月1日開始不再違憲，因為2013年1月1日起《環(huán)境法典》第L.120-1條經(jīng)重新編撰后終止了違憲狀態(tài)。⑨(31)⑨Décision n° 2014-396 QPC du 23 mai 2014du Conseil Constitutionnel.

(三)環(huán)境公眾參與的憲法互動

總結(jié)《環(huán)境憲章》頒布以來所出現(xiàn)的環(huán)境法的憲法化過程，特別是圍繞環(huán)境公眾參與原則所形成的憲法和環(huán)境法變遷，可以發(fā)現(xiàn)包括憲法法官、立法機關(guān)、普通法官、公民等在內(nèi)的所有主體之間形成了一種良性的憲法互動。如阿吉拉法官所說，“憲法法官通過強有力地建立一種新的司法動力機制，賦予了《環(huán)境憲章》條文以完全的效力。按照憲法原則來改造環(huán)境法是必要的，這種必要性已經(jīng)為環(huán)境法創(chuàng)造了一種改革動力機制。其中，立法機關(guān)在憲法委員會的推動下，發(fā)揮著首要作用。最終，在一種‘環(huán)境民主’的框架內(nèi)，公民不僅是《環(huán)境憲章》所承認的權(quán)利的主體，而且也是《環(huán)境憲章》所施加的義務(wù)的主體?！雹?32)①Yann Aguila, Les Acteurs Face à la Constitutionnalisation du Droit de l’Environnement, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n° 43, avril 2014, p.43.因此，環(huán)境公眾參與原則的憲法化絕非可有可無的形式，而是實現(xiàn)環(huán)境法變革的重要途徑。當(dāng)然，僅在形式上將環(huán)境公眾參與寫入憲法文本是不夠的，還必須從憲法文本進入憲法審查的層面。

《環(huán)境憲章》將環(huán)境提高到受憲法保障的人權(quán)的高度，具有引領(lǐng)時代的地位。這種引領(lǐng)性地位特別體現(xiàn)在第7條的環(huán)境公眾參與原則上。通過第7條的反復(fù)適用，憲法和環(huán)境法形成了環(huán)境治理合力，不同的憲法互動參與者共同編織著環(huán)境民主和環(huán)境正義的藍圖。當(dāng)然不可否認的是，《環(huán)境憲章》仍然受到很多內(nèi)在與外在限制，同樣也面臨很多挑戰(zhàn)。在《環(huán)境憲章》頒布實行十周年之際，普里厄教授曾專門撰文回顧其實施情況，他認為，“盡管《環(huán)境憲章》時至今日仍然受到種種質(zhì)疑和爭論，但《環(huán)境憲章》也帶來了不可避免的改變，其背后的憲法動力已經(jīng)慢慢走上正軌，包括憲法法官和普通司法法官與行政法官在內(nèi)的司法者已經(jīng)在逐步適用它。隨著它越來越具有實際的效力，《環(huán)境憲章》今后能夠?qū)⒐舱邔?dǎo)向新的環(huán)境倫理，從而足以應(yīng)對生態(tài)緊急情況、下一代人的權(quán)利和地球生態(tài)挑戰(zhàn)。”②(33)②Michel Prieur, Promesses et Réalisations de la Charte de l’Environnement, Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n° 43, avril 2014, p.5.

四、我國環(huán)境公眾參與規(guī)范發(fā)展的前瞻

在我國，環(huán)境公眾參與剛剛邁入環(huán)境單行法原則階段，其發(fā)展遠遠落后于世界其他國家，未來的環(huán)境法典編纂應(yīng)注重環(huán)境公眾參與原則的規(guī)范形式和制度建構(gòu)，同時也有必要從憲法和憲法審查層面前瞻性地考慮環(huán)境公眾參與原則的地位。

(一)環(huán)境公眾參與原則的發(fā)展階段定位

中法兩國現(xiàn)代環(huán)境法均發(fā)端于20世紀70年代，但我國環(huán)境法特別是環(huán)境公眾參與原則的發(fā)展速度明顯更慢。學(xué)界常將1989年《環(huán)境保護法》第6條解釋為環(huán)境公眾參與，但這只是學(xué)者們“在教材著作中予以‘拔高’而已，其效果無非類似于‘往國人臉上貼金’罷了?，F(xiàn)實情況是，我國至今尚無一條環(huán)境法律條款明確宣示確認公眾參與為環(huán)境法之原則，更不能企及立法已明文確定其為基本法律原則”。③(34)③竺效：《論公眾參與基本原則入環(huán)境基本法》，載《法學(xué)》2012年第12期，第128頁。2002年《環(huán)境影響評價法》第11條最早設(shè)立了公眾參與制度。④(35)④“《環(huán)評法》最為突出的成就是確立了環(huán)境影響評價中的公眾參與。但是公眾具體享有哪些權(quán)利，又有何種程序保障這些權(quán)利，以及如何救濟這些權(quán)利？《環(huán)評法》都沒有明確規(guī)定?！备呙簟⒐鹊陆骸墩撐覈h(huán)境影響評價中公眾參與制度的完善》，載《當(dāng)代法學(xué)》2003年第12期，第74頁。此后該制度雖有所發(fā)展，但在總體上看，“環(huán)境法中有關(guān)公眾參與的規(guī)定覆蓋領(lǐng)域不全，彼此間呼應(yīng)不足”⑤(36)⑤史玉成：《論環(huán)境保護公眾參與的價值目標(biāo)與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)家》2005年第1期，第131頁。。

2014年《環(huán)境保護法》修訂首次明確將公眾參與確立為環(huán)境法基本原則，國家環(huán)保部隨即出臺了《環(huán)境保護公眾參與辦法》。目前，環(huán)境公眾參與的規(guī)范變遷正處于環(huán)境單行法基本原則的階段，大體上與法國1995年巴尼耶法類似。客觀而言，這種發(fā)展階段在世界范圍內(nèi)較為落后。而且與巴尼耶法不同，我國的環(huán)境公眾參與并非在積累環(huán)境公眾參與機制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由具體機制總結(jié)、提煉和上升為法律原則，⑥(37)⑥公眾參與在我國的展開顯然是先原則后實踐、以理念倒逼實踐。事實上，公眾參與原則寫入新《環(huán)境保護法》近乎為意外事件，其在全國人大常委會初次和二次審議的《環(huán)境保護法修正案(草案)》中均未有規(guī)定。更沒有受到《環(huán)境憲章》那樣的憲法價值、目標(biāo)或原則的指引。因此，在我國法律體系和法律實踐中，環(huán)境公眾參與原則幾乎上不著天、下不著地，在《環(huán)境保護法》的文本中孤零零地飄蕩。因此，未來應(yīng)當(dāng)借鑒法國經(jīng)驗，一方面建構(gòu)更為健全的參與機制和實踐作為基礎(chǔ)，另一方面在憲法和憲法審查層面統(tǒng)籌憲法與環(huán)境法的關(guān)聯(lián)。

(二)環(huán)境法典編纂遠景下的環(huán)境公眾參與

為落實環(huán)境公眾參與原則，首先需要發(fā)展和完善《環(huán)境保護法》第五章所設(shè)置的信息公開和公眾參與制度。近幾年來，我國的環(huán)境公眾參與機制實踐正處于不斷完善的緩慢過程中。從法國經(jīng)驗來看，完善參與機制體系的過程需要注意以下三方面問題。

首先，環(huán)境公眾參與機制宜以公民權(quán)利為價值指針，從而在扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護國家主義的同時激發(fā)環(huán)境保護的社會活力。環(huán)境問題早已超出國家本身的治理能力，因此必須借力公眾參與來實現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。正因為如此，國家主義傳統(tǒng)濃厚的法國在1995年巴尼耶法中以公民權(quán)利來定義環(huán)境公眾參與原則。我國的環(huán)境公眾參與也一直由國家主導(dǎo)，“公眾參與的進程一直處于自上而下的狀態(tài)，政府處于主導(dǎo)地位，由其任享予取予奪之權(quán)力”，①(38)①黃云：《我國環(huán)境領(lǐng)域公眾參與之法律探析》，載《政治與法律》2011年第10期，第103頁。因此，權(quán)利本位的環(huán)境公眾參與原則及其制度建構(gòu)是必要且適當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，環(huán)境公眾參與機制的完善應(yīng)避免體制改革決策中的主觀性和隨意性，降低體制變革的錯誤成本，由此必須采取科學(xué)方法。就此，法國2012年所建立的環(huán)境公眾參與機制的改革試驗制度具有重要借鑒價值。將試驗引入公眾參與機制的好處是，在維持既有參與機制整體穩(wěn)定的前提下，通過在特定地方或領(lǐng)域采取法律或法規(guī)變通的形式，能夠有機會在特定期限內(nèi)試行新的參與機制，最終在對新機制的效果進行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，提煉可復(fù)制的成功經(jīng)驗并進行推廣普及，從而實現(xiàn)參與機制的漸進式改良。2015年《立法法》第13條已在法律層面建立試點機制，顯然該機制在環(huán)境公眾參與領(lǐng)域具有廣闊的適用空間。

最后，眼下的環(huán)境法典編纂有必要注重環(huán)境公眾參與原則的規(guī)范形式和制度建構(gòu)。學(xué)界普遍承認編纂環(huán)境法典的必要性，目前我國環(huán)境法律體系已形成基本框架，環(huán)境保護的主要領(lǐng)域也已基本實現(xiàn)有法可依，但分散式環(huán)境立法模式導(dǎo)致環(huán)境法律法規(guī)之間存在重復(fù)、矛盾等現(xiàn)象，因此有必要通過法典化來消除這些弊端，為生態(tài)文明建設(shè)提供系統(tǒng)化的法律規(guī)范體系保障。②(39)②參見王燦發(fā)、陳世寅：《中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第2期，第2頁；竇海陽：《推進環(huán)境規(guī)范的法典化》，載《中國國情國力》2018年第11期，第35頁；張梓太：《中國環(huán)境立法應(yīng)適度法典化》，載《南京大學(xué)法律評論》2009年第1期，第239頁。但公眾參與原則在未來環(huán)境法典中的地位則尚未受到關(guān)注。筆者認為，公眾參與原則應(yīng)當(dāng)毫無疑問地構(gòu)成環(huán)境法典的總則原則，并且其具體機制應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法典分則中占有最重要的一席之地。以公民參與權(quán)為價值指針努力在實踐中科學(xué)地發(fā)展和完善具體的環(huán)境公眾參與機制，有助于為環(huán)境法典相關(guān)章節(jié)的起草積累實踐經(jīng)驗。

(三)憲法審查遠景下的環(huán)境公眾參與

除法律層面特別是環(huán)境法典編纂遠景下的考量外，也有必要在憲法特別是憲法審查層面考慮環(huán)境公眾參與原則的地位。學(xué)界一般認為，現(xiàn)行憲法第2條第3款為公民環(huán)境參與權(quán)提供了基礎(chǔ)，其中規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！杯h(huán)境保護當(dāng)然可以涵蓋在經(jīng)濟和社會的范疇內(nèi)。也有學(xué)者將公眾參與的依據(jù)轉(zhuǎn)移到憲法自由權(quán)規(guī)范，“需要承認自由權(quán)的程序參與功能，即肯定公民在其自由權(quán)可能受到行政決策侵犯的時候，有權(quán)參與決策程序。”③(40)③謝立斌：《公眾參與的憲法基礎(chǔ)》，載《法學(xué)論壇》2011年第4期，第106頁。其實憲法第2條第3款和自由權(quán)規(guī)范均構(gòu)成環(huán)境公眾參與權(quán)的規(guī)范依據(jù)，二者對應(yīng)著公眾參與權(quán)的二元區(qū)分，即公眾參與的“公眾”包括“有利害關(guān)系的公眾”和“無利害關(guān)系的公眾”兩種不同主體。④(41)④參見徐以祥：《公眾參與權(quán)利的二元性區(qū)分——以環(huán)境行政公眾參與法律規(guī)范為分析對象》，載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第2期，第63頁。

難點不在于公眾參與的憲法解釋，而是如何將其有效運用于審查實踐。晚近幾年，環(huán)境保護已經(jīng)成為憲法審查實踐中的重要問題。在環(huán)保領(lǐng)域，僅2018年全國人大常委會就撤銷地方立法文件580件。⑤(42)⑤喬曉陽主任在參加“2019年度中國十大憲法事例發(fā)布暨研討會”(2020年1月4日)時透露了該數(shù)據(jù)。借助審查機制不斷強化的契機，顯然有必要提高公眾參與機制的合法性與合憲性，塑造從憲法到法律、法規(guī)和規(guī)章等在內(nèi)的融貫的環(huán)境公眾參與規(guī)范體系。環(huán)境公眾參與意味著個人的主動地位，這種地位也應(yīng)當(dāng)反映到相關(guān)的審查程序中。從法國經(jīng)驗看，作為環(huán)境公共決策參與者的個人，在憲法審查機制中同樣應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，構(gòu)筑環(huán)境公眾參與憲法互動的起點。從環(huán)境公眾參與的側(cè)面看，我國的審查機制也需要倚重個人的審查提請，無論是訴訟中對法規(guī)規(guī)章的附帶審查請求，①(43)①目前行政訴訟中較少見直接針對公眾參與具體問題的訴請，參見朱芒：《公眾參與的法律定位——以城市環(huán)境制度事例為考察的對象》，載《行政法學(xué)研究》2019年第1期，第11頁。還是依《立法法》第99條提出的審查建議。

五、結(jié)語

我國法學(xué)界近年來對環(huán)境公眾參與原則和公民環(huán)境參與權(quán)進行了深入研究。這些研究雖然越發(fā)細致，但缺乏總體法律觀和歷史縱深感。在此背景下，本文嘗試著通過中法橫向比較和歷史縱向發(fā)展來探討環(huán)境公眾參與原則的憲法化。五十年前在“文革”極為惡劣的條件下，我國不僅派員參加了聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議，而且奇跡般地在國內(nèi)拉開了環(huán)境保護事業(yè)的序幕。②(44)②關(guān)于該時期我國環(huán)境保護法制的奇跡般萌芽，可參見曲格平：《夢想與期待——中國環(huán)境保護的過去與未來》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第10頁。我國環(huán)境保護的開端不可謂不早，起點不可謂不高，但就環(huán)境公眾參與的法律規(guī)范體系而言，則仍存在較大的進步空間。本文旨在強調(diào)一種必要性，即在環(huán)境公眾參與原則的歷史發(fā)展中準確定位我國相關(guān)法律的歷史發(fā)展階段，并以此為基礎(chǔ)，在憲法和環(huán)境法的綜合統(tǒng)籌下構(gòu)建環(huán)境公眾參與的基本原則和制度體系。