楊杰 馬偉茗

(1.西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究所，西藏 拉薩 850000；2.西藏自治區(qū)人大常委會(huì)辦公廳，西藏 拉薩 850000)

一、引言

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，明確黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，由黨中央成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)重點(diǎn)工作[1]。至此，黨的十八大以來的第五個(gè)國家區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略正式確定，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略一起，正搭建起新時(shí)期我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大國家戰(zhàn)略總體框架。這一趨勢契合了現(xiàn)代主權(quán)國家提升國家能力、促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)互聯(lián)、加深政治文化整合的組織目標(biāo)。

從全球?qū)嵺`來看，伴隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)復(fù)雜度、密集度的加深，大國范圍內(nèi)需要協(xié)調(diào)、平衡的矛盾沖突加劇，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究受到愈加廣泛的重視。如傳統(tǒng)上美國只有市、州規(guī)劃或少數(shù)解決跨市州范圍區(qū)域問題的規(guī)劃，當(dāng)前也開始重視并制定國家層面涉及整個(gè)國土空間開發(fā)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略[2]；日本則始終堅(jiān)持依據(jù)《國土綜合開發(fā)法》持續(xù)制定開發(fā)戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略[3]。黨的十八大以來，我國對(duì)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)扎根于深廣的社會(huì)實(shí)踐，集中反映了大國區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢，呈現(xiàn)出明顯的對(duì)全國原有區(qū)域發(fā)展框架的提升和超越。

目前，已出臺(tái)的五個(gè)國家區(qū)域重大戰(zhàn)略尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間的全覆蓋。本文在梳理我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演化軌跡的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了新時(shí)期(黨的十八大以后)我國新一輪的五個(gè)區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略，提煉出了戰(zhàn)略制定所遵循的重要思維導(dǎo)向，并以此為指導(dǎo)提出，青藏高原區(qū)域應(yīng)作為一個(gè)整體被納入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略框架，其定位為：生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。

二、我國區(qū)域發(fā)展布局的時(shí)空演變及特征

(一)黨的十八大以前我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演化軌跡

中華人民共和國成立以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演化大約可分為三個(gè)階段：

一是中華人民共和國成立后到改革開放前，對(duì)區(qū)域的劃分基本依據(jù)原有對(duì)外開放基礎(chǔ)布局，并結(jié)合特殊時(shí)期對(duì)國際戰(zhàn)爭與和平狀態(tài)的判斷，劃分為“沿?！薄皟?nèi)陸”“三線”。特別是這一階段后期進(jìn)行的長達(dá)10多年的“三線”建設(shè)，投資巨大、動(dòng)員廣泛，充分體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)區(qū)域劃分背后的國防安全和政治因素考量。從某種程度上說，這次“三線”建設(shè)也可看作是突破“胡煥庸線”(1)即中國地理學(xué)家胡煥庸(1901—1998年)在1935年提出的劃分我國人口密度的對(duì)比線，最初稱“瑗琿—騰沖一線”，后因地名變遷，先后改稱“愛輝—騰沖一線”“黑河—騰沖一線”。約束，平衡區(qū)域間資源、人口等要素的舉措[4]。

二是改革開放后到20世紀(jì)末，我國實(shí)際實(shí)施的是區(qū)域不均衡發(fā)展戰(zhàn)略[5]，鄧小平提出“兩個(gè)大局”思想，支持東部地區(qū)先富起來。隨著東部生產(chǎn)力的提升和經(jīng)濟(jì)輻射范圍的擴(kuò)大，“沿?！薄皟?nèi)陸”的劃分已不能切實(shí)反映區(qū)域現(xiàn)實(shí)，更不能有效地指導(dǎo)實(shí)踐，因此國家第七個(gè)“五年計(jì)劃”正式提出“東、中、西三大地帶”及“老少邊窮”地區(qū)。可以概括這一時(shí)期的區(qū)域劃分思路為：以大略的空間方位為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率。同時(shí)，“老少邊窮”的提出表明國家已在宏觀區(qū)域?qū)用娉醪疥P(guān)注到區(qū)際間發(fā)展的不平衡。

三是21世紀(jì)初到黨的十八大。這一時(shí)期全國層面區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡趨勢加劇，中央高度關(guān)注西部落后、東北衰退等問題，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃中提出要堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距，并先后明確“西部大開發(fā)”“東北振興”“中部崛起”等戰(zhàn)略，形成了全國范圍內(nèi)東、中、西、東北的區(qū)域劃分格局。

可以看出，在我國區(qū)域發(fā)展的演化過程中，戰(zhàn)略的意蘊(yùn)是后期才出現(xiàn)的，中前期更多體現(xiàn)為計(jì)劃、規(guī)劃、區(qū)劃的形式和思路，而且偏重區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間包括GDP在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系的均衡，并未凸顯各區(qū)域國土空間、區(qū)位、要素稟賦、地理環(huán)境和自然資源等方面的差異性特征。雖然中后期“東、中、西、東北”的方位板塊概念使全國范圍內(nèi)有了較清晰的區(qū)域雛形，但顯然虛多實(shí)少，實(shí)際運(yùn)行仍停留在以行政區(qū)劃為主要單元的機(jī)制上，沒有真正發(fā)揮大區(qū)域乃至全國層面推動(dòng)各層次主體間統(tǒng)籌協(xié)同的作用。

(二)新時(shí)期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新戰(zhàn)略

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。這里“新”的內(nèi)涵有兩個(gè)基本面向：一是直面問題提出新思路。二是面向未來實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)。其中，新思路是問題導(dǎo)向視角下轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的政策回應(yīng)。長期以來，在片面強(qiáng)調(diào)GDP考核的評(píng)價(jià)框架下，政府作為配置資源的重要機(jī)制之一，將絕大部分組織注意力投向狹義的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，在取得舉世矚目經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時(shí)，也累積了諸多矛盾和難題。如由于要素市場發(fā)育不完善，投資、出口邊際效益遞減，使得相應(yīng)領(lǐng)域社會(huì)生產(chǎn)率下降，動(dòng)力機(jī)制作用趨弱，高速的經(jīng)濟(jì)增長難以為繼。由于忽視對(duì)生態(tài)的保護(hù)，人與自然矛盾突出，環(huán)境問題日益嚴(yán)重。同時(shí)，由于地方政府間競爭行為[6—8]的存在，市場被碎片化分割，區(qū)域壁壘在一定程度上阻礙了要素的自由流動(dòng)。因此，黨的十八大以來，中央作出了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要判斷，明確以新發(fā)展理念為指導(dǎo)進(jìn)行國家發(fā)展和治理的頂層設(shè)計(jì)，而其最終指向則是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代新目標(biāo)。這里的新目標(biāo)即黨的十九大提出的到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到本世紀(jì)中葉將我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。新目標(biāo)立足于我國發(fā)展新的歷史方位和歷史起點(diǎn)，明確了未來50年我國階段性發(fā)展任務(wù)，同時(shí)倒逼我們明晰國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，做好宏觀價(jià)值層面、組織層面、機(jī)制層面等的系列準(zhǔn)備，把握歷史機(jī)遇，不負(fù)歷史使命。

在此背景下，作為國家發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也全面完善，國家重大舉措頻出，截至目前，國家(主要指國內(nèi))空間戰(zhàn)略布局已有五個(gè)(2)五個(gè)空間布局戰(zhàn)略的梳理內(nèi)容部分參考了中央人民政府網(wǎng)站和360百科。。

1.長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略

從時(shí)間序列看，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略是全國范圍內(nèi)最先明確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2013年7月，習(xí)近平總書記在武漢調(diào)研時(shí)指出，長江流域要加強(qiáng)合作，發(fā)揮內(nèi)河航運(yùn)作用，把全流域打造成黃金水道。2014年12月，習(xí)近平總書記作出重要批示，強(qiáng)調(diào)長江通道是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線，在區(qū)域發(fā)展總體格局中具有重要戰(zhàn)略地位。國務(wù)院先后下發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)長江流域發(fā)展的指導(dǎo)原則、主要任務(wù)等予以明確，成為新時(shí)期沿長江各省(市)發(fā)展的戰(zhàn)略遵循。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

籌劃長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略也在加緊謀劃。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了該區(qū)域發(fā)展總體方針，成為新時(shí)期第二個(gè)國家級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

3.粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略

世界范圍內(nèi)多個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)表明，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)技術(shù)革新的關(guān)鍵行動(dòng)力[5]。我國對(duì)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注較早，2009年在《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》中即已把“灣區(qū)發(fā)展計(jì)劃”列為空間總體布局協(xié)調(diào)計(jì)劃的一環(huán)。新時(shí)期粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略是自那時(shí)起持續(xù)落實(shí)深化跨行政區(qū)劃合作、創(chuàng)新區(qū)域布局的豐碩成果。2019年1月11日，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任張曉明表示，中央已明確粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略定位及港澳廣深四城定位。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。

4.長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略

這一發(fā)展戰(zhàn)略從提出到規(guī)劃正式頒布經(jīng)歷了一年多時(shí)間。2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，著力落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)更高起點(diǎn)的深化改革和更高層次的對(duì)外開放。2019年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步完善了我國區(qū)域發(fā)展的空間布局。

5.黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略

2019年9月習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)發(fā)表講話，明確提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。當(dāng)前，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》正在編制中。

本文認(rèn)為，新時(shí)期截至目前中央所做的五大區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略部署，已覆蓋全國絕大部分行政區(qū)劃，既充分尊重了既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐，又充分考慮了未來區(qū)域布局的時(shí)空延展性、內(nèi)在發(fā)育性、區(qū)際協(xié)調(diào)性，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展(已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限)頂層設(shè)計(jì)和區(qū)域政策整體框架的思路已非常清晰，其蘊(yùn)涵的復(fù)雜系統(tǒng)視角、科學(xué)理性邏輯、生態(tài)優(yōu)先考量等思考維度最可寶貴。

一是復(fù)雜系統(tǒng)視角。我國面積廣闊，國土空間內(nèi)部異質(zhì)性非常顯著，各區(qū)域相互之間復(fù)雜互動(dòng)，彼此影響，涉及層次多、不確定性強(qiáng)，這就需要用系統(tǒng)的、復(fù)雜的、有機(jī)的眼光看問題，要摸清歷史、尊重實(shí)際、因地制宜、分類施策，更要有高維度層面的協(xié)同推進(jìn)、統(tǒng)籌謀劃。這一指導(dǎo)思想在中央高層講話中處處可見。如習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上多次強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持綜合治理、協(xié)同治理、源頭治理”“更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體”“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程”[1]。習(xí)近平總書記在主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議時(shí)的講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程”[12]，等等，無不顯示出對(duì)復(fù)雜巨系統(tǒng)現(xiàn)實(shí)的尊重和考量。

二是科學(xué)理性邏輯。思考問題、解決問題必須尊重科學(xué)、尊重理性。在新一輪區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定中，我們看到科學(xué)理性的思維邏輯被抬到很高的高度。如習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上講“要尊重規(guī)律，摒棄征服水、征服自然的沖動(dòng)思想”[1]，在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出“治好‘長江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療”[13]。

三是生態(tài)優(yōu)先考量。自黨的十八大作出“五位一體”總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)列入現(xiàn)代化建設(shè)布局中，中央將生態(tài)保護(hù)提升到了前所未有的高度，且理念與行動(dòng)并舉，力度空前。黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是基本國策，這一理念在五大國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中也貫穿始終，并在規(guī)劃中以具體任務(wù)的形式加以明確(見表1)。

總之，新時(shí)期新一輪區(qū)域發(fā)展板塊各自均有著內(nèi)在高度的同質(zhì)性，自然地理的彼此關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交織網(wǎng)絡(luò)、人與自然的互動(dòng)等都被納入考量，可以預(yù)期。這將有效改善以往大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略虛多實(shí)少的狀況。從國家空間區(qū)劃看，截至目前尚未被納入新時(shí)期新一輪區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的地理區(qū)域除東北三省外，就是青藏高原。本文將以上述三個(gè)重要思考維度作為設(shè)計(jì)框架對(duì)青藏高原區(qū)域戰(zhàn)略定位進(jìn)行探討。

三、新時(shí)期青藏高原區(qū)域戰(zhàn)略定位

青藏高原北起昆侖山，南抵喜馬拉雅山，東自橫斷山脈，西至喀喇昆侖山，主要涉及西藏、青海、新疆和四川、甘肅、云南部分地區(qū)，特別是西藏和青海全境均在青藏高原區(qū)域。這一區(qū)域內(nèi)部同質(zhì)性強(qiáng)，擁有極為特殊的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和人文歷史，在探討該區(qū)域發(fā)展思路時(shí)應(yīng)對(duì)其迥異于內(nèi)地的客觀實(shí)際賦予足夠高的權(quán)重。本文提出，以上述提煉出的指導(dǎo)區(qū)域戰(zhàn)略形成的3個(gè)維度為思考框架，綜合考慮青藏高原自身特性、國家層面統(tǒng)籌以及全球視野的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)將青藏高原區(qū)域作為一個(gè)區(qū)域發(fā)展整體予以布局，明確定位為“生態(tài)保護(hù)與建設(shè)”，其中，核心是生態(tài)，目的是保護(hù)生態(tài)，要通過合理的建設(shè)途徑維護(hù)良好生態(tài)?？傊?，青藏高原區(qū)域在全國意義上不宜主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，而是生態(tài)功能和維護(hù)邊疆穩(wěn)定的功能。一言以蔽之，根在生態(tài)，本在生態(tài)，保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)就是維護(hù)區(qū)域和國家安全。

(一)如此定位具備堅(jiān)實(shí)的自然人文基礎(chǔ)

青藏高原是地球上最獨(dú)特的地質(zhì)—地理—生態(tài)單元，平均海拔4000米左右[14]，地勢高峻，山峰林立，冰川發(fā)育廣泛。山脈之間，分布著高原、盆地和谷地，地質(zhì)構(gòu)造十分復(fù)雜，屬于自然災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)區(qū)域。高峻的海拔，寒冷干旱的氣候，使得土壤層受物理作用破壞強(qiáng)烈，有限的黑黏土、草甸土是珍貴的維系高原植物生存的基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載限度低，被破壞后修復(fù)能力差。隨著全球氣候變暖趨勢的增強(qiáng)和人類活動(dòng)頻率的加快，青藏高原正面臨著冰川退化、凍土消融、植被破壞、水土流失、生物物種銳減的潛在威脅。青藏高原生態(tài)一旦惡化，后果不堪設(shè)想，這是將青藏高原區(qū)域定位為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的客觀依據(jù)。同時(shí)，這樣的定位在青藏高原有著深厚的人文積淀作支撐。長久以來，青藏高原形成了包括游牧民、牲畜、環(huán)境、微生物、野生動(dòng)物、干旱氣候等主要因素的極限生存網(wǎng)絡(luò)。為了適應(yīng)青藏高原脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，確保人與牲畜的存續(xù)發(fā)展，維持人與自然之間的和諧共生，青藏高原社會(huì)形成了獨(dú)有的不同于農(nóng)耕文化的生活習(xí)慣、風(fēng)土人情、思維邏輯以及價(jià)值信仰，其中有著寶貴的與自然共生、尊重自然界各系統(tǒng)生命特征、維持生態(tài)平衡與和諧的生態(tài)價(jià)值理念，有著與建設(shè)生態(tài)文明和諧一致的利益和價(jià)值取向。筆者曾在農(nóng)牧區(qū)調(diào)研時(shí)看到一對(duì)中年夫婦從水溝向桶里撈小魚小蝦，他們解釋說因?yàn)榭烊肭锪耍∷疁侠锏乃磳⒏珊?，他們要盡快將這些小魚小蝦送到大河里去。見微知著，可以看到青藏高原居民的生態(tài)價(jià)值理念和以此為指導(dǎo)的行為邏輯能最大限度地與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)定位相融，若發(fā)揮得當(dāng)，可成為凝聚起強(qiáng)大生態(tài)保護(hù)社會(huì)共識(shí)的助力因素，為社會(huì)實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)如此定位有助于構(gòu)建全國區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制

由于特殊的地理位置和自然環(huán)境，青藏高原絕大部分屬于禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，是我國重要的生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著重要的生態(tài)功能。青藏高原的生態(tài)安全關(guān)系整個(gè)國家的生態(tài)安全，應(yīng)該成為區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域的重大國家戰(zhàn)略。黨的十八大以來，中央對(duì)青藏高原的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)給予了高度重視，先后建立了一大批國家公園、各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)，定位西藏為重要的國家生態(tài)安全屏障，實(shí)施大批生態(tài)工程和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)踐成果顯著。2017年8月，習(xí)近平總書記對(duì)第二次青藏高原科學(xué)考察活動(dòng)致賀信，強(qiáng)調(diào)“青藏高原是世界屋脊、亞洲水塔，是地球第三極，是我國重要的生態(tài)安全屏障、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地，是中華民族特色文化的重要保護(hù)地”[15]，顯示了中央對(duì)青藏高原生態(tài)保護(hù)極端重要性、緊迫性的認(rèn)知。目前，從中央到青藏高原各級(jí)地方對(duì)保護(hù)高原生態(tài)已經(jīng)達(dá)成了一致共識(shí)，但在具體政策落實(shí)中，還存在著當(dāng)?shù)孛癖姮F(xiàn)實(shí)生存發(fā)展壓力與保護(hù)生態(tài)之間的張力。如地方政府同時(shí)面臨保護(hù)生態(tài)、脫貧攻堅(jiān)、縮小與內(nèi)陸發(fā)展差距等多重組織目標(biāo)，平衡難度大，某種極端狀態(tài)下，保護(hù)生態(tài)即意味著約束縮減人類活動(dòng)對(duì)自然的索取和利用，在現(xiàn)有體制機(jī)制下政府間事權(quán)、責(zé)權(quán)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不完善的情況下，地方政府的保護(hù)生態(tài)行動(dòng)難免力不從心，效果大打折扣。

筆者認(rèn)為，青藏高原區(qū)域保護(hù)與發(fā)展之間的張力可以考慮在全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展層面予以解決。截至目前，中央對(duì)已有五大區(qū)域的定位均側(cè)重于發(fā)展，如長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略是將生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展并行，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略內(nèi)蘊(yùn)的本質(zhì)就是創(chuàng)建灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、做發(fā)展的領(lǐng)頭雁。宏觀來看，這五大區(qū)域均屬于城市化發(fā)展區(qū)，這樣的定位當(dāng)然是與各區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)、資源承載力、人口經(jīng)濟(jì)集聚度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類型相匹配的。

青藏高原地廣人稀，處于“胡煥庸線”以西，每平方公里人口密度不足2人，屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，人與自然的互動(dòng)尺度必須嚴(yán)格限制在一定閾值內(nèi)，但具備提供多元生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)外溢效益、生態(tài)服務(wù)的比較優(yōu)勢。在此前提下，青藏高原區(qū)域可以考慮在同維度區(qū)域?qū)用娉袚?dān)較為純粹的生態(tài)功能，主動(dòng)為自然生態(tài)向好演化留出空間，定位為生態(tài)保護(hù)與建設(shè)并上升到國家戰(zhàn)略層面。如此，國家層面完善對(duì)青藏高原區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度將有更堅(jiān)實(shí)的戰(zhàn)略功能基礎(chǔ)，青藏高原區(qū)域?qū)⒅饕獮槿珖峁┥鷳B(tài)產(chǎn)品、生態(tài)安全保障，與其他區(qū)域共同搭建起國土空間的功能配合機(jī)制。在此意義上，青藏高原區(qū)域特別是西藏將能逐漸脫離“援助”“受援”的話語敘事，以同等區(qū)域主體身份與其他區(qū)域共同構(gòu)建橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，建立保護(hù)方與付費(fèi)方之間的合作關(guān)系，其要義在于“對(duì)資源受益者或破壞環(huán)境者收費(fèi)，對(duì)利益受損者或流域內(nèi)因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的居民和地區(qū)給予補(bǔ)償”[16]?，F(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中已經(jīng)有相關(guān)的探索，如20多個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已經(jīng)制定了流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范性文件，并在赤水河、新安江、九州江等流域進(jìn)行了跨省補(bǔ)償試點(diǎn)[17]，這些經(jīng)驗(yàn)可以加以借鑒，用于國家各戰(zhàn)略區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償。因此，對(duì)于青藏高原區(qū)域而言，保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)就是創(chuàng)造效益。

(三)如此定位有助于保護(hù)亞歐乃至全球生態(tài)系統(tǒng)

作為高高隆起在亞歐大陸中東部的大體量地塊，青藏高原深刻影響著亞洲東部、南部甚至全球的氣候演變。青藏高原的隆升對(duì)生物圈的演化有極其重要的影響，為物種的起源、分化與全球擴(kuò)散創(chuàng)造了條件，影響了動(dòng)植物的演替，使其成為全球山地物種形成、分化與集散的重要中心之一。作為地球“第三極”的主體，青藏高原儲(chǔ)存著全球除南極、北極之外體量最大的冰川，其冰凍圈的進(jìn)退將影響全球海平面的高低[16]。作為“亞洲水塔”，青藏高原是恒河、印度河、布拉馬普特拉河、薩爾溫江以及伊洛瓦底江的發(fā)源地，高原的水系哺育著周邊地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，水源的減少將直接威脅亞洲南部、東南部的所有生物?？梢哉f，以青藏高原區(qū)域?yàn)橹黧w的“第三極”生態(tài)圈演化邏輯集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的人類命運(yùn)共同體的價(jià)值理念。因此，在共同開展保護(hù)“亞洲水塔”、保護(hù)生物多樣性、開展氣候變化觀測特別是高山地區(qū)氣候研究、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、協(xié)調(diào)跨國河流水系上下游利益關(guān)系協(xié)調(diào)等諸多領(lǐng)域，周邊國家甚至全球亟需開展深度國際合作，迅速廣泛開展高水平科學(xué)研究活動(dòng)，保護(hù)好這除南極、北極外的地球“第三極”。將青藏高原區(qū)域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的區(qū)域發(fā)展定位上升為國家戰(zhàn)略，有助于凝聚更廣泛的保護(hù)地球“第三極”共識(shí)，“聚焦水、生態(tài)、人類活動(dòng)，著力解決‘第三極’資源環(huán)境承載力、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、綠色發(fā)展途徑等問題”，攜手國際合作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)以青藏高原為主體的地球“第三極”的關(guān)心、認(rèn)知、應(yīng)對(duì)、保護(hù)并最終指向可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

由于廣闊的國土面積、巨量的人口規(guī)模以及內(nèi)部極強(qiáng)的異質(zhì)性，制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略成為各大國必須直面的重要課題。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略制定不當(dāng)，將嚴(yán)重影響區(qū)際協(xié)調(diào)和全局的可持續(xù)發(fā)展。新中國成立以來，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演化，經(jīng)歷了從模糊到清晰，從簡單到豐富的過程，并隨著形勢和背景的變化而不斷調(diào)整。新時(shí)期新一輪區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略最重要的指向之一是打破傳統(tǒng)思維慣性中追求區(qū)域簡單平均的思路，最大限度地遵循國土空間功能的比較優(yōu)勢和效率原則，強(qiáng)調(diào)國家總體區(qū)域戰(zhàn)略，注重復(fù)雜系統(tǒng)視角、科學(xué)理性邏輯和生態(tài)優(yōu)先考量，堅(jiān)持突出區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢功能(非單純的經(jīng)濟(jì)視角)，建立全國范圍內(nèi)區(qū)域分工互動(dòng)的協(xié)同良性循環(huán)。

青藏高原區(qū)域生態(tài)環(huán)境非常脆弱敏感，自然條件惡劣，必須實(shí)施高度前瞻性保護(hù)甚至個(gè)別地區(qū)的搶救性保護(hù)措施，同時(shí)我們不能忽略突出生態(tài)定位這一宏觀國家敘事話語對(duì)個(gè)體生存的影響輻射。正如本文所論述的，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的國家重大戰(zhàn)略區(qū)域定位同時(shí)是與青藏高原的人文積淀、文化傳統(tǒng)、生存方式的策略選擇高度契合的。當(dāng)然，從制度框架的科學(xué)設(shè)計(jì)到行為實(shí)踐的實(shí)際效益之間還有千難萬險(xiǎn)，皆因后者面臨著瞬息萬變的激勵(lì)和約束條件，此所謂知易行難。如區(qū)際間市場化、多元化的生態(tài)交易機(jī)制如何建立？如何協(xié)調(diào)保護(hù)自然與抑制人的主體性之間的張力？除生態(tài)補(bǔ)償收益外，對(duì)于青藏高原所具有的特色生物資源、水資源，如何在運(yùn)用高技術(shù)條件下進(jìn)行適度保護(hù)性開發(fā)利用？如何挖掘更多促進(jìn)青藏高原居民依托生態(tài)致富增收的途徑？這些都需要細(xì)致考量，綜合謀劃。本文在此只是提供一個(gè)討論的靶子，拋磚引玉，以期更多深度的探討。