孫曉霞

我國政府債券市場經(jīng)過數(shù)十載的深耕與積淀，為我國經(jīng)濟發(fā)展作出了突出貢獻，也將會在我國經(jīng)濟發(fā)展的新征程中固本強基、行穩(wěn)致遠。在此，分享我對政府債券市場發(fā)展的三點看法。

第一，政府債券在支持經(jīng)濟發(fā)展方面功不可沒。

政府債券是保障經(jīng)濟穩(wěn)步增長的有力支撐。政府債券在保持較大財政投入力度和支出強度、保障地方經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用，成為擴內(nèi)需、穩(wěn)增長的有效手段。自2015年以后，我國財政赤字不斷擴大，赤字率長期維持在不低于2.6%的高位。截至2019年底，赤字規(guī)模累計達到11.32萬億元。2020年，為積極對沖疫情造成的財政減收增支影響，穩(wěn)定并提振市場信心，我國將赤字率提高到3.6%以上，安排一般預算赤字3.76萬億元，同比增加1萬億元。這些赤字均通過發(fā)行國債和新增地方政府一般債券進行彌補。自地方政府債券全面實行自發(fā)自還以來，我國新增地方政府專項債券發(fā)行增速也持續(xù)在高位。截至2019年末，其年均復合增速約為1.1倍，累計發(fā)行規(guī)模達到4.79萬億元，預計2020年底發(fā)行規(guī)模將達到3.75萬億元。政府債券發(fā)行規(guī)模的擴大，促進了積極的財政政策更加積極有為。

政府債券是推進供給側(cè)結(jié)構性改革的重要途徑。政府債券有力地支持了“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等重大戰(zhàn)略，有力地支持了脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保、教育醫(yī)療等重點領域公益性項目建設，有力地推動了在建基礎設施項目建設。同時，政府債券在擴大有效供給、補齊發(fā)展短板、積蓄發(fā)展新動能、提升經(jīng)濟質(zhì)效、推進供給側(cè)結(jié)構性改革方面發(fā)揮了重要的財政調(diào)控作用。

2020年以來，地方政府債券在基建補短板方面發(fā)揮的作用更為顯著。2020年前7個月，地方政府債券融資投入交通運輸、市政等基礎設施建設領域的規(guī)模達到1.57萬億元，而2019年為7400億元左右。同時，以地方政府專項債券作為重大項目資本金，可吸引金融機構、民營資本等參與基建投資，起到“四兩撥千斤”的作用。2020年前8個月，以地方政府專項債券作為資本金的項目共計631個，所涉及項目的資本金達到1974億元，主要支持鐵路、收費公路、軌道交通、機場建設等交通基礎設施領域建設，若按4倍的杠桿率計算，則可撬動約6000億元的社會資本。

政府債券是開啟國內(nèi)大循環(huán)的必要手段。近年來，政府債券著力支持民生改善，為提升人民生活質(zhì)量提供了有力的資金保障，對于擴大內(nèi)需規(guī)模和優(yōu)化內(nèi)需結(jié)構具有重要意義，是開啟國內(nèi)大循環(huán)的重要基石。以地方政府債券為例，其在脫貧攻堅、環(huán)境保護、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生事業(yè)中的投入不斷加碼。2020年前7個月，地方政府債券融資在上述民生領域的投入達到1.1萬億元，較上年同期的4300多億元增長了近1.5倍。其中，地方政府債券融資在科教文衛(wèi)、社會保障領域的投入規(guī)模更為突出，達到6191.35億元，較上年同期的1300多億元增長了近3.7倍。

第二，政府債券在化解風險危機方面駕輕就熟。

開拓創(chuàng)新，平穩(wěn)應對1997年亞洲金融危機。1997年亞洲金融危機發(fā)生時，我國實施了積極的財政政策，國債在其中發(fā)揮了重要作用。1998—2004年我國共發(fā)行長期建設國債9100億元，專項用于支持國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎設施投入，其中僅1998—2000年就安排國債項目6620個，總投資規(guī)模達到2.4萬億元，加速改善了基礎設施，促進了國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。另外，1998年我國創(chuàng)新發(fā)行了2700億元特別國債，用于補充國有獨資商業(yè)銀行資本金，有效提升了商業(yè)銀行的抗風險能力，保障了我國金融體系的穩(wěn)定健康發(fā)展。

防患未然，有效化解2015年地方債務風險。為了防范化解地方債務風險，2015年我國地方政府債券全面實行自發(fā)自還，開啟了大規(guī)模的債務置換。截至2019年底，通過發(fā)行地方政府債券置換的存量債務規(guī)模超過12萬億元。債務置換使得部分信用等級低、風險高的地方融資平臺債務轉(zhuǎn)化為信用等級高、低風險的地方政府債券，提高了金融機構的資產(chǎn)質(zhì)量，有效化解了部分潛在的金融風險，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險的底線，也降低了融資成本。按照目前我國地方政府債券余額測算，每年可節(jié)約利息支出超過1.5萬億元，有效緩解了地方政府的債務負擔。

精準施策，積極應對2020年的疫情沖擊。為了應對疫情對經(jīng)濟社會的沖擊，促進財政政策更加積極有為，2020年我國共安排發(fā)行1萬億元的抗疫特別國債以及4.73萬億元的新增地方政府債券，為推動復工復產(chǎn)、做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿铡_疫情影響、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)揮了關鍵性作用。同時，允許地方政府專項債券合理支持中小銀行補充資本金，化解金融風險。目前，2000億元中小銀行資本金專項債的預分配額度已通知地方，預計將用于支持18個地區(qū)的中小銀行。

第三，政府債券行穩(wěn)致遠，未來可期。

穩(wěn)步推進，保持債務規(guī)模合理可控。未來債務管理的方向應以“穩(wěn)”為主，要著力避免債務規(guī)模的無序膨脹，防范潛在風險。2020年疫情發(fā)生以來，債務風險不斷聚集。經(jīng)初步匡算，預計2020年底我國地方政府債務率將接近100%，而該指標在2018年為76.6%，2019年為82.9%?？紤]到各地區(qū)債務、財政情況的巨大差異，局部債務風險將更為突出。

強化管理，實現(xiàn)風險收益動態(tài)平衡。實現(xiàn)風險收益動態(tài)平衡的關鍵是要保障債務資金的合理高效使用，積極建設地方政府專項債券預算績效管理體系，保障專項債券項目與地區(qū)需求相匹配、融資規(guī)模與項目全生命周期預期收益相匹配、項目資金使用效率和收益率與對應行業(yè)或同地區(qū)類似項目相匹配等，最終實現(xiàn)地方政府專項債券項目收益與風險的動態(tài)平衡。

擁抱市場，推進市場高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)推進政府債券市場化建設與對外開放，積極參與市場競爭，以更好地發(fā)揮政府債券的財政功能和金融功能。例如，以更加市場化的方式，強化國債收益率曲線的定價基準作用;加強地方債指數(shù)的探索和應用，進一步打造功能全面、廣泛認可的地方債指數(shù)體系。

當前，政府債券的存量規(guī)模已達44.8萬億元，占整個債券市場的比重超過40%，是名副其實的中流砥柱，決定了我國債券市場未來發(fā)展的深度與廣度。在新形勢下，應更好地發(fā)揮政府債券功能，鞏固提升政府債券在債券市場乃至金融市場的核心地位，服務經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。（本文根據(jù)作者在“中國債券資本市場四十人論壇第一屆峰會”上的發(fā)言整理）

責任編輯：印穎? 廖雯雯