戴 康, 湯 峰

(1. 上海交通大學 國際與公共事務學院, 上海 200030; 2. 清華大學 社會科學學院, 北京 100084)

一、 問題的緣起

在城市基層社會中,長期存在著兩種支配性治理范式。一是通過行政主導促進中央權(quán)威輻射基層空間,并且借助官僚制度的科層邏輯實現(xiàn)治理有效的目標。該種治理路徑在學術(shù)源流上可追溯至韋伯,在他看來,為了統(tǒng)御現(xiàn)代國家,政府普遍建立等級機構(gòu),運用層層下貫的制度安排來實現(xiàn)國家意志對基層社會的滲入[1]。二是社會自主管理公共事務,即城市居民在民主與法治的基礎上共同參與基層治理。托克維爾最早吁求社會自治在基層治理中的效能與功用,其在對美國民主的開創(chuàng)性研究中發(fā)現(xiàn),新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治聚合了多數(shù)民眾共同參與公共事務,并在其中建構(gòu)起規(guī)范與秩序,最終形塑了美國基層的治理生態(tài)[2]76。統(tǒng)而論之,上述兩種治理路徑可被視為城市基層治理的政府和社會主導模式。不過,研究表明,兩種治理范式均存在內(nèi)生性缺陷,前者容易滋生“委托—代理”難題,后者需要以高水平的社會資本為基礎[3]。有鑒于此,嘗試性探索城市基層治理的市場模式,并以此創(chuàng)新第三方治理,使之補綴行政主導與社會自治范式的不足,逐漸成為現(xiàn)代國家的普遍選擇。

根據(jù)薩拉蒙的研究,第三方治理體系是彌補政府失靈、促進公共物品有效供給,以及推動志愿部門健康發(fā)展的關鍵支撐和有力杠桿[4]。在社會轉(zhuǎn)型漸趨加速和社會風險日益增多的情境下,政府向第三方購買服務已經(jīng)成為提高效率的有益嘗試。當前,我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,持續(xù)完善政府購買政策有助于打造現(xiàn)代化公共服務體系,最終滿足人民群眾日益增長的美好生活需要,特別是在城市基層社會中,購買服務日漸成為橋接行政與自治[5]、構(gòu)筑城市基層善治邏輯[6]、紓解國家政權(quán)建設困境[7]的有益探索。長遠觀之,購買服務亦將促進政府—市場—社會三大場域良性互動,推動國家基礎權(quán)力(state infrastructural power)縱向深入,有力促進第三方治理的創(chuàng)新發(fā)展。目前,學界關于政府購買服務的研究十分豐富。然而,既有研究側(cè)重于關切購買服務的運作流程,少有研究涉獵購買服務中的行動者并破譯其在社會治理中的作用機理。作為補充,本文希冀明晰在購買服務引領下,作為行動者的精英群體下沉參與城市基層治理的完整過程與深層邏輯。

在研究議題上,文章以政府購買公共法律服務這一新興的治理項目作為樣本。2019年7月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》指出,公共法律服務是公共服務的有機組成。 上海是最早試點公共法律服務體系建設的地區(qū)之一, 本文所關注的M區(qū)地處上海中部,全區(qū)下轄9個鎮(zhèn)、4個街道、1個市級工業(yè)園,村居數(shù)量共計561個,常住人口約254萬人。 最近幾年,當?shù)鼐用駥Ψ煞盏目是笕沼兴觥?正因如此,M區(qū)發(fā)布了《關于進一步推進M區(qū)“法律服務進村居”工作的意見》,并且指出通過政府購買公共法律服務的形式來實現(xiàn)法律資源覆蓋城鄉(xiāng)居民。 在廓清“法律服務進村居”項目基礎上, 筆者嘗試解決以下問題:購買服務引領精英下沉的機制是什么?在購買服務引領下, 精英群體可以發(fā)揮哪些作用? 購買服務引領精英下沉又是如何推進城市基層的有效治理? 需要指出的是,囿于研究主題, 本文主要關切城市基層治理中的法律服務, 與之相應,論文對“法律服務進村居”項目的探討聚焦在城市社區(qū),即側(cè)重于廓清該項目在城市社區(qū)中的運作過程及其邏輯。

二、 購買服務與精英下沉的脈絡梳理

1. 購買服務引領下的基層治理

購買服務是政府轉(zhuǎn)變職能,通過市場化方式將原屬于政府部門的事項交由其他主體負責,從而形成一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估實現(xiàn)”的公共治理路徑[8]。在一定意義上,政府購買服務的蓬勃發(fā)展促進了一個精巧的第三方治理體系逐漸成形。不過,最初學界認為購買服務與第三方治理略有不同?；谒_拉蒙的開創(chuàng)性研究,第三方治理體系意味著政府與志愿部門之間形成密切的伙伴關系,而政府購買服務則是行政機構(gòu)通過財政資金購買社會或者市場主體的技術(shù)以及服務。比較來看,購買服務更加凸顯市場邏輯,即通過對市場資源的攝取,彌補政府失靈以及志愿失靈。隨著購買服務實踐的發(fā)展與完善,學者開始認為,購買服務亦可作為營建第三方治理體系的創(chuàng)新路徑。正因如此,在世界范圍內(nèi),現(xiàn)代政府普遍建立購買服務制度,以此優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。恰如已有研究所指出的,購買服務鏈接出“政府—市場—社會”的多元合作機制,進一步實現(xiàn)了“公共服務項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相互分離”,長期來看,其可提升行動主體參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性[9]。

在基層社會中,政府購買服務的作用尤為顯著。這是因為,購買服務促進了基層公共物品的有效供給,激勵各類主體依照市場供求規(guī)律參與公共資源的科學配置。例如,基層社會中的政府購買養(yǎng)老服務是一類常見的購買服務項目。實證研究顯示,基層政府購買居家養(yǎng)老服務的制度實踐對紓解城市養(yǎng)老服務需要具有現(xiàn)實意義,它有助于滿足民眾需求,調(diào)動多元力量協(xié)同參與社會養(yǎng)老事業(yè),長遠來看,其可作為打造共建共治共享社會治理格局的創(chuàng)新舉措[10]。不僅如此,購買服務亦為政治嵌入以及柔性治理提供空間。吳月的研究即表明,權(quán)威控制是隱伏于政府購買服務背后的政治邏輯[11]。嚴飛等的研究也發(fā)現(xiàn),購買服務成為柔性維護社會秩序的政策考量和治理框架[12]?，F(xiàn)有研究對于政府購買服務的分析和透視不勝枚舉,不過,這類研究大多聚焦購買服務政策本身,關于政府購買服務中的行動者特別是精英群體所發(fā)揮的作用仍存在著理論闕如。

2. 基層治理視閾中的精英下沉

正如學者所認為的,精英指涉的是“社會經(jīng)濟地位較高的階層”。對于西方國家而言,精英參與公共治理可以保證社會系統(tǒng)的持續(xù)性與穩(wěn)定性[13]。對于中國而言,精英參與公共治理呈現(xiàn)動態(tài)變遷的趨勢?？v向來看,不同歷史時期,社會精英在我國基層治理中往往發(fā)揮著不同的作用。

在現(xiàn)代化之前,社會精英的典型代表是士紳。費孝通在詮釋古代中國政治時,曾用“雙軌政治”作為解釋龐大帝國長期延續(xù),并且實現(xiàn)“上通下達”的理論工具。在他看來,士紳作用的缺位或者錯位將會導致“雙軌政治”的淤塞乃至崩潰[14]。一般來說,士紳中的重要組成部分----退休官員----常借助聲望和權(quán)力發(fā)揮作用,并以下沉方式參與鄉(xiāng)村治理。瞿同祖在研究清代地方政府時進一步指出,賦閑居鄉(xiāng)的官員通常負責向政府提出建議、支持公共工程建設、資助地方教育活動。故而,無論作為個體還是集體,上述力量均不可或缺[15]。論者認為,位于國家與社會交界的士紳可被稱為“第三領域”,他們有助于實現(xiàn)集權(quán)的簡約治理[16],并可成為“控制與自治相結(jié)合模式”[17]的構(gòu)成元素。

新中國成立后,隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制日漸成形,基層社會中的非正式力量開始受到鉗制。取而代之的是,持續(xù)強化的國家統(tǒng)合成為形塑基層社會治理圖景的主要變量。改革開放以后特別是社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來,基層社會中的精英下沉開始“復興”并呈現(xiàn)出新模式。其中,政府官員下沉參與鄉(xiāng)村治理成為基層政治生態(tài)的常見圖景,他們的參與為基層治理賦予了新內(nèi)涵。最近幾年,精英下沉的實踐經(jīng)驗逐漸增多,為了完成脫貧的政治建設目標,幫扶干部需要長期下沉基層社會,助力村民脫貧減困,最終實現(xiàn)全面建成小康社會的目標[18]。不過,既有研究仍有亟待完善的空間:首先,上述研究主要關注鄉(xiāng)村社會中的精英下沉,對城市空間的精英下沉關涉不足;其次,在已有研究中,精英多為政府干部以及鄉(xiāng)村能人,相形之下,第三方精英并未得到應有的關涉;最后,學界尚未從理論構(gòu)型層面上完整勾勒出精英下沉的動力、過程與效用。

3. 城市基層治理的新探索:購買服務引領精英下沉

對于城市而言, 基層治理的創(chuàng)新實踐日新月異。 此類實踐不僅有效推進城市社會進步, 同時亦為學者厘清購買服務引領下的精英下沉提供研究素材。 為了對其進行刻畫, 論文選擇“法律服務進村居”作為案例, 主要原因在于, 該項目既是購買服務的最新實踐, 也是公共法律服務的落地工程, 自黨的十八大后隨著全面依法治國戰(zhàn)略的推進開始受到政府關注。 目前, 相關研究并不多見。 作者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn),在項目運作過程中, 至關重要的精英群體----法律顧問----嵌入其中并發(fā)揮作用。 法律顧問的不同之處在于, 他們是法律的布道者和代言人。 托克維爾曾將法律顧問視為美國貴族, 并認為法律顧問和法官身上所閃耀的法學家精神是民主運作的關鍵支撐和價值依托[2]302-311。 本文對政府購買公共法律服務政策的實證分析, 有助于我們觀察購買服務引領下法律顧問下沉參與基層治理的經(jīng)驗線條和理論底色。

購買服務引領精英下沉是社會治理的積極探索,在政策運作中,第三方治理體系逐漸生發(fā)并發(fā)揮有益效用,從而有助于彌補傳統(tǒng)城市基層治理路徑的缺憾之處,為國家治理社會提供新模板。本文結(jié)合“法律服務進村居”的實踐探索,詳述在政府購買服務引領下,精英下沉參與城市基層治理的動力、過程與效用。從理論上來看,“法律服務進村居”體現(xiàn)的是政治場域購買市場場域的服務與技術(shù),驅(qū)動后者下沉至社會場域中。因而,這一項目映射著三大場域之間的互動,不過,就其實質(zhì)而言,“法律服務進村居”是國家治理社會的觸底工程。通過購買公共法律服務,國家旨在加強城市基層治理能力,最終形塑社會秩序。在實現(xiàn)上述目標過程中,作為精英的法律顧問發(fā)揮居間作用。故而,以之作為論文線索,通過圖繪精英下沉參與城市基層治理的完整過程,從而闡發(fā)政府引領市場參與社會治理的深層邏輯(見圖1)。

三、 購買服務政策中的組合引領機制

1. 市場激勵機制

源自市場的激勵機制具有強烈的動員功能,其可塑造行動者的策略選擇和行為路徑[19],故而,購買服務所創(chuàng)造的市場激勵往往構(gòu)成精英下沉的直接動力。事實上,2005年M區(qū)便開始了政府購買公共法律服務的創(chuàng)新實踐,2009年M區(qū)正式出臺政府購買公共法律服務的指導性意見和規(guī)范性制度,明確提出通過市場激勵的方式來吸納法律顧問參與城市治理。2015年M區(qū)J街道率先以購買服務為路徑進行“法律服務進村居”項目試點,并取得良好的成效。在“法律服務進村居”中,法律顧問前往村居擔任法律顧問的費用由M區(qū)政府出臺規(guī)定、宏觀指導,街鎮(zhèn)設立購買公共法律服務的專項經(jīng)費并承擔費用。具體來說,在項目實施初期,每個村居的法律服務經(jīng)費為每年10 000元,從2018年起,每個村居的法律服務經(jīng)費上調(diào)至每年15 000元。

對于參與村居法律服務的精英來說,比現(xiàn)實收益更為重要的是潛在的經(jīng)濟收益。“預期凈收益”為精英階層提供了更為直接的考量點,進而成為激發(fā)社會參與的內(nèi)生動力[20]。在調(diào)研中,談及參與公共法律服務的初衷時,一位法律顧問指出:

“最開始我們是想得到居民認可,擴大知名度和影響力,我們覺得政府購買公共法律服務是‘分蛋糕’的一個機會,我們想從村居中增加業(yè)務。簡單來說,我們做這個就是為了擴大業(yè)務范圍,同時也是為了認識更多的居民,他們都是我們潛在的服務對象。這個活動做了三年下來,其實對我們業(yè)務也是有幫助的,案子也增多了,特別是關于財產(chǎn)繼承的案子,而且我們在村居中也確實認識到了更多的居民,他們都是我們的潛在客戶?！?訪談記錄:SHLMH20180910)

2. 典型帶動機制

在中國歷史上,樹典型是一種常見的治理策略。通過對典型人物的塑造,國家可借此進行資源動員和文化輸送[21]。在“法律服務進村居”中,為了促進政府購買公共法律服務政策順利運行,M區(qū)政府部門同樣采用了典型帶動機制。司法局微信公眾號自2018年開始設立“我在社區(qū)做法律顧問”專欄,截至2019年12月31日已推出102期,每期宣揚一位法律顧問的先進事跡,其內(nèi)容包括法律顧問參與人民調(diào)解、參加基層法治建設、舉辦公益性法律講座、服務城市社會治理等各個方面。此外,司法局亦定期舉行“新時代典型評選”“優(yōu)秀法律顧問評選”“人民心目中的法律顧問評選”等活動,進一步宣揚優(yōu)秀村居法律顧問的事跡,借此鼓勵和支持更多律師參與基層治理。

對于推進購買服務政策而言,上述策略成效顯著。原因在于:其一,在個體層面,典型帶動通過對目標人物的肯定與贊許來增加精英的個人榮譽感,進而形塑精英的整體思想觀念,使其參與公共法律服務實踐。政治場域利用話語優(yōu)勢對典型人物的宣傳和塑造,提升了典型人物的聲望和名譽,激發(fā)了精英群體參與基層社會治理的積極性。其二,在組織層面,典型帶動使政府部門的資源輸入與專門扶持產(chǎn)生導向效應,它有助于虹吸社會場域參與政府項目,從而推動政社合作。在本文中,法律顧問所隸屬的律師事務所是獨立自主的民辦非企業(yè)單位,政府開創(chuàng)的典型帶動將會強化律師事務所參與特定公共事務的主動性,并且使之通過參與政府項目來增強自身在法律服務市場中的影響力,最終提升律師事務所的品牌效應。

3. 引領共治機制

引領共治的正式路徑是黨建引領共治。在社會治理的薄弱地帶加強黨建是政權(quán)建設的延伸形式,通過組織嵌入與政策輸送的作用,政黨可以實現(xiàn)回應社會、化解矛盾、鞏固基層的多重目標[22]。在政府購買公共法律服務政策實施過程中,政治場域通過黨建引領共治來促進法律顧問的參與,進而驅(qū)動精英下沉的順利運作。具體來說,執(zhí)政黨通過在當?shù)芈伤袆?chuàng)建“指導員+聯(lián)絡員”制度,確保黨組織全覆蓋。同時,在黨的引領下建立制度規(guī)范和考核激勵機制,推動精英群體在服務大局和社會治理中做榜樣、當先鋒。在日常工作中,通過黨建驅(qū)動律師積極參與公共法律服務體系建設,并實現(xiàn)“把黨員培養(yǎng)成骨干律師、把骨干律師培養(yǎng)成黨員”的目標。

引領共治的非正式路徑是社會網(wǎng)絡引領共治,其意涵為,政治場域借助社會資源進行嵌入式動員和帶動,促使目標群體積極參與政府購買服務項目[23]。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),參與政府部門加強和創(chuàng)新社會治理項目的精英力量往往與基層政治體系保持著密切的社會聯(lián)系。進一步說,歷史遺留的社會網(wǎng)絡對精英下沉具有觸動效應和關聯(lián)作用,從而使之協(xié)同政治場域治理公共事務。在多數(shù)情況下,參與項目的律師事務所大都經(jīng)歷過從“國營”到“民營”的轉(zhuǎn)變過程,律所主任往往有擔任政府部門法律顧問的經(jīng)歷。例如,有村居法律顧問在談及參與政府項目的初衷時指出:

“我們律所以前是國營的,跟政府部門存在著友好的合作關系,他們讓我們共同參加我們就參加了,能幫忙的話還是盡量給他們幫幫忙,畢竟我們是老所,跟他們一直保持比較好的關系,這個傳統(tǒng)一直都在?！?訪談記錄:SHSHB20190515)

四、 精英下沉的政策內(nèi)容

精英參與是城市基層有效治理的關鍵支撐。根據(jù)M區(qū)政府購買公共法律服務協(xié)議,精英群體需要通過下沉村居并擔任“法治參謀”的方式來實現(xiàn)城市基層的有效治理。相比科層治理路徑,以市場化方式促進精英下沉是新時期國家基礎權(quán)力投射至基層社會的創(chuàng)新模式?，F(xiàn)代國家行政成本和統(tǒng)治資源的總量決定了自身的有限性[24],因此,精英下沉參與社會治理逐漸成為了不可或缺的補充力量。基于M區(qū)“法律服務進村居”項目的研究,可識別出精英下沉的具體內(nèi)容涵蓋以下三點。

1. 基層自治的嵌入?yún)⑴c

2014年黨的十八屆四中全會上黨中央作出了“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設,加強民生領域法律服務”的重大部署。為了貫徹這一目標,2017年司法部發(fā)布《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》,進一步提出在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)村居法律顧問全覆蓋。在上述意見指導下,M區(qū)制定了政府購買公共法律服務政策。根據(jù)要求,M區(qū)的14個街鎮(zhèn)所轄的561個村居全部配置法律顧問,每位法律顧問結(jié)對的村居數(shù)量不得超過三個,村居需要提供固定場所并設立公共法律服務室,法律顧問定期前往村居進行坐班且每月坐班時長不得低于6個小時。作為村委會和居委會的“法律參謀”,法律顧問的主要工作是嵌入?yún)⑴c基層自治,并為社會治理建言獻策,幫助基層干部防范法律風險,協(xié)助兩委班子工作,等等。一位司法局工作人員具體闡釋了律師參與村居自治的內(nèi)容和形式:

“以居委會為例,居委會現(xiàn)在有議事會、協(xié)調(diào)會、四位一體會議,每個季度或每個月的社區(qū)治理會議律師都要參加,通常這種會議都會涉及決策事項。根據(jù)需要,由律師幫忙把關、事先防控,防止會議的決策突破現(xiàn)行的法律法規(guī)和一些規(guī)定,這個叫做參加會議。接下來如果居委會提出把關的東西要形成書面文件,那律師就制定書面文件,而且律師還要簽字。另外不一定是參會,比如居委會主任電話、微信找律師的話,律師也要幫忙?？傊?大概就是固定和靈活兩種形式?！?訪談記錄: SHZZH20180910)

2. 民眾需求的服務供給

在社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變背景下,人民群眾的法律意識亦在不斷增長。為了回應上述問題,上海市M區(qū)以“法律服務進村居”項目為載體,將法律咨詢納入至公共法律服務體系建設之中,并且使之成為精英下沉參與城市基層治理的創(chuàng)新模式。根據(jù)政府規(guī)定和服務協(xié)議,法律顧問需下沉至村居并通過坐班定點服務、電話線上服務和預約上門服務三種形式接受民眾的法律咨詢,咨詢的問題既涵蓋民眾個人婚姻與家庭事務,也包括牽涉范圍較廣的公共事務,如物業(yè)治理、土地拆遷、環(huán)境保護等問題。在日常咨詢中,幫助困難群眾代為申請法律援助是法律顧問負責的主要工作。按照規(guī)定,法律顧問需要協(xié)助符合條件的困難群眾申請法律援助,并將法律援助材料上交至M區(qū)法律援助中心,對于不符合條件的民眾,法律顧問需要向其釋明緣由。

除此以外,為了滿足民眾多元化的需求,M區(qū)的村居法律顧問還開展了內(nèi)容豐富、形式多樣的“法治大講堂”。在“法律服務進村居”項目初期,法律顧問每年開展“法治大講堂”的次數(shù)不得低于2次,鑒于民眾廣泛需求,從2018年起“法治大講堂”次數(shù)調(diào)整為每季度1～2次。一般來說,“法治大講堂”開展前需通過問卷形式收集民眾需求偏好,之后由村居干部公布“法治大講堂”的主題、時間和地點,講座內(nèi)容主要包括宣傳憲法、普及日常生活中的法律知識,在講座結(jié)束后,民眾可與法律顧問進行更加細致的交流,并邀請后者進行答疑解惑。法律顧問通過介紹典型案例,基層干部進一步認識到法律風險,城市居民亦在此過程中學習到如何通過法律理性表達訴求。長期來看,這種法治講座的形式有助于促進基層干部和民眾樹立正確的權(quán)利義務觀念。

3. 社會矛盾的技術(shù)治理

在“法律服務進村居”項目運作中,法律顧問還承擔第三項工作:參與村居社會矛盾的調(diào)解,維護城市基層社會秩序。在M區(qū),政府鼓勵法律顧問擔任特邀律師人民調(diào)解員,在村居中調(diào)解糾紛,尤其是在法律關系復雜、牽涉范圍廣泛、涉及人員較多的事務上,積極發(fā)揮法律顧問的智囊作用。調(diào)研顯示,法律顧問下沉參與村居人民調(diào)解的效用十分顯著。由于法律顧問的加入,人民調(diào)解的內(nèi)在活力被調(diào)動了起來,法律顧問所出具的法律意見使城市基層社會矛盾化解方案更具“法律效力”。進而言之,法律顧問參與人民調(diào)解的方式可被視為技術(shù)治理,作為中立的第三方,法律顧問運用法律知識和實務經(jīng)驗及時而有效地參與基層社會矛盾的化解,從而防止社會矛盾的溢出與升級,最終協(xié)助政府維護城市基層社會秩序的穩(wěn)定與和諧。

在城市基層社會中,圍繞物業(yè)治理而引發(fā)的糾紛與沖突是司空常見的社會矛盾類型。因城市化快速發(fā)展,新興社區(qū)日漸增多,不過,與之相關的治理制度卻未能“與時俱進”。在這種背景下,社區(qū)矛盾成為影響城市社會秩序的“痼疾”。有鑒于此,M區(qū)下轄的H街道積極探索聯(lián)合調(diào)解機制,邀請法律顧問參與調(diào)解培訓,通過“以案說法”來提高人民調(diào)解員的專業(yè)知識。不僅如此,法律顧問還在事前協(xié)助基層干部從法律角度擬定調(diào)解方案;在事中向沖突發(fā)生各方宣講法律法規(guī),促進人民調(diào)解協(xié)議盡快達成;在事后推動各方積極履行協(xié)議,最終實現(xiàn)“案清事了”。在法律顧問幫助下,H鎮(zhèn)的物業(yè)矛盾得到有效控制,社區(qū)矛盾調(diào)解成功率已經(jīng)從以往的50%上升至85%。目前,這一應對社區(qū)矛盾的技術(shù)治理機制正逐步向M區(qū)其他街鎮(zhèn)推廣。

概而論之,在M區(qū),根據(jù)政府購買公共法律服務協(xié)議,村居法律顧問主要通過定期值班和靈活參與來提供法律服務(見表1)。調(diào)研顯示,法律顧問參與城市基層治理頗受歡迎,在社區(qū)工作者看來:

“法律顧問可以幫助我們解決很多具體事情,因為現(xiàn)在都在強調(diào)依法治理,但是我們對法律的掌握有些欠缺,他們通過值班和參與的方式來到我們這里,既能幫助居民解決難題,又能幫助我們分擔工作,所以,總體上我們對他們的認可度很高。”(訪談記錄: SHYMT20191028)

表1 法律顧問下沉參與城市基層治理的主要方式

五、 城市基層有效治理的實現(xiàn)路徑

在一定程度上,“法律服務進村居”可被視為20世紀90年代“送法下鄉(xiāng)”的最新升級版本。后者的主要目標是重塑國家司法權(quán)威[25],通過規(guī)范鄉(xiāng)村關系營建基層秩序[26],其實質(zhì)是國家建設的延續(xù)與進階[27]。相形之下,M區(qū)的“送法下基層”側(cè)重于在經(jīng)濟快速發(fā)展和社會急速轉(zhuǎn)型的同時,通過輸送法律服務整合資源,實現(xiàn)加強社會治理的目標。在對“送法下基層”中的購買服務以及精英下沉兩個關鍵環(huán)節(jié)進行完整呈現(xiàn)以后,下文進而破譯購買服務引領精英下沉實現(xiàn)城市基層有效治理的三重邏輯:強化行政吸納能力、培育“市場經(jīng)紀機制”、推進“國家趨近社會”。

1. 強化行政吸納能力

行政吸納是政府部門通過制度設計虹吸社會或者市場主體的一種機制,其目標是整合治理資源、實現(xiàn)柔性控制[28]。行政吸納的方式多元,在公共服務中實現(xiàn)國家權(quán)力生產(chǎn)亦是行政吸納的創(chuàng)新路徑[29]。在案例中,政府購買公共法律服務主要立足于司法行政機關的領導,通過后者吸納法律人士,使之參與城市基層治理。目前,M區(qū)各級政府先后確立政府購買法律制度。在區(qū)級層面上,設立公共法律服務中心;在街鎮(zhèn)層面上,建立了公共法律服務站;在村居層面上,創(chuàng)設了公共法律服務室。在司法行政部門領導下,律師在上述公共法律服務場所值班并且提供服務已經(jīng)制度化常規(guī)化。

在本文中,“法律服務進村居”是以街鎮(zhèn)司法所為領導部門,負責吸納法律顧問參與城市社區(qū)治理。具體到日常工作中,街鎮(zhèn)司法所可對村居法律顧問的工作進行目標設定、過程監(jiān)督以及績效考核,對于不合乎政府要求的亦可及時解聘。從理論層面上來看,村居法律顧問的制度設計強化了政府部門的控制權(quán)。在調(diào)研中,M區(qū)司法局的一位科長指出:

“村居法律顧問是街鎮(zhèn)出錢聘請的,是讓村居法律顧問為村委會居委會服務,在這個過程中,司法行政部門處于領導地位,法律服務的開展要堅持政府領導,這是工作的首要原則?！?訪談記錄:SHZYP20180910)

2. 培育“市場經(jīng)紀機制”

經(jīng)紀機制是指協(xié)助國家征收賦稅,并進行政治統(tǒng)治或社會治理的代理人。經(jīng)紀機制可分為兩種,即國家經(jīng)紀機制與社會經(jīng)紀機制。其中,前者原指科層體系底層具體從事政策執(zhí)行的基層工作人員;后者意指村民自愿組織起來,幫助國家完成征稅任務并且維護集體利益的民間自治組織[30]。隨著時代變遷,在國家空間和社會空間外逐漸出現(xiàn)了市場空間。與之相應,經(jīng)紀機制亦不再囿于國家經(jīng)紀或社會經(jīng)紀。通過購買服務引領精英下沉,無形之中推動了“市場經(jīng)紀機制”的生發(fā)。就其本質(zhì)而言,市場經(jīng)紀機制是中間行動主體,承擔著橋接政治場域與社會場域的基礎任務。

根據(jù)M區(qū)社會矛盾工作簡報,“市場經(jīng)紀機制”的參與使“法律服務進村居”項目取得了良好的成效:從2016年3月至2019年12月,全區(qū)村居法律顧問共提供法律咨詢18 248件,舉辦法治講座2 299場次,參加村居管理會議2 610次,為村居管理重大決策提供法律意見1 123件,參與處置突發(fā)事件665起,為困難群眾提供法律援助649件。從理論上來看,在城市基層社會中,村居法律顧問既可促進政府意志在基層的貫徹執(zhí)行,亦可及時回應社會主體訴求,幫助公眾解決自身所關切的法律事務。簡單來說,“市場經(jīng)紀機制”可以有效發(fā)揮上傳下達與溝通政社的關鍵作用。

3. 推進“國家趨近社會”

研究表明,國家趨近社會是理解城市基層治理創(chuàng)新的一把鑰匙,通過建立以政治引領、多元協(xié)同為特點,以“技術(shù)+制度”為核心的治理模式,國家成功地提升了自身的穿透力,并將政治權(quán)力進一步延伸至基層社會[31]。近年來,上述政治努力呈現(xiàn)出新模式。隨著政府大力推進購買服務,國家將其對于政治發(fā)展和社會治理的偏好傳導至第三方治理體系。本文所關注的“法律服務進村居”即是國家柔性延伸意志,借助社會精英充當中間鏈條,進而有效治理基層社會的政治建設工程。隱伏于購買服務和精英下沉的文本后,是國家整合治理資源以及強化基礎權(quán)力的創(chuàng)新路徑。在此過程之中,國家治理重心進一步實現(xiàn)了下移。

長遠來看,國家治理中心變化折射的是國家與社會之間關系的調(diào)適。在國家將基層納入治理范疇的重要組成以后,鑒于國家治理資源的有限性,通過服務外包的方式來引入第三方社會精英參與基層治理,成為新時代背景下國家治理現(xiàn)代化的積極實踐。借助于購買服務政策的引領,法律顧問下沉至社會空間并嚴格按照協(xié)議文本參與基層治理。與此同時,國家也以“代理人再生產(chǎn)”的方式進一步實現(xiàn)了趨近社會的目標。對于城市發(fā)展而言,上述變革意義深遠,國家通過資源整合促進了基層治理的清晰化、標準化和法治化,最終驅(qū)動了政治權(quán)力的邏輯延伸。

整體而言,購買服務引領精英下沉主要通過三個步驟實現(xiàn)城市基層有效治理。首先,在購買服務政策執(zhí)行中,政治場域通過行政吸納來使市場精英參與社會治理。其次,在項目運作中,市場精英變?yōu)檎c社會的居間聯(lián)絡依托,不僅協(xié)助政府執(zhí)行政策,而且?guī)椭娕艖n解難,從而演化成為“市場經(jīng)紀機制”。最后,從宏觀上來看,購買服務引領精英下沉是國家增進基礎權(quán)力的構(gòu)成環(huán)節(jié),面對結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型時期的考驗,國家選擇推進政府購買公共法律服務,旨在強化政治場域治理社會場域的能力。故而,就其實質(zhì)而言,“送法下基層”是國家柔性控制社會風險的政治建設工程,參與其中的市場主體是達成如上目標的依靠力量。

六、 結(jié)論與討論

本文通過對上海市M區(qū)“法律服務進村居”的深描,破譯了購買服務引領下精英下沉的動力、過程與效應。在本文中,購買服務的內(nèi)容是法律,精英下沉的主體是法律顧問。在從“總體支配”到“技術(shù)治理”的過程中,法律和法律顧問皆為必不可少的治理資源或治理主體。法律的作用既在于規(guī)制和控制,又在于彌補治理過程中行政主導和社會參與的不足,進而塑造規(guī)則意識和權(quán)利意識[32];法律顧問的作用在于宣揚法治理念、提升公民接近司法和政府機構(gòu)的機會,最終促進國家和社會治理的法治化[33]。為了進一步改善城市基層社會的治理績效,法律的價值理性而非工具理性應予以強化,法律顧問的人本主義而非事本主義角色應得到提升。在大力推進全面依法治國背景下,基層政府應為法律功能的彰顯和法律顧問角色的發(fā)揮創(chuàng)造良好的條件,通過黨的領導加強法治建設,健全并且完善政府購買服務政策,鼓勵和支持多元復合的制度供給體系,最終為城市精細化治理的實現(xiàn)貢獻經(jīng)驗參照和理論指引。

精英下沉可為城市基層治理做出諸多貢獻。首先,精英下沉有助于強化城市基層社會的治理能力。前文已述,精英是擁有專業(yè)知識或者能力的群體,在嵌入?yún)⑴c城市基層治理時,他們往往運用自身所具有的技能幫助基層社會提升應對復雜事務以及社會風險的能力。其次,精英下沉有助于提升城市基層社會的治理水平。無論是城市治理精細化還是社會治理現(xiàn)代化,共同強調(diào)了以民眾為尺度的核心價值,精英下沉即是通過輸送法律服務來踐行以人為本、服務為先的理念。最后,精英下沉有助于完善城市基層社會的治理結(jié)構(gòu)。過去幾十年中,當代中國城市治理范式主要基于行政主導或社會自治,市場主體參與不足,隨著政府開始引入市場精英,使之參與社會治理,原有的一元或者二元治理結(jié)構(gòu)逐漸開始演化成為多元治理結(jié)構(gòu),不同系統(tǒng)之間的互動將驅(qū)動城市基層塑造耦合治理模式。毋庸置疑,在購買服務引領下,精英下沉所帶來的變化可為城市基層的良政善治提供有益借鑒。