陳艾 李雪萍

摘要：目前，學(xué)術(shù)界往往將“軟治理”與“硬治理”作為兩種對(duì)立的治理模式來(lái)進(jìn)行研究。實(shí)際上，“軟治理”與“硬治理”不是二元對(duì)立的，社會(huì)治理從“軟”到“硬”存在著自組織治理、調(diào)適性治理、引導(dǎo)性治理、強(qiáng)制性治理等多種形態(tài)。其中，調(diào)適性治理是政府主導(dǎo)下的群體關(guān)系調(diào)節(jié)模式，多采用情感聯(lián)結(jié)、社會(huì)仲裁等工具，體現(xiàn)出情感型治理的特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)西部一個(gè)少數(shù)民族縣的調(diào)解團(tuán)及其運(yùn)行實(shí)踐的分析，可以發(fā)現(xiàn)：調(diào)適性治理通過(guò)政府主導(dǎo)下的多方參與，可以真正形成共商共治的格局;調(diào)適性治理過(guò)程中“雙法共用”，既尊重國(guó)家法律法規(guī)，又尊重地方習(xí)慣和風(fēng)俗，可以讓民眾在情感上更能接受?？偟膩?lái)看，調(diào)適性治理既可低成本地增強(qiáng)政府合法性，又可以促進(jìn)社會(huì)不同群體的相互包容，是基層社會(huì)治理的一種有效路徑。

關(guān)鍵詞：調(diào)適性治理;軟治理;硬治理;社會(huì)治理;民族地區(qū)

項(xiàng)目基金：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“構(gòu)建民族地區(qū)社會(huì)治理共同體的理論與實(shí)踐研究”（20CSH003）

中圖分類號(hào)：C916;D63 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）11-0127-06

傳統(tǒng)的社會(huì)管理面臨諸多困境：?jiǎn)我恢卫碇黧w依賴科層制運(yùn)作而造成行政執(zhí)行僵化，部門碎片化運(yùn)作方式引發(fā)資源內(nèi)耗與動(dòng)員失靈，權(quán)威管控與社會(huì)維穩(wěn)的治理目標(biāo)加劇了國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的割裂等。① 當(dāng)下農(nóng)村基層的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”一元化治理體制在相當(dāng)程度上延續(xù)了人民公社體制的權(quán)力運(yùn)行邏輯，將國(guó)家的力量延伸到基層社會(huì)，對(duì)基層社會(huì)實(shí)施一元化的管理與控制。② 或許可以認(rèn)為，這些困境都是過(guò)分依賴政府的“硬治理”所引發(fā)的?！败浿卫怼迸c“硬治理”是學(xué)術(shù)研究中的典型性兩極，學(xué)者們往往將其視為兩種截然對(duì)立的治理模式。實(shí)際上，二者不應(yīng)該是二元對(duì)立的關(guān)系，而是呈現(xiàn)出復(fù)雜的多樣化形態(tài)。目前，在我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐中，既存在著自組織治理、強(qiáng)制性治理等極化形態(tài)，也存在著調(diào)適性治理、引導(dǎo)性治理等中間形態(tài)。其中，調(diào)適性治理在我國(guó)基層社會(huì)尤其是民族地區(qū)的社會(huì)矛盾化解、社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要且獨(dú)特的作用。本文將討論調(diào)適性治理的內(nèi)涵及基本特征，并通過(guò)一個(gè)典型案例來(lái)加以分析和檢視。

一、“軟治理”“硬治理”與調(diào)適性治理

（一）社會(huì)治理的“軟”與“硬”

在“硬治理”和“軟治理”的研究中，因研究視角的差異，存在著“物質(zhì)精神軟硬說(shuō)”“制度軟硬說(shuō)”“區(qū)域綜合判斷說(shuō)”等不同觀點(diǎn)?！拔镔|(zhì)精神軟硬說(shuō)”主要是依據(jù)社會(huì)治理的物質(zhì)性、精神性內(nèi)容，將物質(zhì)供給方面的治理稱為“硬治理”，將情感、心理、精神和文化等方面的治理稱為“軟治理”③;“制度軟硬說(shuō)”與制度體系結(jié)構(gòu)中的硬性制度和軟性制度相對(duì)應(yīng)，認(rèn)為利用硬性制度的治理是“硬治理”，利用軟性制度的治理即“軟治理”④;“區(qū)域綜合判斷說(shuō)”主要是研判區(qū)域治理的總體狀況，例如普遍認(rèn)為國(guó)家對(duì)邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)都實(shí)行“軟治理”。⑤

學(xué)者們認(rèn)為，“軟治理”與“硬治理”在多個(gè)層面存在著差異。其一，從治理的工具及其性質(zhì)看，“硬治理”主要采用軍事、經(jīng)濟(jì)、法律等硬性工具，具有強(qiáng)制性特征，性質(zhì)冰冷;“軟治理”多采用文化、意識(shí)形態(tài)、制度規(guī)訓(xùn)等柔性工具，性質(zhì)溫和。⑥ 其二，從治理的著眼點(diǎn)看，“硬治理”注重基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)，“軟治理”更多地著眼于精神、文化等層面。⑦ 其三，從治理的具體方式看，“軟治理”主要通過(guò)文化指引、精神感召、制度規(guī)訓(xùn)、心理認(rèn)同等方式來(lái)推動(dòng)⑧，其間穿插著柔軟的情感型治理，例如情感疏導(dǎo)、心理輔導(dǎo)等。⑨ “軟治理”的核心原則是協(xié)商，希冀通過(guò)相互協(xié)商、協(xié)調(diào)來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。⑩ “軟治理”的關(guān)鍵是社會(huì)治理主體之間以平等、自由和公正的方式進(jìn)行對(duì)話和討論。{11} “軟治理”的特征是柔軟、激勵(lì)、靈活和對(duì)話，而不是強(qiáng)制、壓制、干預(yù)以及對(duì)抗。{12} 其四，從治理的路徑看，“軟治理”旨在通過(guò)價(jià)值取向、思維方式和精神世界的塑造來(lái)指引人的行為方向，形成共同的價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整合和社會(huì)團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同。{13} “軟治理”的基本路徑是文化重建和價(jià)值引領(lǐng)、倫理粘連和價(jià)值塑造、人文關(guān)懷與認(rèn)同建構(gòu)、國(guó)家理性與包容發(fā)展等。{14}

（二）社會(huì)治理從“軟”到“硬”的多種形態(tài)

無(wú)論“軟治理”還是“硬治理”，都有其適合自身的工具。檢視 20 世紀(jì)中期以來(lái)的社會(huì)治理實(shí)踐，可以清晰地看到“政府工具”向“治理工具”的演進(jìn)歷程。治理工具應(yīng)是政府工具與非政府工具的總體化存在。{15} 長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家深深地滲透進(jìn)社會(huì)，政府治理與社會(huì)（社區(qū)）自治相互交織在一起，絕大部分的政府工具與非政府工具總會(huì)在協(xié)作過(guò)程中交互使用，并相互吸收對(duì)方的優(yōu)點(diǎn)，逐漸生長(zhǎng)為新形態(tài)的治理工具。不過(guò)，有些工具確實(shí)只能被獨(dú)家擁有和使用，例如行政命令、法律法規(guī)就只能歸屬于政府，而某些工具只能是民間社會(huì)所獨(dú)有，如傳統(tǒng)社區(qū)的自組織治理，它基于親緣、地緣而運(yùn)作。不過(guò)，在“軟治理”與“硬治理”之間，存在著多種中間形態(tài)。在歸納和總結(jié)王學(xué)杰關(guān)于社會(huì)治理模式及其工具的研討{16}以及路冠軍關(guān)于草原治理的制度型權(quán)力、強(qiáng)制式權(quán)力、策略型權(quán)力劃分{17}的基礎(chǔ)上，我們依據(jù)政府介入及其強(qiáng)制性的程度，將社會(huì)治理從“軟”到“硬”區(qū)分為自組織性治理、調(diào)適性治理、引導(dǎo)性治理、強(qiáng)制性治理。其中，社會(huì)的自組織治理依照自身慣習(xí)運(yùn)行，是典型的“軟治理”;調(diào)適性治理以情感聯(lián)結(jié)、社會(huì)仲裁等為工具，治理的硬度高于自組織治理;引導(dǎo)性治理的主要方式是公共產(chǎn)品供給、民眾的再組織化、文化建設(shè)等，治理的硬度高于調(diào)適性治理;強(qiáng)制性治理是政府通過(guò)行政命令、法律法規(guī)等進(jìn)行的治理，是典型的“硬治理”。

（三）調(diào)適性治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)

調(diào)適是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，斯賓塞認(rèn)為調(diào)適性促使社會(huì)形態(tài)發(fā)展，帕森斯認(rèn)為調(diào)適性是社會(huì)整合體系的構(gòu)成要素之一。調(diào)適性治理是基于政府主導(dǎo)下的民眾參與，利用情感聯(lián)結(jié)、社會(huì)仲裁等工具的治理，其間貫穿著協(xié)商（溝通、理解、妥協(xié)、認(rèn)可等）以及正式制度與非正式制度的綜合運(yùn)用等。

調(diào)適性治理是“政府和民間共同參與的社會(huì)調(diào)節(jié)行為，或者是政府指導(dǎo)下的民間行為”{18}。如果說(shuō)自組織治理更多的是鄉(xiāng)村的自我治理，那么在調(diào)適性治理中，政府會(huì)直接參與其中并起到引領(lǐng)作用。調(diào)適性治理重在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，包括調(diào)適基層政府內(nèi)部關(guān)系{19}、基層政府與民眾的關(guān)系以及民眾中不同群體的關(guān)系。如果說(shuō)鄉(xiāng)村自組織治理的重心是在社區(qū)內(nèi)以公共產(chǎn)品供給等方式協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，引導(dǎo)性社會(huì)治理旨在由政府牽引社會(huì)發(fā)展方向，那么化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系便是調(diào)適性治理的核心內(nèi)容。

調(diào)適性治理更多地體現(xiàn)出情感型治理的特點(diǎn)，是物質(zhì)幫助、精神激勵(lì)與能量注入的結(jié)合。{20} 調(diào)適性治理不是完全使用行政機(jī)制，也不完全是成本收益分析，它既要考量利益分配，更要注重?fù)嵛壳榫w或心靈，因?yàn)槿伺c人之間的關(guān)系是治理的DNA。{21} 調(diào)適性治理的主要工具是情感疏導(dǎo)與投入、心理輔導(dǎo)、社會(huì)仲裁、激勵(lì)溝通等。{22} 調(diào)適性治理中貫穿著尊重、關(guān)心、幫助、照顧、引導(dǎo)、疏通，使人們心中產(chǎn)生深刻的認(rèn)同，從而把組織意志轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)。{23}

二、典型案例：GZ縣調(diào)解團(tuán)及其實(shí)踐

四川省甘孜藏族自治州是多邊聯(lián)結(jié)帶，各種社會(huì)矛盾和糾紛不少，用當(dāng)?shù)厝说脑拋?lái)說(shuō)，就是“內(nèi)地沒(méi)有的矛盾，我們有;內(nèi)地有的矛盾，我們這里可能更突出”。{24} 為了更好地解決矛盾和糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，該自治州GZ縣建構(gòu)起縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)調(diào)解體系：縣級(jí)成立調(diào)解團(tuán)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有調(diào)解中心，每個(gè)村都有調(diào)解員。本文以GZ縣調(diào)解團(tuán)的實(shí)踐為例{25}，來(lái)具體研討調(diào)適性治理及其特征。

（一）調(diào)解團(tuán)的成立與運(yùn)作

GZ縣政法委書(shū)記基于多年工作經(jīng)驗(yàn)提出成立調(diào)解團(tuán)，經(jīng)縣委、縣政府同意后，調(diào)解團(tuán)于2013年9月正式成立，由縣政法委直接領(lǐng)導(dǎo)?？h政府支付調(diào)解團(tuán)的各種費(fèi)用，包括調(diào)解團(tuán)中幾位公職人員的各種待遇，縣政府每年還劃撥40萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，用于支付調(diào)解團(tuán)成員的勞務(wù)費(fèi)和差旅費(fèi)等。

在調(diào)解團(tuán)成立之初，縣政法委派出4名公職人員作為調(diào)解團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)和骨干，縣政法委負(fù)責(zé)人與調(diào)解團(tuán)負(fù)責(zé)人一起挑選了12名優(yōu)秀的民間調(diào)解員。他們來(lái)自全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有著豐富的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)?shù)匾脖容^有名望。12位調(diào)解員皆為男性，其中10位以前就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊的調(diào)解員，另外2人是從鄰縣遷至GZ縣定居十多年的老干部。調(diào)解團(tuán)成立前，縣委、縣政府就要求調(diào)解團(tuán)主要調(diào)解疑難問(wèn)題和重大問(wèn)題。調(diào)解團(tuán)負(fù)責(zé)人YJ告訴我們：“調(diào)解團(tuán)主要調(diào)解那些跨區(qū)域的問(wèn)題，至少是跨鄉(xiāng)域的;調(diào)解那些拖得時(shí)間長(zhǎng)的，比如那些十多年都沒(méi)有解決的;調(diào)解法律解決不了的問(wèn)題，比如超過(guò)時(shí)限的。雞毛蒜皮的問(wèn)題，我們不受理?！闭{(diào)解團(tuán)成立后，調(diào)解案件越來(lái)越多，人員嚴(yán)重不足。到2014年6月，調(diào)解員增加到26人，其中有9位是縣里各大寺廟的高僧。

調(diào)解員中有退休的政府官員，也有普通居民，還有高僧，他們?cè)?jīng)都是調(diào)解高手。例如，調(diào)解員LRDZ從21歲開(kāi)始到現(xiàn)在，一直都在從事民間調(diào)解，已成功調(diào)解糾紛1000多件，當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)稱他為“民間法庭的庭長(zhǎng)”?？h政法委選擇調(diào)解員的主要原則是：有明確的擁護(hù)黨和政府的政治立場(chǎng)，保證公平公正，在群眾中有威望。為了保證調(diào)解員的公平公正，是中共黨員的調(diào)解員必須在黨旗、國(guó)旗前發(fā)誓，其他調(diào)解員必須在寺廟發(fā)誓。

調(diào)解的總體流程是三次調(diào)解。第一次調(diào)解是矛盾糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解，調(diào)解團(tuán)分析情況，并決定是否受理。如果受理，就向當(dāng)事人發(fā)出調(diào)解通知書(shū)（明確調(diào)解主持人、調(diào)解人員、調(diào)解時(shí)間和地點(diǎn)、當(dāng)事人、相關(guān)要求等），然后開(kāi)展第一次調(diào)解。如果調(diào)解達(dá)成一致，則雙方簽訂協(xié)議，形成調(diào)解檔案并上報(bào)。如果第一次調(diào)解未達(dá)成協(xié)議，調(diào)解團(tuán)便通知責(zé)任主體單位（主要是縣里的相關(guān)行政機(jī)構(gòu)），并與責(zé)任主體單位一起參與第二次調(diào)解。如果第二次調(diào)解仍未成功，便進(jìn)入司法調(diào)解，即第三次調(diào)解。如果司法調(diào)解成功了，雙方也會(huì)簽訂協(xié)議，形成檔案并上報(bào)。三次調(diào)解中，調(diào)解團(tuán)、責(zé)任主體單位、司法機(jī)構(gòu)都是主導(dǎo)者，這比較明顯地體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特征。

（二）一次成功的調(diào)解

2014年7月10日晚上，GZ縣某鄉(xiāng)的牧民LJDW家發(fā)現(xiàn)丟失了13頭牦牛。按照慣例，LJDW家的親戚和村里人到處去尋找。12日晚上，LJDW等人找到縣里的一家屠宰場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)了丟失的13頭牦牛，其中9頭被關(guān)在屠宰場(chǎng)，另外4頭已被宰殺。LJDW等人認(rèn)為是屠宰場(chǎng)偷了牛，要求屠宰場(chǎng)賠償并交出兇手。13日中午，LJDW家的親朋好友、鄰居以及同村村民60多人聚集在屠宰場(chǎng)，準(zhǔn)備圍攻屠宰場(chǎng)。公安人員看見(jiàn)群眾聚集，勸告聚集者不要鬧事，要相信黨和政府以及執(zhí)法機(jī)關(guān)。但是聚集者完全不聽(tīng)從勸告，反而群情激憤，甚至說(shuō)：“屠宰場(chǎng)是一個(gè)國(guó)家的單位，公安不解決就不公平、不作為?！薄拔覀兊呐G了這么久，你們不管。你們不管，我們就要鬧，就要砸了屠宰場(chǎng)。”13日中午，縣委、縣政府立刻召開(kāi)緊急會(huì)議。會(huì)上，有人提出用偵破手段抓住偷牛賊，該判就判，該關(guān)就關(guān)，按法律程序走。也有人認(rèn)為，如果這樣的話，群體性事件就在所難免。因?yàn)榛静豢赡荞R上就抓到偷牛賊，也就不可能馬上讓偷牛賊進(jìn)行賠償。完全按照法律程序，就只能是牧民牽回活著的9頭牛，屠宰了的4頭牛按市場(chǎng)價(jià)賠付。這樣的話，牧民會(huì)認(rèn)為不合理、不合情，沒(méi)有尊重民族習(xí)俗，并認(rèn)為黨委、政府偏袒包庇屠宰場(chǎng)，可能會(huì)造成更大的矛盾和沖突。此次會(huì)上還通報(bào)了一些信息，例如在縣委、縣政府開(kāi)會(huì)之前，LJDW家已經(jīng)表示想用民間調(diào)解的“一賠九”方式來(lái)解決問(wèn)題。會(huì)議經(jīng)過(guò)多方面權(quán)衡之后，決定先將此事交給調(diào)解團(tuán)，由調(diào)解團(tuán)依照相關(guān)法律法規(guī)、結(jié)合民族習(xí)俗去調(diào)解，讓屠宰場(chǎng)、牧民都滿意。

LJDW家牦牛被盜事件的調(diào)解，經(jīng)歷了幾次反復(fù)。14日上午開(kāi)始調(diào)解，屠宰場(chǎng)主說(shuō)出了當(dāng)日收購(gòu)牦牛的細(xì)節(jié)，例如售牛者戴著口罩，拍照時(shí)戴著假發(fā)。經(jīng)過(guò)詳細(xì)擺談，屠宰場(chǎng)主承認(rèn)自己在收購(gòu)過(guò)程中有過(guò)錯(cuò)。15日上午，一開(kāi)始調(diào)解，屠宰場(chǎng)主就一改說(shuō)辭，堅(jiān)持認(rèn)為自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，拒絕任何賠償。原因是14日晚屠宰場(chǎng)主回家后，與親友商談，親友們勸他既不承認(rèn)過(guò)錯(cuò)，也不賠償。15日一整天，調(diào)解團(tuán)與雙方當(dāng)事人繼續(xù)擺事實(shí)、講道理。15日晚上11點(diǎn)，在調(diào)解團(tuán)的努力下，雙方當(dāng)事人達(dá)成簡(jiǎn)要的口頭協(xié)議，屠宰場(chǎng)主同意賠償，但由于時(shí)間已經(jīng)很晚，無(wú)法簽訂書(shū)面協(xié)議。16日上午，剛剛上班，屠宰場(chǎng)主的妻子就到縣紀(jì)委狀告調(diào)解員威脅屠宰場(chǎng)主，逼迫屠宰場(chǎng)主承擔(dān)所有責(zé)任?？h紀(jì)委立刻派員來(lái)調(diào)解團(tuán)查閱前兩天的調(diào)解記錄（調(diào)解過(guò)程有全程錄像）。16日中午，屠宰場(chǎng)主堅(jiān)決推翻15日晚的口頭賠償承諾。LJDW家人群情激憤，咒罵屠宰場(chǎng)主言而無(wú)信。16日下午，調(diào)解團(tuán)繼續(xù)勸說(shuō)和溝通，但無(wú)任何效果。17日上午8點(diǎn)半，70多位牧民又聚集屠宰場(chǎng)，準(zhǔn)備打砸屠宰場(chǎng)?？h委、縣政府以及調(diào)解團(tuán)相關(guān)人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，反反復(fù)復(fù)勸解，直到下午5點(diǎn)，雙方基本同意履行15日晚達(dá)成的協(xié)議。17日晚上11點(diǎn)，屠宰場(chǎng)主賠禮道歉，同意支付賠償金8.9萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)極其艱苦的調(diào)解，當(dāng)事雙方達(dá)成了協(xié)議。

從賠償結(jié)果來(lái)看，LJDW家牽回活著的9頭牛，并獲得了8.9萬(wàn)元的賠償。這樣的結(jié)果，LJDW家、屠宰場(chǎng)都有所妥協(xié)和讓步，也都基本滿意。如果完全按照“一賠九”，即偷1頭牛賠9頭牛這一傳統(tǒng)規(guī)約，那么賠償?shù)那闆r就應(yīng)該是：第一，LJDW家牽走尚未被宰殺的9頭牛;第二，屠宰場(chǎng)主賠償36頭牛的市價(jià)，抵償被宰殺了的4頭牛;第三，屠宰場(chǎng)主另外賠償72頭活牛。這顯然是屠宰場(chǎng)主在經(jīng)濟(jì)上無(wú)法承受，情感上也難以接受的。實(shí)際上，當(dāng)?shù)孛耖g調(diào)解也沒(méi)有真正執(zhí)行“一賠九”，而是“一賠三”。“一賠三”是指偷盜1頭牛就要賠償相應(yīng)年齡段的3頭牛。如果是“一賠三”，屠宰場(chǎng)主宰殺了4頭牛就要賠償12頭不同年齡段的牛。調(diào)解過(guò)程中，因?yàn)橥涝讏?chǎng)主不是真正的偷牛賊，只是購(gòu)買了贓物，所以屠宰場(chǎng)主也不接受“一賠三”。經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，雙方最終達(dá)成了按照低于“一賠三”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償?shù)膮f(xié)議，即1頭牛大致賠償2.4萬(wàn)元，小牛略少，平均每頭賠償22250元，高于當(dāng)時(shí)7000—8000元/頭的市場(chǎng)價(jià)格，4頭?？偣操r償8.9萬(wàn)元，低于12頭牛的總市場(chǎng)價(jià)格。這個(gè)結(jié)果，既兼顧了屠宰場(chǎng)主的承受能力，LDWJ家也得到了比較滿意的賠償。

三、調(diào)適性治理的個(gè)案檢視

上述個(gè)案直接顯現(xiàn)的是調(diào)解團(tuán)化解了矛盾，阻止了一起群體性事件的發(fā)生。深入地觀察可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解團(tuán)的運(yùn)作實(shí)踐及其所展現(xiàn)的調(diào)適性治理實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多方參與，形成了共商共治格局，低成本地增強(qiáng)了政府合法性，也維護(hù)著社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。究其根源，在于調(diào)適性治理契合了區(qū)域的社會(huì)底蘊(yùn)，社會(huì)底蘊(yùn)是在歷史變遷中自發(fā)保存的那些具有相對(duì)穩(wěn)定特征的“恒?！?。{26} 調(diào)適性治理是深厚的社會(huì)底蘊(yùn)與現(xiàn)代社會(huì)極其復(fù)雜的治理情勢(shì)相結(jié)合而生發(fā)出的建設(shè)性和包容性的社會(huì)治理方式。它契合了區(qū)域社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化和民族心理，歷久彌新。它的嫻熟運(yùn)用，既促使人們?cè)谒季S上跳脫出“軟治理”“硬治理”二元對(duì)立的窠臼，又可以在實(shí)踐中有效地實(shí)現(xiàn)“軟”“硬”結(jié)合，更充分地展現(xiàn)“軟治理”的魅力。

（一）調(diào)適性治理是有著深厚社會(huì)基礎(chǔ)的有效的治理路徑

從調(diào)解團(tuán)的運(yùn)作實(shí)踐看，調(diào)適性治理的成效是明顯的。首先，調(diào)解團(tuán)協(xié)調(diào)了各方利益，緩解了沖突。調(diào)解團(tuán)成立后的9個(gè)月內(nèi)，成功調(diào)解24起大的糾紛，包括草場(chǎng)糾紛2起、交通事故2起、溺水死亡事件1起、上訪事件2起、拐賣婦女事件1起、觸電死亡事件1起、外省民工工資調(diào)處事件2起、規(guī)模較大的家族糾紛12起以及“10·17持槍對(duì)峙事件”（GZ縣某鄉(xiāng)與鄰省某縣的兩家私人恩怨引發(fā)兩個(gè)鄉(xiāng)的民眾持槍對(duì)峙）。調(diào)解團(tuán)真正做到了大事化小、小事化了。其次，鍛煉了調(diào)解隊(duì)伍，提高了調(diào)解員的能力和工作效能感。再次，調(diào)解過(guò)程生動(dòng)地教育了群眾，使其潛移默化地接受法律知識(shí)，提高相應(yīng)能力。

調(diào)解團(tuán)成效明顯，在于它巧妙地延續(xù)了區(qū)域社會(huì)的“意會(huì)”?！耙鈺?huì)”表現(xiàn)為“人們?nèi)粘＜?xì)微的人際關(guān)系、交往方式、交往心態(tài)以及與之有關(guān)的風(fēng)俗習(xí)慣和價(jià)值觀念”{27}?！耙鈺?huì)”是區(qū)域社會(huì)最深刻的沉淀，流淌在當(dāng)?shù)孛癖姷难}里而世代延續(xù)?！耙鈺?huì)”往往是形成區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化差異的真正原因，也是建構(gòu)多樣化社會(huì)治理形態(tài)所不可忽視的因素。把握民族地區(qū)民眾的“意會(huì)”，就能更深刻地理解其社會(huì)行為背后的行動(dòng)倫理。民間調(diào)解糾紛是藏民族長(zhǎng)期的歷史慣習(xí)，調(diào)解團(tuán)所展示的調(diào)適性治理既延續(xù)了藏民族調(diào)解的慣習(xí)又不斷超越，它由政府主導(dǎo)，并彰顯了政社良性耦合。在調(diào)解實(shí)踐中，調(diào)解團(tuán)采用“擺平”的技術(shù)手段，強(qiáng)調(diào)情感聯(lián)結(jié)的作用，并很好地遵循了尊重民族特性、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)等運(yùn)作邏輯{28}，因而取得了較好的效果。

（二）調(diào)適性治理實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多方參與，形成了共商共治格局

在調(diào)適性治理實(shí)踐中，政府發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。對(duì)于藏族地區(qū)的村莊而言，千百年來(lái)形成的村莊自組織治理的慣習(xí)至今仍然在發(fā)揮作用，但目前村莊治理已經(jīng)不再完全是村莊的自我治理。{29} 經(jīng)過(guò)幾十年的基層政權(quán)建設(shè)，村莊自組織治理已經(jīng)蘊(yùn)涵著豐富的政府治理因素。為了收獲更有效的治理，政府也不斷地“嵌入”村莊自組織治理中，如強(qiáng)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、助力鄉(xiāng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等，努力構(gòu)建鄉(xiāng)村與國(guó)家的“交集”{30}。在區(qū)域社會(huì)治理中，政府主導(dǎo)著社會(huì)關(guān)系調(diào)適。如，調(diào)解團(tuán)由政府成立、管理、支付費(fèi)用。政法委委派工作人員到調(diào)解團(tuán)，負(fù)責(zé)挑選、增添調(diào)解員。三次調(diào)解中，政府是組織者、主導(dǎo)者。調(diào)解團(tuán)的運(yùn)作創(chuàng)新了政府處理社會(huì)矛盾、服務(wù)民眾的方式，即由管控轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。民間自我調(diào)解難以解決重大、復(fù)雜的問(wèn)題，政府介入和主導(dǎo)，既了解了問(wèn)題，也解決了問(wèn)題。從服務(wù)的角度來(lái)講，進(jìn)行調(diào)適性治理時(shí)，政府官員在更加接近問(wèn)題的同時(shí)，也更接近群眾。

在調(diào)適性治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了多方參與，共同協(xié)商。調(diào)解團(tuán)的構(gòu)成及運(yùn)作，蘊(yùn)涵著“國(guó)家在場(chǎng)”“社會(huì)在場(chǎng)”以及“文化在場(chǎng)”。調(diào)解團(tuán)中的公職人員是國(guó)家公義的象征，代表著“國(guó)家在場(chǎng)”;來(lái)自民間的調(diào)解員是社會(huì)公義的象征，代表著“社會(huì)在場(chǎng)”;調(diào)解員中幾位當(dāng)?shù)氐闹呱?，在一定意義上代表著“文化在場(chǎng)”。將他們集結(jié)于調(diào)解團(tuán)，更有利于矛盾和糾紛的協(xié)商和解決。其中，高僧作為調(diào)解員有著重要作用。調(diào)解團(tuán)負(fù)責(zé)人告訴我們：“調(diào)解團(tuán)剛剛成立的時(shí)候，沒(méi)有高僧大德，很多時(shí)候不好擺平。我們?cè)谡{(diào)解過(guò)程中越來(lái)越感覺(jué)到，調(diào)解老鄉(xiāng)們之間的事情，有他們熟悉的高僧大德們?cè)趫?chǎng)，他們更聽(tīng)得進(jìn)勸解。而且，如果調(diào)解達(dá)成協(xié)議，在他們熟悉的高僧面前簽字，協(xié)議就能完全落實(shí)，而且以后絕不會(huì)反悔。擁護(hù)黨和國(guó)家的高僧大德，我們藏族人都很尊敬，有他們的見(jiàn)證，多一份保證?！?/p>

調(diào)解過(guò)程是直接參與者或間接參與者之間的博弈。調(diào)解的參與者，按照是否進(jìn)入調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)，可分為直接參與者和間接參與者。以第一次調(diào)解為例，直接參與者是調(diào)解人員以及申請(qǐng)調(diào)解的雙方，間接參與者是申請(qǐng)者雙方各自背后的支持者以及在公共場(chǎng)合議論這一事件的旁觀者。直接參與者在調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)訴求、發(fā)泄情緒，也相互溝通、協(xié)商，甚至討價(jià)還價(jià)。支持者為申請(qǐng)者出謀劃策，協(xié)助申請(qǐng)者權(quán)衡利弊。在調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解的場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外形成了相互影響的“壓力場(chǎng)”。申請(qǐng)者是利益當(dāng)事人，他們與支持者一起構(gòu)成針對(duì)對(duì)方的“壓力場(chǎng)”。旁觀者的輿論壓力也會(huì)影響申請(qǐng)者，有時(shí)會(huì)“脅迫”申請(qǐng)者在一定程度上讓步，甚至妥協(xié)。

多次調(diào)解的過(guò)程，既可以被認(rèn)為是政府和民眾的參與、協(xié)商與互動(dòng)，實(shí)際上也是基層政府對(duì)情感聯(lián)結(jié)工具的運(yùn)用。“調(diào)解一次，沒(méi)調(diào)解好，就第二次、第三次，我們的調(diào)解員，別看他們有些長(zhǎng)得有點(diǎn)彪悍，但是都很細(xì)心、耐心、負(fù)責(zé)、溫和，每次調(diào)解都是一點(diǎn)點(diǎn)地、慢慢地給老鄉(xiāng)們分析。畢竟都是老鄉(xiāng)，多少還是有情分的?！闭窃凇皣?guó)家在場(chǎng)”“社會(huì)在場(chǎng)”“文化在場(chǎng)”以及“情感在場(chǎng)”的多重作用下，調(diào)解團(tuán)“花了最少的錢，收了最大的效果”。

（三）“雙法共用”：既尊重國(guó)家法律法規(guī)，又尊重地方的習(xí)慣和風(fēng)俗

與內(nèi)地處理矛盾糾紛的方式不同，在民族地區(qū)，既要遵照法律法規(guī)，還要尊重民族傳統(tǒng)。因?yàn)閮H僅遵照法律法規(guī)，忽視“地方性知識(shí)”，民眾難以心服口服。調(diào)解團(tuán)“雙法共用”，既遵照國(guó)家法律，又尊崇民間習(xí)慣法，既維護(hù)了法律尊嚴(yán)，又加強(qiáng)了民族團(tuán)結(jié)。

正式制度和非正式制度有效結(jié)合，更能調(diào)適不同群體的利益關(guān)系。在不同的制度設(shè)計(jì)下，行動(dòng)者會(huì)有不同的行為方式，從而導(dǎo)致不同的社會(huì)治理過(guò)程和效果。民族地區(qū)基層政府制定和執(zhí)行一系列正式制度時(shí)，應(yīng)該注重與非正式制度的結(jié)合，以減少執(zhí)行成本。各民族的宗教信仰、習(xí)慣法則、傳統(tǒng)倫理道德與習(xí)俗規(guī)范著民族成員的行為，是重要的治理資源。在治理過(guò)程中，民間資源和民間智慧應(yīng)該得到充分應(yīng)用。{31}

民族習(xí)慣法是“默會(huì)知識(shí)”“互惠知識(shí)”和“實(shí)踐知識(shí)”的集合。族群成員傾向于選擇民族習(xí)慣法作為糾紛解決方式，內(nèi)因是其契合族群社會(huì)的生活邏輯和行為規(guī)范。民族習(xí)慣法更加契合民族地區(qū)的實(shí)際情況，更加符合民族地區(qū)糾紛解決的現(xiàn)實(shí)要求。{32} 在GZ縣的調(diào)解實(shí)踐中，特別注意尊重民族風(fēng)俗和習(xí)慣。首先，成立調(diào)解中心本身就是對(duì)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重;其次，調(diào)解過(guò)程中也考慮了民族的風(fēng)俗習(xí)慣。這樣的做法，讓矛盾雙方都更能接受。

特定區(qū)域的社會(huì)治理，需要通過(guò)多元的地方治理規(guī)則來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家嵌入體系的不足。在地方社會(huì)治理中，存在著大量的“地方性知識(shí)”，這些知識(shí)被地方民眾所掌握，并成為維系地方社會(huì)治理的重要知識(shí)基礎(chǔ)。在區(qū)域社會(huì)治理中，代表國(guó)家的組織和制度需要各種“地方性知識(shí)”作為潤(rùn)滑劑才能運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，社會(huì)治理需要通過(guò)人與人之間的多元交流和互動(dòng)，方能形成地方共識(shí)。共識(shí)的形成是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的過(guò)程，國(guó)家的角色雖然有助于整體社會(huì)共識(shí)的形成，但基層社會(huì)治理除了整體性共識(shí)，還需要有地方性區(qū)域性共識(shí)，需要通過(guò)地方社會(huì)人與人之間的互動(dòng)、交流與溝通，在相互的博弈和廣泛的參與中形成地方社會(huì)的認(rèn)同和治理的基本規(guī)范。{33}

總的來(lái)說(shuō)，調(diào)適性治理通過(guò)柔性的治理方式，在尊重民族地區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上，調(diào)適了群體關(guān)系，加深了政府與民眾的情感聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)了民眾對(duì)政府的認(rèn)同，還可以低成本地增強(qiáng)政府合法性，從而收獲更好的社會(huì)治理效益。

注釋：

① 張國(guó)磊、張新文：《基層社會(huì)治理的政社互動(dòng)取向：共建、共治與共享》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》（漢文版）2018年第3期。

② 周慶智：《基層治理：權(quán)威與社會(huì)變遷——以中西部鄉(xiāng)村治理為例》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第9期。

③ 羅志佳：《論文化治理的運(yùn)行邏輯》，《甘肅理論導(dǎo)刊》2014年第4期。

④ 靳利華：《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的引導(dǎo)性制度建設(shè)》，《石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。

⑤ 方盛舉、呂朝輝：《中國(guó)陸地邊疆的軟治理與硬治理》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2013年第5期;呂朝輝：《論黨的群眾路線與邊疆軟治理模式的二維關(guān)系》，《理論導(dǎo)刊》2016年第10期。

⑥ 辛自強(qiáng)：《觀察中國(guó)社會(huì)治理的理論視角及其超越》，《中州學(xué)刊》2018年第5期;任勇、肖宇：《軟治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化：價(jià)值、內(nèi)容與機(jī)制》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第2期。

⑦ 嚴(yán)火其、劉暢：《鄉(xiāng)村文化振興：基層軟治理與公共性建構(gòu)的契合邏輯》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

⑧{14} 鄒榮：《從“硬控制”到“軟治理”：鄉(xiāng)村社會(huì)治理轉(zhuǎn)型之路》，《楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第7期。

⑨{21} 陳保中、韓前廣：《城市社區(qū)柔性治理的人心濡化之道——基于上海市J區(qū)“客堂匯”的個(gè)案研究》，《嶺南學(xué)刊》2018年第2期。

⑩ 崔鈺、郭勁光：《區(qū)域軟治理研究：以歐洲國(guó)家為例》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2018年第1期。

{11} 尹利民：《“分類治理”：國(guó)家信訪治理中的偏好及其限度》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。

{12} 王蕾：《軟治理：現(xiàn)代行政視野中的治違之路》，《現(xiàn)代城市》2011年第1期。

{13} 任勇、肖宇：《軟治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化：價(jià)值、內(nèi)容與機(jī)制》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第2期。

{15} 鄭家昊：《作為總體性存在的“治理工具”：實(shí)踐特性與理論確認(rèn)》，《探索》2018年第1期。

{16} 王學(xué)杰認(rèn)為，社會(huì)治理模式存在著政府管制、民眾自治以及介于二者之間的混合模式。政府干預(yù)程度不斷提高的治理工具的次序是：志愿性工具—調(diào)適性工具—引導(dǎo)性工具—強(qiáng)制性工具。參見(jiàn)王學(xué)杰：《從政府主導(dǎo)到公民自治：我國(guó)社會(huì)治理工具發(fā)展的基本取向》，《理論探討》2014年第1期。

{17} 路冠軍：《生態(tài)、權(quán)力與治理——H旗草原生態(tài)治理實(shí)踐模式變遷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)2014年博士學(xué)位論文。

{18} 王學(xué)杰：《從政府主導(dǎo)到公民自治：我國(guó)社會(huì)治理工具發(fā)展的基本取向》，《理論探討》2014年第1期。

{19} 梁玉柱認(rèn)為，基層政府調(diào)適行動(dòng)表現(xiàn)為基層政府對(duì)自身組織結(jié)構(gòu)和組織規(guī)模、對(duì)所能運(yùn)用的行政工具以及對(duì)與外界組織關(guān)系的調(diào)整過(guò)程。參見(jiàn)梁玉柱：《壓力型體制下基層政府的調(diào)適行動(dòng)與社會(huì)治理的行政化》，《社會(huì)主義研究》2018年第4期。

{20} 方盛舉：《論我國(guó)陸地邊疆的情感型治理模式》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

{22} 黃毅、文軍：《從“總體—支配型”到“技術(shù)—治理型”：地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新的邏輯》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期。

{23} 唐華山：《軟繩捆硬柴：柔性化管理的力量》，廣東經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第1頁(yè)。

{24} 陳艾：《多邊聯(lián)結(jié)帶：甘孜藏區(qū)治理地位反思——基于“中間圈”解說(shuō)》，《江漢論壇》2018年第11期。

{25} 2014年7—8月，我們?cè)贕Z縣調(diào)研。調(diào)研組于2014年7月26日和8月1日兩次到GZ縣調(diào)解團(tuán)訪談，本文的案例及相關(guān)資料基本來(lái)自這兩次訪談。

{26} 楊善華、孫飛宇：《“社會(huì)底蘊(yùn)”：田野經(jīng)驗(yàn)與思考》，《社會(huì)》2015年第1期。

{27} 費(fèi)孝通：《試談擴(kuò)展社會(huì)學(xué)的傳統(tǒng)界限》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003年第3期。

{28} 周曉露、李雪萍：《擺平：藏區(qū)基層政府糾紛調(diào)解的運(yùn)作邏輯——以四川甘孜藏族自治州G縣大調(diào)解團(tuán)解決牦牛糾紛為例》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

{29} 趙普兵、劉義強(qiáng)：《慣習(xí)、秩序與生活理性：一個(gè)民族村莊的治理邏輯——基于西藏自治區(qū)江孜縣A村的觀察》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第2期。

{30} 李雪萍、陳艾：《鄉(xiāng)村與國(guó)家的“交集”：藏族地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的邏輯》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第6期。

{31}{33} 汪錦軍：《嵌入與自治：社會(huì)治理中的政社關(guān)系再平衡》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。

{32} 韓宏偉：《生存性智慧視閾下的民族習(xí)慣法研究》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。

作者簡(jiǎn)介：陳艾，湖北省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，湖北武漢，430077;李雪萍，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 ?劉龍伏）