陳惠霞/杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（濱江）檔案館

立法理念是含于立法環(huán)節(jié)中的內(nèi)在精神和最高原理，它體現(xiàn)了立法者對(duì)立法的本質(zhì)、原則及其運(yùn)作規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)及由此產(chǎn)生的一種價(jià)值取向，是立法者以實(shí)現(xiàn)法治為目標(biāo)，意圖通過(guò)法律建設(shè)完善來(lái)治國(guó)理政的一種思想境界。2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》，這是檔案法自1988年1月1日施行以來(lái)的首次修訂，對(duì)推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化將起到基礎(chǔ)性作用。通過(guò)修訂，檔案法由原來(lái)的六章二十七條增至八章五十三條，新增檔案信息化及監(jiān)督檢查兩章內(nèi)容，充分體現(xiàn)出新形勢(shì)下檔案工作以信息化為主、依法治檔的特征。同時(shí)，全文實(shí)質(zhì)性修改25條，占條文總數(shù)的47%。通過(guò)研讀新增、修改的條文，可看出在立法理念上的創(chuàng)新所在與遵循傳統(tǒng)之處。

1 創(chuàng)新思維

1.1 提高對(duì)利用者的權(quán)利保障

新修訂檔案法在立法理念上更加注重對(duì)檔案利用者權(quán)利的保障，主要體現(xiàn)在兩方面：一是權(quán)利與義務(wù)并重，進(jìn)一步擴(kuò)大利用范圍。新修訂檔案法在強(qiáng)調(diào)一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民具有保護(hù)檔案的義務(wù)的同時(shí)，指出其同時(shí)享有依法利用檔案的權(quán)利，注重了權(quán)利與義務(wù)的平衡，體現(xiàn)出管理者與利用者權(quán)利并重的立法理念。類似的還有第二十八條，不但對(duì)檔案館提供利用的方式進(jìn)一步予以明確，對(duì)檔案館不按規(guī)定開(kāi)放利用檔案的行為提出了處理程序，而且進(jìn)一步擴(kuò)大檔案利用主體的范圍，明確只要為持合法證明的單位和個(gè)人，均可利用已開(kāi)放檔案。對(duì)檔案館利用要求的提高，利用義務(wù)的強(qiáng)化以及利用范圍的擴(kuò)展將有助于吸引更多的組織、個(gè)人參與其中，進(jìn)一步發(fā)揮檔案的價(jià)值。二是縮短檔案封閉期，對(duì)利用行為進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)利用手段進(jìn)行優(yōu)化。新修訂檔案法將檔案開(kāi)放年限由30年縮短為25年，而且經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等檔案可少于25年向社會(huì)開(kāi)放，力求盡可能減少檔案的封閉期。第七條指出對(duì)檔案利用作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步凸顯檔案保管的目的在于利用。只有將死檔案轉(zhuǎn)化為更多更優(yōu)秀的利用成果，才能進(jìn)一步彰顯檔案的價(jià)值，體現(xiàn)出檔案工作的意義。一方面加快檔案的開(kāi)放，一方面對(duì)開(kāi)放利用行為進(jìn)行鼓勵(lì)，以加大檔案開(kāi)發(fā)利用為重點(diǎn)的立法理念可見(jiàn)一斑。同時(shí)第四十一條在信息化建設(shè)方面指出國(guó)家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門(mén)共享利用，更是為信息化背景下檔案利用工作的開(kāi)展指明了方向。

1.2 加強(qiáng)人文關(guān)懷

強(qiáng)制性是法律的普遍特點(diǎn)，在強(qiáng)制性中加入對(duì)個(gè)體權(quán)利的保障性，則能體現(xiàn)出法律的人文特色。新修訂檔案法第二十二條就體現(xiàn)出這一特點(diǎn)。該規(guī)定將舊版檔案法中強(qiáng)制性特點(diǎn)明顯的規(guī)定進(jìn)行了更改。首先，縮小了權(quán)力行使主體范圍，由過(guò)去的檔案行政管理部門(mén)改為省級(jí)以上檔案主管部門(mén)。其次，收購(gòu)或征收的范圍也限定為對(duì)國(guó)家和社會(huì)有重要保存價(jià)值的檔案。再次，在處理方法上，不再是體現(xiàn)出強(qiáng)烈的強(qiáng)制性特點(diǎn)的直接代為保管方式，而是以幫助為主，充分尊重檔案所有者的權(quán)利，在此基礎(chǔ)上如保管條件仍得不到改善，方可在協(xié)商的前提下代為保管。最后，對(duì)征收行為也要求依法進(jìn)行，不但強(qiáng)調(diào)了行為的實(shí)施要以合法為前提，突出協(xié)助為主的特點(diǎn)，而且與民法典中有關(guān)物權(quán)的規(guī)定較好地做了銜接。

1.3 關(guān)注公權(quán)的合理性與私權(quán)合法性

新修訂檔案法對(duì)公權(quán)的合理性進(jìn)一步予以明確，同時(shí)擴(kuò)大私權(quán)的合法性。在明確公權(quán)的合理性方面，新增監(jiān)督檢查一章，對(duì)檔案主管部門(mén)依法進(jìn)行檢查的內(nèi)容、開(kāi)展檢查的條件、可采取的措施、檢查過(guò)程中的禁止事項(xiàng)等進(jìn)行明確，使檔案主管部門(mén)能夠?qū)Ｗ⒂谛姓O(jiān)管，使檔案館充分履行集中管理檔案的職責(zé)，通過(guò)開(kāi)發(fā)館藏資源進(jìn)一步發(fā)揮檔案價(jià)值。同時(shí)擴(kuò)大私權(quán)的合法性，比較明顯的是在檔案公布權(quán)上，賦予非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等私有主體檔案所有者公布檔案的權(quán)利，以及檔案保管方面，不再對(duì)不符合保管條件的私人所有的對(duì)國(guó)家有保存價(jià)值的檔案直接予以接收，而是以采取協(xié)商、幫助措施確保檔案安全為主。

2 遵循傳統(tǒng)

2.1 注重威懾違法行為

新修訂檔案法能夠?yàn)橐?guī)范的主體所接受，才能體現(xiàn)其價(jià)值，同時(shí)體現(xiàn)出法律的權(quán)威性，而能夠被規(guī)范的主體所接受主要取決于法的公正性，輕重適宜的判決，對(duì)正義的維護(hù)，才能被人們所接受，如果發(fā)現(xiàn)法律無(wú)法使正義得以體現(xiàn)，罪惡得到應(yīng)有的懲罰，與公民的利益訴求背道而馳，甚至成為侵犯他人合法權(quán)益的工具、手段，則法律的威懾力將大打折扣。新修訂檔案法依舊注重威懾違法行為，在對(duì)違法行為的懲處上體現(xiàn)出對(duì)違法行為的威懾力。設(shè)第七章“法律責(zé)任”，列有5條法律條文，明確單位和個(gè)人的違法行為及所需承擔(dān)的法律責(zé)任。特別對(duì)檔案服務(wù)業(yè)企業(yè)所需承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確，指出“檔案服務(wù)企業(yè)在服務(wù)過(guò)程中有本法第四十八條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第四項(xiàng)違法行為之一的，由縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)給予警告，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”。

2.2 注重完善表達(dá)渠道

法律規(guī)定不但要注重協(xié)調(diào)各方的權(quán)利義務(wù)，而且要確保利益相關(guān)方有暢通的表達(dá)渠道，如此才有助于立法、執(zhí)法主體廣泛聽(tīng)取、了解各方的訴求，在后續(xù)法律修改過(guò)程中，將各方利益進(jìn)行通盤(pán)考慮，融入法律條文中，方可制定出符合盡可能多的利益主體需求的法規(guī)。因此，政府及時(shí)回應(yīng)社會(huì)各方的利益訴求是立法過(guò)程中的一項(xiàng)義務(wù)，更是促進(jìn)法律法規(guī)進(jìn)化的有效激勵(lì)方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益深入的今天，市場(chǎng)主體的利益訴求趨于多元化，這種多元化的利益需要被回應(yīng)，需要引起政府的重視并給予合法的反饋，才能有效提高各主體的積極性，否則會(huì)降低各利益方對(duì)法律的信仰，轉(zhuǎn)而從其他渠道爭(zhēng)取自身利益，而實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程的關(guān)鍵是有合法的渠道進(jìn)行疏通表達(dá)。新修訂檔案法依舊注重完善表達(dá)渠道，專門(mén)設(shè)立監(jiān)督檢查一章，對(duì)公民監(jiān)督權(quán)利事項(xiàng)疏通表達(dá)途徑進(jìn)行明確。如第四十四條規(guī)定發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檔案主管部門(mén)報(bào)告，第四十六條規(guī)定任何單位和個(gè)人對(duì)檔案違法行為，有權(quán)向檔案主管部門(mén)和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)。筆者發(fā)現(xiàn)，新修訂檔案法雖明確了表達(dá)訴求的對(duì)象單位，但具體是向同級(jí)檔案主管部門(mén)還是向上級(jí)檔案主管部門(mén)報(bào)告或舉報(bào)并不明確。筆者建議，在明確各主體權(quán)利義務(wù)尤其是公民相關(guān)權(quán)利的同時(shí)，需要明確對(duì)應(yīng)的訴求反映渠道，可通過(guò)完善配套法規(guī)等方式加以解決。

以上對(duì)新修訂檔案法立法理念的分析，體現(xiàn)出新發(fā)展階段我國(guó)檔案立法工作的價(jià)值取向，總結(jié)其中的創(chuàng)新點(diǎn)與遵循傳統(tǒng)之處，能夠更加清晰地認(rèn)識(shí)當(dāng)前檔案工作的特點(diǎn)，將有助于進(jìn)一步深化對(duì)新修訂檔案法的理解，推進(jìn)后續(xù)相關(guān)法規(guī)立改廢工作的開(kāi)展。