李淑瑩

山西師范大學(xué)，山西 臨汾 041000

一、治理理論概述

（一）概念闡述

上世紀(jì)90年代，世界經(jīng)濟(jì)政治高度發(fā)展，人們生活水平顯著提高，與此同時(shí)對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的需求也愈發(fā)強(qiáng)烈，“治理”一詞由此誕生，各國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治家紛紛提出治理理論?！爸卫怼痹鉃闄?quán)威機(jī)構(gòu)通過一定的政治手段強(qiáng)制執(zhí)行政策，對(duì)被管制區(qū)域進(jìn)管理的過程。也就是說，“治理”并不是某種具體的制度，也不是單一的活動(dòng)，而是有賴于政府、社會(huì)、個(gè)人等多方共同努力進(jìn)行管理的過程。治理的核心不在于執(zhí)行指令，而是各部門間相互配合與有機(jī)合作。從國家層面來看，治理能夠降低管理成本，提高政治高層的工作效率；從社會(huì)層面看，治理理論能夠提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會(huì)組織互助協(xié)作實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定；從公司角度來看，治理理論為公司管理體制的形成、規(guī)則制度的制定提供了良好的參考與借鑒；從個(gè)人的角度來看，治理理論將個(gè)體管理辦法轉(zhuǎn)化為公共管理手段，使得治理活動(dòng)更加開放和高效。

（二）治理理論特點(diǎn)

格里斯托克（Gerry Stoker）對(duì)學(xué)術(shù)界流行的各類治理理論進(jìn)行梳理，并指出治理理論的特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.治理并不是一種特定活動(dòng)，也不是一種規(guī)則規(guī)定，而是一以貫之的過程；2.治理以調(diào)和為理念，不以支配為手段；3.治理過程同時(shí)涉及公、私部門；4.治理不是一種正式制度，它有賴于部門間協(xié)調(diào)與相互作用。總之，治理是一個(gè)內(nèi)涵豐富、包容性極強(qiáng)的概念，它是在市場(chǎng)失靈與政府失效的背景下提出的，以分權(quán)為基本宗旨，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)之下的多元合作，注重社會(huì)多元力量的整合，主張多中心下的協(xié)調(diào)、協(xié)商和妥協(xié)，同時(shí)也對(duì)公民社會(huì)的建設(shè)提出了新的要求。①

二、我國教育改革現(xiàn)狀與制約因素

（一）教育的主要矛盾向質(zhì)量和公平問題上轉(zhuǎn)化

隨著九年義教育的普及，目前上學(xué)難已經(jīng)不是攻堅(jiān)問題，上好學(xué)校困難演化成影響教育公平的一大問題。尤其是近幾年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展，家長(zhǎng)對(duì)孩子受教育情況高度重視，高質(zhì)量教育也成為了社會(huì)公眾的迫切需求，但是優(yōu)質(zhì)的教育資源在我國十分稀缺。優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺直接引發(fā)教育公平穩(wěn)定，長(zhǎng)此以往，不僅影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，而且教育質(zhì)量的優(yōu)化、人才培養(yǎng)質(zhì)量等均無法保障。因此，為了改善教育資源分布的公平問題，對(duì)我國現(xiàn)有的教育發(fā)展模式進(jìn)行改革非常必要，改革的重點(diǎn)在于將此前以擴(kuò)大規(guī)模的粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)為重視教學(xué)質(zhì)量與教育結(jié)構(gòu)的綜合型發(fā)展。

（二）教育利益相關(guān)者之間的利益沖突加劇

教育改革是一項(xiàng)自上而下的系統(tǒng)工程，這一過程必然影響到原有權(quán)利的行使范圍，教育資源的重組使得教育行業(yè)的利益相關(guān)者不斷增多，而不同利益相關(guān)者的價(jià)值傾向無法統(tǒng)一，甚至是背道而馳的，這就加重了教育行業(yè)利益相關(guān)者起沖突的可能性。教育改革政策的制定過程變相扭曲為利益相關(guān)者之間的博弈，變成從中爭(zhēng)取最大利益的手段與工具。此外，社會(huì)各界對(duì)于教育改革的意見也均有不同，部分相關(guān)者經(jīng)過利弊權(quán)衡，認(rèn)為教育政策的出臺(tái)會(huì)損害自身利益，這些人就不會(huì)支持教育改革，甚至強(qiáng)力反對(duì)政策出臺(tái)。從社會(huì)綜合治理的角度來看，公眾對(duì)于教育領(lǐng)域的關(guān)注度、抨擊程度，是其他領(lǐng)域改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能及的。

（三）教育體系內(nèi)部改革之間的關(guān)聯(lián)度在不斷增加

教育改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，要想在已經(jīng)取得相當(dāng)成就的教育改革中突破瓶頸，就要上下聯(lián)動(dòng)進(jìn)行政策系統(tǒng)制定與實(shí)施，這是因?yàn)榻逃w系內(nèi)部改革之間的關(guān)聯(lián)度在不斷加強(qiáng)。首先，在某一層面進(jìn)行教育改革，并不是單一的專項(xiàng)整改就可以完成，如果沒有頂層設(shè)計(jì)與建設(shè)性的政策鋪墊，這項(xiàng)改革往往很難徹底實(shí)現(xiàn)。舉例來講，對(duì)高校學(xué)生培養(yǎng)模式進(jìn)行改革，不僅需要對(duì)現(xiàn)有的教學(xué)模式、培養(yǎng)方式進(jìn)行改革，還要從學(xué)校的管理體制、發(fā)展定位等方面進(jìn)行綜合考量，只有從教育理念、教學(xué)觀念、教師水平、制度制定以及培養(yǎng)方式等逐層推進(jìn)，進(jìn)行自上而下的系統(tǒng)性改革，才有可能成功實(shí)現(xiàn)改革；其次，不同階段的教育改革聯(lián)系緊密。教育政策的出臺(tái)通常涉及學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等多階段，這也說明教育系統(tǒng)改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，各學(xué)齡階段協(xié)調(diào)發(fā)展，才能推進(jìn)教育改革的持續(xù)進(jìn)行。

（四）教育發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系更加密切

隨著教育改革的不斷深入，教育發(fā)展愈發(fā)離不開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支持，也離不開社會(huì)發(fā)展進(jìn)步。就高校教育而言，要想加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的實(shí)踐鍛煉，就要加強(qiáng)校企合作，優(yōu)化學(xué)校的人才培養(yǎng)方案，與此同時(shí)企業(yè)也要積極承擔(dān)責(zé)任，為大學(xué)生提供更多的實(shí)習(xí)與工作機(jī)會(huì)。再如，面對(duì)大學(xué)生就業(yè)困難、不知去向的情況，學(xué)校應(yīng)該改善教學(xué)方法，為企業(yè)提供綜合型、實(shí)踐型人才，而政府和企業(yè)則需要優(yōu)化崗位設(shè)置，積極吸納人才，為大學(xué)生提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，教育改革已經(jīng)不是教育部單槍匹馬去實(shí)現(xiàn)的，它需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)的支持，需要教育外部的制度與政策支持。

三、制約中國教育改革的因素

前文提到，目前我國教育改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，改革路上困難重重，在深入推進(jìn)教育改革的當(dāng)下境況中，有必要對(duì)制約教育改革的問題予以強(qiáng)調(diào)，有必要對(duì)教育改革發(fā)生于、運(yùn)行于其中的社會(huì)土壤予以關(guān)注。綜合來看，制約中國教育改革的因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）激烈的考試競(jìng)爭(zhēng)的制約

學(xué)生要升學(xué)，升學(xué)的途徑就是考試，而考試必然伴隨著競(jìng)爭(zhēng)，考試競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為教育領(lǐng)域中全民關(guān)注的熱點(diǎn)問題，并且溫度只升不降，成了一個(gè)久治不愈的頑疾?？荚嚫?jìng)爭(zhēng)之所以不斷惡化，是因?yàn)橹袊鐣?huì)大環(huán)境下下有兩個(gè)十分嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題橫亙?cè)诳忌媲?，使得考試?jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。②首先，“文憑熱”使得“唯學(xué)歷論”占據(jù)部分年前人的價(jià)值觀，社會(huì)對(duì)于高學(xué)歷人才的需求不斷增加，加之就業(yè)形勢(shì)不容樂觀，個(gè)人對(duì)于學(xué)歷的重視程度不斷提高，這就形成一個(gè)追求高學(xué)歷、競(jìng)爭(zhēng)文憑的熱潮。然而中國作為世界第一人口大國，要想實(shí)現(xiàn)文憑競(jìng)爭(zhēng)的公平性，只能采用“考試”這一普適性最強(qiáng)的選拔方式，考試者的平均水平越來越高，考試競(jìng)爭(zhēng)也就愈發(fā)激烈，這是教改無力改變的現(xiàn)狀；其次，新型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)加劇考試競(jìng)爭(zhēng)，造成教育資源分配更加不公平，進(jìn)而對(duì)教育改革帶來困難。2018年11月，教育部出臺(tái)《關(guān)于健全校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理整改若干工作機(jī)制的通知》，通知對(duì)現(xiàn)存的中小學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象列出初步整改方案，事實(shí)上，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)如雨后春筍紛紛涌現(xiàn)，這是教育資源市場(chǎng)化的結(jié)果，它在保證部分學(xué)生考試競(jìng)爭(zhēng)力提升的同時(shí)，也對(duì)整個(gè)教育系統(tǒng)的改革造成了困擾。綜上所述，考試競(jìng)爭(zhēng)制約教育改革，它使得那些對(duì)學(xué)生綜合素質(zhì)有利的改革政策無法投入實(shí)踐。

（二）區(qū)域差異因素的影響

從地理位置角度看，東部至中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)梯隊(duì)式下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異滲透至社會(huì)生活的各個(gè)層面。在這種情況下，教育資源分配的絕對(duì)公平很難實(shí)現(xiàn)，政府的宏觀調(diào)控政策也很難同時(shí)滿足所有區(qū)域的教育改革需求。一個(gè)方案可能適用于新疆、西藏、廣西等中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但是同時(shí)無法滿足上海、深圳、廣州等東部城市的現(xiàn)實(shí)需求。有人提出對(duì)教育改革實(shí)行差異化處理，對(duì)不同區(qū)域制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策與方案。這種做法理論上行得通，實(shí)踐性卻非常差。這是因?yàn)椋旱谝?，教育改革是國家層面的宏觀調(diào)控手段，具有自上而下的系統(tǒng)性，同時(shí)考慮到實(shí)施成本與實(shí)施困難，國家不可能針對(duì)不同區(qū)域制定出種類繁雜的教改方案，這是不現(xiàn)實(shí)的；第二，即便以省為改革單位，省內(nèi)不同行政區(qū)域間教育發(fā)展程度也不盡相同，比如山東的臨海地區(qū)與魯西南地區(qū)，要想同時(shí)保證其成為教改中的最大受惠者，就給政策的制定帶來極大的困難。綜上所述，我們只能盡可能統(tǒng)一教改政策，以節(jié)約治理成本，提高教育改革效率。這就說明改革方案只能滿足一部分或者大部分區(qū)域的教育需求，另一部分地區(qū)的需求會(huì)被忽略。以上就是區(qū)域差異對(duì)教育改革帶來的困難，這是制約教改政策制定的一個(gè)重要因素。

（三）復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的制約

中國存在典型的“人情社會(huì)”，教育改革方案的制定也有賴于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用。構(gòu)建強(qiáng)大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使得該單位擁有更多社會(huì)資源，也就更加容易獲取教改項(xiàng)目，在實(shí)施改革方案的過程中也更容易得到直管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。這樣一來，教改項(xiàng)目申報(bào)與審批中會(huì)出現(xiàn)一些漏洞，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)使那些條件較差的項(xiàng)目獲取高票通過，而優(yōu)秀的、實(shí)踐性較強(qiáng)的項(xiàng)目反遭淘汰；其次是經(jīng)費(fèi)亂象，部分小額項(xiàng)目在人情作用下獲得大量經(jīng)費(fèi)，而一些需要大量財(cái)力支撐的項(xiàng)目卻只獲取寥寥經(jīng)費(fèi)；最后，一些成效甚微、依賴包裝的教改方案獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大力支持，然而那些真正對(duì)學(xué)生成長(zhǎng)有利的改革方案卻只能得到一般評(píng)價(jià)。綜上所述，教育改革力度被中國典型的人情式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)削弱了，部分學(xué)校并不關(guān)注教改方案對(duì)學(xué)生的適用性，僅將其作為獲取社會(huì)資源與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的手段，在這種情況下教育政策的實(shí)行也就與教改背道而馳了。

四、治理理論對(duì)我國教育改革的啟示與思考

實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化始終是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的任務(wù)，教育改革永遠(yuǎn)在路上。我們知道教育改革的重點(diǎn)已經(jīng)不僅僅表現(xiàn)在入學(xué)率的提升，更關(guān)鍵的是提高教育水平，提倡素質(zhì)教育，而改革的核心力量便是政策指引。科學(xué)管理辦法可以提升對(duì)政策的執(zhí)行力，但是內(nèi)因才是促使事物發(fā)生變化的核心力量，只有綜合治理才能從根本上引發(fā)教育政策執(zhí)行者的內(nèi)心認(rèn)同，也就是從激發(fā)教育執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的角度促進(jìn)教育政策執(zhí)行滯后問題的消解。美國學(xué)者埃莉諾· 奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）經(jīng)長(zhǎng)期研究發(fā)現(xiàn)，在適當(dāng)有效的制度規(guī)范下，人們能夠自主解決大多數(shù)問題，根本無需政府宏觀調(diào)控干預(yù)。這就說明，政府分權(quán)與自主治理對(duì)于社會(huì)安定是十分有效的。對(duì)于如何激發(fā)教育政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力這個(gè)問題，我們從治理理論出發(fā)給出教育改革的幾個(gè)思路：

（一）民主是激發(fā)教改政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的前提

科學(xué)決策必然離不開民主意見的采集，在政府治理中實(shí)現(xiàn)民主最大化，就是要在依法行政的宏觀框架之下，實(shí)現(xiàn)以分權(quán)宗旨的自主治理。這種民主自治方式不僅可以保障公民申請(qǐng)自身利益最大化的合法權(quán)益，同時(shí)也對(duì)普通民眾形成激勵(lì)，它鼓勵(lì)公民積極參加政治決策與公共生活，鼓勵(lì)政府官員在制定政策時(shí)考慮社會(huì)公眾的意見，而不是僅僅滿足少數(shù)群體的利益。將民主自治理論應(yīng)用于教育改革中，如果教改政策制定方構(gòu)成單一，就無法代表社會(huì)各階層對(duì)教育改革的需求，也無法滿足各階層的普遍利益，勢(shì)必造成教改政策貫徹不力、改革失敗的后果。③因此，治理理論中的民主決策對(duì)教育改革具有參考意義，民主是激發(fā)教改政策執(zhí)行主體內(nèi)驅(qū)力的前提，豐富政策制定方的主體構(gòu)成，能夠加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)于教育改革的接受度，推動(dòng)教育改革進(jìn)程。

（二）分權(quán)是教育改革得以貫徹的動(dòng)力源泉

從歷朝歷代社會(huì)治理演變過程來看，中央集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)化是治理理念上的一個(gè)標(biāo)志性轉(zhuǎn)變，直到今天，政府包辦一切的時(shí)代已經(jīng)過去，適當(dāng)分權(quán)以提高政策執(zhí)行面正是當(dāng)下所提倡的治理模式。政府實(shí)行適當(dāng)分權(quán)，不僅可以加強(qiáng)公民對(duì)政府政策的理解，提高公民自力更生能力，也可以節(jié)約治理成本，減輕政府壓力，使政府將有限的資源用于解決最迫切最緊急的社會(huì)問題。④政府的治理活動(dòng)是一種典型的政治活動(dòng)，它的最終目的是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，維持社會(huì)秩序，治理過程與政府統(tǒng)治一樣需要國家權(quán)威與公權(quán)力。教育改革活動(dòng)對(duì)分權(quán)思想的把握主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。首先，國家對(duì)教育部門賦予更多政策傾斜與自治權(quán)利。教育部有權(quán)利直接制定對(duì)青少年成長(zhǎng)有利的教改政策，分權(quán)的獲取有助于提高政策制定主體的內(nèi)在凝聚力，也能夠提升大家進(jìn)行教改的信心；其次，對(duì)教育改革實(shí)施主體進(jìn)行分權(quán)，擴(kuò)大教改政策實(shí)施對(duì)象范圍，提高全民關(guān)注度。這樣一來，教育改革不再是從事教育職業(yè)的特定人群的任務(wù)，而是變成了社會(huì)改革。總之，分權(quán)是教育改革得以貫徹的動(dòng)力源泉。這也是治理理論對(duì)教改的重要啟示。

（三）法治是教育改革得以實(shí)施的深刻保障

2019年5月，中央全面依法治國委員會(huì)辦公室印發(fā)了《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，其中提到法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。法治政府強(qiáng)調(diào)政府制定各項(xiàng)政策具有嚴(yán)格的法律依據(jù)，教育改革政策的制定也要有法可依，依法改革。教改政策制定主體要以相關(guān)法律依據(jù)為參考，避免不良政策出現(xiàn)，同時(shí)鼓勵(lì)制定優(yōu)良政策，制定好評(píng)度高的政策。法治理念能夠減少教改政策制定主體本身的道德局限性帶來的負(fù)面效應(yīng)，同時(shí)為政策制定提供統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)與參照文件，這對(duì)于組織長(zhǎng)期建設(shè)與發(fā)展是十分有利的。

（四）適度是教育改革得以順利進(jìn)行的基礎(chǔ)

世間萬物講求適度原則，物極必反，教育改革作為一個(gè)漸進(jìn)嘗試的社會(huì)治理過程，更應(yīng)把握適度選擇，不宜過激過快。為了保證教改政策制定的科學(xué)性、教改政策實(shí)施的徹底化，同時(shí)為避免改革行為偏激、改革進(jìn)程過快、機(jī)會(huì)成本過大等弊端，可以考慮設(shè)立教育政策執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)的中立機(jī)構(gòu)，改變自我監(jiān)督與評(píng)價(jià)的局限性，充分發(fā)揮“第三方”組織在教改政策實(shí)施過程中的重要作用。完善的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制使教育政策真正達(dá)到維護(hù)公平的效果，避免改革力度不足抑或力度過剩的情況，這其實(shí)就是治理理論中適度原則的最佳體現(xiàn)。

五、總結(jié)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。在全國教育大會(huì)上，總書記進(jìn)一步提出了“加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國”的新要求。社會(huì)在變化，教育改革將是一個(gè)永恒的話題，它會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境的改變不斷尋找新的政策與平衡。絕不能把教育改革僅僅理解為在“教育”的邊界內(nèi)與“學(xué)?！钡膰鷫锼l(fā)生、推進(jìn)并評(píng)價(jià)的一種封閉的活動(dòng)，教育改革根植于社會(huì)環(huán)境、政策支持以及法律依據(jù)。治理理論雖然對(duì)教育改革提供了新的思路與啟示，但是它僅僅從宏觀上給出了改革方向與治理辦法，并不能解決所有的問題。因此，教育改革的道路還需要我們進(jìn)行長(zhǎng)期探索，需要政策制定者深入基層，考察社會(huì)公眾對(duì)于教育改革的真實(shí)訴求。

注釋：

①毛傳新.論公共管理與政府的經(jīng)濟(jì)行為［J］.東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006.

②徐龍海.考試對(duì)學(xué)生消極影響的研究［D］.遼寧師范大學(xué)，2009.

③魏波.民主教育：陶行知教育思想的內(nèi)核［J］.清華大學(xué)教育研究，2015，36（04）：97-104.

④聶輝華，張雨瀟.分權(quán)、集權(quán)與政企合謀［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2015，38（06）：3-21.