林晶晶

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

一、共建共治共享格局下城市社區(qū)治理應(yīng)有之義

城市基層社會治理落在社區(qū)。理想狀態(tài)下的城市社區(qū)治理要達到的治理效果應(yīng)該是公共服務(wù)健全、人居環(huán)境舒適、鄰里關(guān)系和睦、居民之間和諧，同時社區(qū)文化和人文精神濃厚，成為社會安定有序和社會整體發(fā)展的重要基石。這一理想狀態(tài)的實現(xiàn)，有賴于共建共治共享格局下的城市社區(qū)治理水平的提升，即推進共建的多元、共治的聯(lián)動與共享的目標成效。

一是共建，突出的是多元治理主體。社會主體參與程度往往決定著治理的水平，對社區(qū)治理來說也不例外。提升社區(qū)治理水平，首要就是充分發(fā)揮社會不同主體的作用。實現(xiàn)主體共建，意味著社區(qū)治理應(yīng)當由過去單純依靠政府和社區(qū)居委會包攬轉(zhuǎn)向政府負責(zé)下的多元主體的協(xié)同［1］。即強調(diào)不僅要完善社區(qū)自治組織、社區(qū)居民在社區(qū)治理中的核心作用，同時還要調(diào)動群團組織、社會組織，發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會參與到社區(qū)治理中，從而形成社會多元主體共同參與的開放治理格局。

二是共治，即強調(diào)治理過程的聯(lián)動監(jiān)督。從十八屆五中全會提出“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”到黨的十九大報告發(fā)展為“打造共建共治共享的社會治理格局”，增加的社會治理新要求——共治，實際上是從治理過程角度出發(fā)，強調(diào)探索推進更有效、更符合實際的治理手段和治理方法。多元共治要達到的一個狀態(tài)就是治理資源的整合，即基于法律法規(guī)框架、制度機制和社會責(zé)任約束，推進多元主體在治理過程中的聯(lián)動、合作、制約和監(jiān)督，從而達到社區(qū)整體治理功能和效果大于單個主體治理之和，實現(xiàn)多元共治的均衡、良性和協(xié)調(diào)。

三是共享，即共建共治目標成效。社區(qū)治理的目標與治理主體自身發(fā)展的目標實際上是不可分割、互為支撐的。提升社區(qū)治理水平的淺層目標在于各主體在參與社區(qū)治理過程中可以通過溝通協(xié)商表達自身的合理利益訴求，通過利益博弈保障各主體的利益訴求，即政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)獲得經(jīng)濟利益，社會組織實現(xiàn)社會價值和公共影響力的提升，等等。而提升社區(qū)治理水平，最根本的目標和宗旨是要保障和改善民生，以公共服務(wù)的有效供給為落腳點，將社會福利、對社會弱勢群體的幫扶落到社區(qū)，提升服務(wù)質(zhì)量，促進社區(qū)發(fā)展，進而實現(xiàn)社會和諧。二者互為支撐，而后者實際上又為前者，即各治理主體利益的實現(xiàn)提供了良好的外部環(huán)境［2］。

二、共建共治共享格局下城市社區(qū)治理的困境分析

（一）共建共治共享格局下城市社區(qū)治理的福州實踐

與農(nóng)村相比，城市社區(qū)在人口密度、人口流動以及社區(qū)結(jié)構(gòu)、社區(qū)規(guī)模等方面所面臨的復(fù)雜性和難度更大，同時，隨著城市化進程的持續(xù)推進，城市居民對社區(qū)服務(wù)和治理需求也在不斷提高。福州市一直積極致力推進社區(qū)治理，并且在城市社區(qū)治理方面取得一定成效。2018年福州市制定出臺《福州市加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理三年行動方案》，進一步推進社區(qū)治理工作部署。從當前福州市社區(qū)治理總體情況看，已經(jīng)初步形成一批標桿社區(qū)，以黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、居民自治、社會協(xié)調(diào)的社區(qū)治理體系初見雛形。一是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的能力不斷提升。多數(shù)社區(qū)建立了包含社區(qū)黨委、居民小區(qū)黨支部、樓棟黨小組在內(nèi)的多級、多形式黨建網(wǎng)絡(luò)；發(fā)揮黨群組織在社區(qū)慈善幫扶、應(yīng)急維穩(wěn)、法律維權(quán)等方面的組織引導(dǎo)作用。二是社區(qū)居委會發(fā)揮社區(qū)治理的能力和作用進一步加強。通過推行“一門式服務(wù)”“錯時工作制”等制度優(yōu)化便民行政事項；運用自助報警燈桿、人臉識別門禁系統(tǒng)、智能垃圾分類箱等現(xiàn)代化智能技術(shù)打造“智慧”社區(qū)，優(yōu)化在安全防范、環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施等方面的保障；引導(dǎo)和動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理實踐，通過制定社區(qū)公約、開展階段性文體活動等塑造和諧的人文環(huán)境。三是社區(qū)—社會組織—社工“三社聯(lián)動”模式進一步推動。社會組織開始不同程度參與到城市社區(qū)治理中，通過社區(qū)主動引進社工、養(yǎng)老服務(wù)公司等社會組織推進養(yǎng)老服務(wù)、幼兒托管等社區(qū)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展；鼓勵志愿者、社區(qū)居民參與社區(qū)治理，如福州市鼓樓區(qū)城門社區(qū)通過建立志愿者檔案、設(shè)立“愛心銀行”等舉措對志愿者隊伍實行積分制等規(guī)范化管理，開展常態(tài)化志愿活動。

（二）共建共治共享格局下福州市社區(qū)治理的困境分析

1.自治水平難以升級

當前城市社區(qū)治理中，政府職能轉(zhuǎn)變下的社區(qū)自治模式尚未成型。就當前社區(qū)居委會而言，其行政職能尚未剝離，行政化色彩比較濃厚，并且工作任務(wù)較重，不僅承擔(dān)著社區(qū)本身的工作事務(wù)，同時還要協(xié)助、承接街道或上級政府攤派的任務(wù)，使得社區(qū)居委會本身的功能作用趨于模糊和弱化。就居民參與城市社區(qū)治理情況而言，雖然當前部分居民自治意識開始覺醒，對社區(qū)治理的參與逐步增加，但是整體社區(qū)意識、社區(qū)歸屬感和認同感仍舊比較薄弱。大部分居民的公共精神與參與意識不足，社區(qū)參與主要表現(xiàn)為宣傳下的動員和被動式參與，并且參與深度和廣度也非常有限［3］。除了類似社區(qū)換屆選舉、會議通報等常規(guī)政治參與以外，目前居民參與社區(qū)治理主要體現(xiàn)在社區(qū)精神文明、文化體育等活動參與的數(shù)量增多，參與治理的層次也較低，集中在鄰里矛盾、公共衛(wèi)生等具體方面。對社區(qū)管理工作、社區(qū)公共事務(wù)等決策程序性參與較少，以居民會議為代表的城市社區(qū)公共事務(wù)決策活動往往因為組織成本較高或者配合度低而淪為形式，失去了社區(qū)治理層面的實際意義。此外，社區(qū)參與主體年齡段呈現(xiàn)局限化，社區(qū)樓組長、業(yè)委會、志愿者和文體活動組織主要以老年人為主，年輕人參與數(shù)量較少。

2.治理主體發(fā)育不均

當前基層政府在城市社區(qū)治理中的角色以主導(dǎo)型、包攬型為主導(dǎo)的居多，自然使得社會組織、企業(yè)等其他治理主體在社區(qū)治理中的發(fā)育程度和作用比重受到局限［4］。首先，社區(qū)社會組織參與社會治理作用較弱。一方面，就其自身建設(shè)而言，當前社區(qū)社會組織尚處于探索“培育”階段，雖然當前福州市已經(jīng)著手推動社區(qū)社會組織的培育孵化，但仍存在數(shù)量少、發(fā)育不成熟、獨立性差等問題。目前社會組織本身建設(shè)不力，服務(wù)能力有限，實際參與社區(qū)治理的活動范圍還局限于張貼宣傳海報、開展小范圍文娛活動等事務(wù)，在慈善救助、社區(qū)維權(quán)等方面尚未發(fā)揮實質(zhì)性作用。另一方面，就參與社區(qū)治理而言，社會組織的社會責(zé)任意識欠缺，社會影響力和權(quán)威性有待加強。當前社區(qū)社會組織本身缺少行政賦權(quán)，能夠爭取到的行政資源和對社區(qū)公共事務(wù)的實際操作權(quán)限范圍都非常有限，參與社區(qū)治理也因此變得十分被動。其次，以物業(yè)公司為代表的企業(yè)在城市社區(qū)治理中的作用和功能尚未得到充分發(fā)揮。以物業(yè)公司為代表的企業(yè)更多關(guān)注的是經(jīng)濟利益的最大化，往往以收取更高的物業(yè)管理費、使用最低的人力成本、提供最少的服務(wù)為目標，與社區(qū)治理所追求的公共服務(wù)效益最大化目標有所沖突，企業(yè)的社會責(zé)任和社會參與共識較弱。同時，當前企業(yè)參與城市社區(qū)治理的相關(guān)體制機制也不完善，欠缺履行社會職責(zé)、維護企業(yè)信譽等方面的約束。

3.聯(lián)動共治機制缺位

共治體制機制不完善的問題出在“共”上，主要表現(xiàn)為治理資源分散、社區(qū)治理主體之間缺乏有效整合、協(xié)作和溝通機制，難以形成共治合力。其一，社區(qū)資源的碎片化和低效率。當前社區(qū)的人力、物力、財力等治理資源絕大部分來源于基層政府，社區(qū)治理資源來源單一且有限，這種狀況在當前不斷加快的城市化進程和日益復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)中越發(fā)呈現(xiàn)乏力狀態(tài)，加之社區(qū)內(nèi)外的治理資源沒有得到充分挖掘，社會資源呈現(xiàn)出的碎片化和低效率導(dǎo)致社區(qū)治理效能較低。其二，治理主體之間缺少聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。當前，雖然多地城市社區(qū)重視調(diào)動多元主體參與社區(qū)治理，社區(qū)合作治理、第三方治理、契約治理等參與模式得到初步開展，但由于這些嘗試還處于試點探索階段，共治渠道、共治平臺建設(shè)缺位，政府、社會組織、企業(yè)等主體在社區(qū)治理過程中基本上是處于“各自為政”的狀態(tài)。會議聯(lián)席、服務(wù)聯(lián)建、利益協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動等相關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制有限，社區(qū)共治的合力尚未得到有效發(fā)揮［5］。其三，溝通交流渠道不健全。社區(qū)治理主體之間、治理主體與居民之間聯(lián)通需求的信息渠道尚未疏通，尤其是居民自下而上的信息反饋渠道還不暢通、不便捷，社會治理主體之間缺乏信任。

4.法律和專業(yè)人才保障有待提升

社區(qū)治理是一項長期工作，城市社區(qū)治理的可持續(xù)性和長效性，離不開完備的法律法規(guī)、專業(yè)的人才隊伍和現(xiàn)代化技術(shù)支撐。當前福州市社區(qū)治理取得一定成效，突出表現(xiàn)在社區(qū)現(xiàn)代化技術(shù)手段運用和公共服務(wù)質(zhì)量提升上，但是在法律和人才隊伍方面的保障仍舊比較薄弱。首先，城市社區(qū)治理相關(guān)地方性法律法規(guī)建設(shè)不足，無章可循、無法可依的現(xiàn)象依然存在，缺少法律法規(guī)的保障。雖然當前福州市出臺了加強和完善城市社區(qū)治理以及與社區(qū)工作服務(wù)站建設(shè)相關(guān)法規(guī)，但法規(guī)制定的內(nèi)容相對抽象，導(dǎo)致相關(guān)政策措施執(zhí)行落實效果不佳，不同區(qū)域之間城市社區(qū)建設(shè)水平差異較大。其次，社區(qū)公共服務(wù)和行政事務(wù)的延伸缺乏有效的人才和技術(shù)支持。專業(yè)社工、社區(qū)人才儲備欠缺問題普遍存在，絕大多數(shù)社區(qū)存在社區(qū)工作者配備不足、專業(yè)人才較少問題，在數(shù)量和質(zhì)量上與當前社區(qū)治理的人才需求存在相當差距。加之部分社區(qū)片面追求精簡人員的理想化狀態(tài)，進一步加劇了社區(qū)居委會的負擔(dān)，導(dǎo)致其在處理社會事務(wù)、保障社區(qū)服務(wù)質(zhì)量等方面自治效果有限。部分社區(qū)雖然引進社區(qū)工作專業(yè)人才，但由于社區(qū)工作繁瑣、上升渠道有限等原因?qū)е律鐓^(qū)工作人員流動性大，難以長效留住人才。

三、共建共治共享格局下提升城市社區(qū)治理水平的路徑

（一）健全社區(qū)自治機制，提升自治水平

社區(qū)自治水平的高低直接影響著城市社區(qū)整體治理成效。提升城市社區(qū)自治水平，一要回歸和強化社區(qū)居委會的自治功能。轉(zhuǎn)變政府自上而下的包攬式管理，進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變，通過清單制、準入制規(guī)范明確街道與社區(qū)之間的職能權(quán)限，推進社區(qū)減負增效，將政務(wù)服務(wù)類的職能歸還街道，使社區(qū)從行政職能中剝離出來，回歸到社區(qū)居委會的自治功能。進一步加強社區(qū)居委會的作用，發(fā)揮社區(qū)居委會在業(yè)委會、物業(yè)中的影響力，探索實施社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)人員交叉任職機制。二要強化居民主體意識，加強居民參與社區(qū)治理的能力與保障。強化居民主體意識和公共精神，打造區(qū)域特色社區(qū)文化，增強居民的認同感和歸屬感，提升居民參與社區(qū)自治的積極性和熱情［6］。發(fā)揮社區(qū)精英和居民骨干的影響力，調(diào)動不同年齡層居民參與社區(qū)治理，在實踐中提升居民社區(qū)參與的主體意識和能力。同時，還要保障居民參與社區(qū)治理的深度與廣度，推進居民在社區(qū)事務(wù)協(xié)商、環(huán)境、科教文體等事務(wù)的民主決策。加強居民參與社區(qū)治理的相關(guān)制度保障，完善社區(qū)民主選舉、民主協(xié)商機制，建立社區(qū)懇談、議事、評議等協(xié)商形式，完善社區(qū)圓桌對話等多元訴求表達機制，發(fā)揮聽證會、論證會、座談會的作用，為居民參與社區(qū)治理提供制度保障［7］；拓寬居民參與社區(qū)治理的有效渠道，如通過搭建居民議事平臺實現(xiàn)居民與其他治理主體共同商討研究與居民訴求和社區(qū)問題相關(guān)事宜，共同決議社區(qū)公共事務(wù)。

（二）優(yōu)化共建結(jié)構(gòu)，打造多元治理格局

推進社區(qū)治理的多元共治，就要培養(yǎng)公共利益目標之上的集體共建的情感共識，引導(dǎo)社區(qū)多元主體在社區(qū)治理上從原來基本的社區(qū)事務(wù)參與到“共建共治”的社區(qū)共同意識轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵要通過制度化建設(shè)完善社區(qū)共建主體架構(gòu)，有效調(diào)動并發(fā)揮政府、社會組織、企業(yè)、居民等主體作用，尤其要將社會組織、企業(yè)納入到共建的主體結(jié)構(gòu)中，以制度性安排規(guī)范和優(yōu)化主體參與社區(qū)治理具體分工。一方面，進一步加強社會組織的分類引導(dǎo)和培育，引導(dǎo)社會組織參與城市社區(qū)治理。以當前推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，拓寬社會組織參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的廣度，鼓勵引導(dǎo)社會組織積極主動承擔(dān)適合的社區(qū)公共服務(wù)。積極培育社會組織，加快推進社區(qū)社會組織的孵化，降低社會組織參與社會治理門檻，支持與居民多樣化需求相匹配的社區(qū)社會組織的發(fā)展，著重培育和支持志愿者服務(wù)組織、慈善救助和公共服務(wù)等與社區(qū)發(fā)展密切相關(guān)的社會組織。在溝通協(xié)商、合作共贏和授權(quán)服務(wù)等方面進一步探索和創(chuàng)新社會組織參與社會治理的有效方式，激發(fā)社區(qū)公共事務(wù)的活力。另一方面，要創(chuàng)新社區(qū)公共領(lǐng)域共建模式，提高社區(qū)治理中間主體的治理積極性，降低企業(yè)等主體的準入門檻。在保障社區(qū)公益性的基礎(chǔ)上，引進各類市場主體參與城市社區(qū)公共服務(wù)，探索城市社區(qū)微運營模式；加強政社合作，通過推進社區(qū)購買服務(wù)、第三方治理等形式，將行政服務(wù)、網(wǎng)格化管理等職能轉(zhuǎn)交企業(yè)、第三方承接，引導(dǎo)企業(yè)、第三方依法依規(guī)參與社會治理，提高社區(qū)治理的專業(yè)化水平。

（三）建立共治機制，強化聯(lián)動協(xié)同

社區(qū)治理的成效有賴于主體之間共治的聯(lián)動協(xié)同。建立起多元主體之間合作共治的長效機制，實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)同，是實現(xiàn)多元共治成效最大化的重要保障。首先，推進社區(qū)治理資源整合，建立社區(qū)共治資源網(wǎng)絡(luò)。多渠道籌集社區(qū)服務(wù)和建設(shè)資源，除了政府加大投入、部門全力配合之外，還應(yīng)適當引進外部資源支持社區(qū)服務(wù)和建設(shè)。如通過搭建社區(qū)治理資源平臺整合社區(qū)資源、吸引社會優(yōu)質(zhì)資源。其次，推進各主體在社區(qū)治理運作方式上的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元主體資源共享、優(yōu)勢互補、無縫聯(lián)動的社區(qū)共治格局。增強社會治理主體之間的協(xié)同力，通過對社區(qū)服務(wù)菜單、服務(wù)項目、服務(wù)流程的整合，形成集聚高效的工作合力。充分發(fā)揮城市社區(qū)所在轄區(qū)單位多、服務(wù)資源豐富的優(yōu)勢，通過聯(lián)議、聯(lián)管、聯(lián)調(diào)等方式補齊社區(qū)在政務(wù)服務(wù)、人才隊伍、公共基礎(chǔ)設(shè)施、矛盾糾紛、應(yīng)急等社區(qū)服務(wù)和治理上的短板，加強聯(lián)動互通，形成共治合力，如針對矛盾糾紛建立調(diào)解聯(lián)席會，將鄰里調(diào)解和專業(yè)調(diào)解組織、專業(yè)律師調(diào)解相結(jié)合。再次，搭建社區(qū)信息交互平臺，優(yōu)化城市社區(qū)治理主體與社區(qū)自治的溝通機制。構(gòu)建橫向和縱向協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，尤其是完善居民與社區(qū)治理主體之間的雙向反饋互動機制。通過民主協(xié)商實現(xiàn)社區(qū)治理的有效保障，完善協(xié)商平臺和協(xié)商流程，依托居民協(xié)商議事會議平臺，建立便捷暢通的信息反饋渠道，探索居民—黨員—社區(qū)—街道層層貫通的信息交互平臺，提高協(xié)同效率。實現(xiàn)居民與治理主體之間的信息溝通順暢，保障居民訴求的表達和矛盾的化解。

（四）提升法治化、專業(yè)化、智能化水平

提高社區(qū)法治化、專業(yè)化和智能化水平是推進共建共治共享下城市社區(qū)治理可持續(xù)性的重要支撐。進一步完善城市社區(qū)治理相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建適合城市特色的社區(qū)自治法律保障體系。依法保障多元主體參與城市社區(qū)治理的權(quán)限范圍、運行機制及評價機制，通過相關(guān)法律法規(guī)加強自治組織和治理資源的保障，盡快完善社區(qū)自治相關(guān)的法律法規(guī)［8］。對于社會組織的培育及其行政權(quán)力的賦予、約束與監(jiān)督不完善等問題，加快推進企業(yè)、第三方參與社區(qū)治理法律法規(guī)的完善，營造寬松的制度及良好的內(nèi)外部環(huán)境。除此之外，還需要以法治化保障多元主體參與社區(qū)治理的聯(lián)動互通以及監(jiān)督和沖突解決機制。其次，完善社區(qū)工作人員補充和激勵機制，拓寬社區(qū)工作人員招選渠道，充分利用社區(qū)所在轄區(qū)或者社區(qū)內(nèi)的人才資源，探索社區(qū)工作人員專職、兼職和志愿等多形式的補充方式。通過政策傾斜，鼓勵軍轉(zhuǎn)干部、離退休人員等優(yōu)秀人才到社區(qū)工作；通過社校合作、共建協(xié)議吸納高校專家資源、大學(xué)生公益人才和高校志愿者進入社區(qū)實踐，為社區(qū)社會組織孵化、社區(qū)治理提供專業(yè)咨詢；打破社區(qū)干部成長的“天花板”限制，優(yōu)化社區(qū)干部晉升與薪酬機制。加大社區(qū)工作者和社區(qū)志愿者的培植力度，開展常態(tài)化培訓(xùn)，推進城市社區(qū)治理的規(guī)范化和專業(yè)化。最后，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的現(xiàn)代化治理理念和方法，結(jié)合當前“智慧社區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+”和城市APP等現(xiàn)代化信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段創(chuàng)新雙向互動渠道和形式，搭建溝通渠道和平等交流的平臺，開展便民代辦和民情收集工作，精準識別居民需求，提高社區(qū)的服務(wù)和建設(shè)能力，推動城市社區(qū)治理邁向智能化［9］。