● 趙清源

縣是中國(guó)歷史上最穩(wěn)定的一級(jí)行政區(qū)劃，時(shí)至今日已歷兩千多年。然而近些年，國(guó)內(nèi)一些大城市北京、廣州、深圳、南京、上海等紛紛通過逐步撤縣改區(qū)，進(jìn)入到“無縣”時(shí)代。最新進(jìn)入“無縣”時(shí)代的城市是煙臺(tái)：山東宣布，蓬萊市和長(zhǎng)島縣雙雙撤銷，合并設(shè)立為煙臺(tái)市蓬萊區(qū)。此次區(qū)劃調(diào)整前，煙臺(tái)市轄4區(qū)、1縣、7個(gè)縣級(jí)市。蓬萊區(qū)設(shè)立后，山東煙臺(tái)再無縣。

其實(shí)，中國(guó)的縣級(jí)行政單位的“分分合合”熱潮自上世紀(jì)80年代就開始了。只不過，一開始的熱潮是撤縣設(shè)市（縣級(jí)市），在城市化進(jìn)程迅猛發(fā)展的勢(shì)頭下，各地為了融入城市化發(fā)展，撤縣改區(qū)也就應(yīng)運(yùn)而生。

撤縣改區(qū)的積極意義不言而喻。首先是提高了市場(chǎng)和行政機(jī)構(gòu)的效率，打破了原先市區(qū)與縣之間的行政和市場(chǎng)分割，能更好地推進(jìn)城市及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。此外，撤縣改區(qū)的實(shí)施放松了城市發(fā)展面臨的土地資源約束，通過擴(kuò)大的土地面積來招商引資，同時(shí)，通過農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移帶來的勞動(dòng)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，對(duì)很多城市和所轄縣來說，撤縣改區(qū)是一個(gè)你情我愿的雙贏預(yù)期。

和所轄縣主動(dòng)改區(qū)不同，推動(dòng)撤縣改區(qū)的另一個(gè)原因是省直管縣，即縣財(cái)政大權(quán)由省直屬，不再經(jīng)過地級(jí)市，地級(jí)市難以再“雁過拔毛”，政府財(cái)力大大削弱。一些地級(jí)市政府為避免所轄縣脫離自己管轄，加快了縣改區(qū)的步伐。不過，有的縣對(duì)此并不買賬。2008年，浙江湖州市計(jì)劃將所轄的長(zhǎng)興縣改區(qū)。長(zhǎng)興縣經(jīng)濟(jì)十分強(qiáng)勢(shì)，在省直管縣體制下，財(cái)政收入80%留給自己、20%交給省里?？h改區(qū)后近半財(cái)政收入都要交給湖州市，當(dāng)?shù)厝藫?dān)心公共服務(wù)水準(zhǔn)下降，最終這個(gè)計(jì)劃沒有成功。長(zhǎng)興不是孤例。廣東佛山市順德縣改順德區(qū)后，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)下跌。

可以看出，撤縣改區(qū)絕非驅(qū)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萬金油。由于區(qū)域發(fā)展差異的客觀存在，撤縣改區(qū)的政策效應(yīng)也不盡相同。有研究表明，在控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量后，撤縣改區(qū)顯著降低了地級(jí)市的稅收收入。在城市化的浪潮下，要使撤縣改區(qū)充分實(shí)現(xiàn)市、縣（區(qū)）雙贏，既有利于行政管理、有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也有利于環(huán)境改善和人民群眾生活水平提高，至少應(yīng)當(dāng)遵循適時(shí)、適宜、適度的原則。

撤縣改區(qū)應(yīng)廣泛征求公眾意見，這是適時(shí)。縣改區(qū)后，政府可能會(huì)從土地等資源獲得收益，而原來農(nóng)民的利益則可能變相受損。為了保持社會(huì)穩(wěn)定，政府應(yīng)舉行公開聽證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界意見，尤其是原縣所屬區(qū)域的公眾意見。

撤縣改區(qū)關(guān)鍵在于因地制宜，從本地的實(shí)際情況出發(fā)，這是適宜。并不是所有縣都能改區(qū)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)集聚的人口尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)，并且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度，才符合撤縣改區(qū)的條件。

撤縣改區(qū)需把握省市縣三級(jí)平衡，這是適度。省市間往往面臨著省直管縣還是撤縣改區(qū)的選擇題。如果省直管縣和撤縣改區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)進(jìn)行，這些城市將不得不尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，很可能又會(huì)走上依賴土地財(cái)政的老路。地級(jí)市在繪制撤縣改區(qū)藍(lán)圖時(shí)，也應(yīng)充分考慮省情和縣情，因?yàn)檫@事關(guān)省市縣三級(jí)層面的發(fā)展布局。

撤縣改區(qū)的實(shí)質(zhì)是在一定區(qū)域內(nèi)，大城市中心城區(qū)與周邊的縣合并或構(gòu)建公共發(fā)展戰(zhàn)略。其中，區(qū)域是中心城區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，中心城區(qū)是區(qū)域發(fā)展的保證。如何協(xié)調(diào)中心城區(qū)與區(qū)域的良性互動(dòng)，既涉及城市區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)，也與城市區(qū)域的行政結(jié)構(gòu)有關(guān)。要真正發(fā)揮撤縣改區(qū)的積極作用，就要成功調(diào)動(dòng)市縣的積極性，建立適應(yīng)現(xiàn)代城市區(qū)域發(fā)展的城市管治結(jié)構(gòu)，那樣的城市才有競(jìng)爭(zhēng)力，城市化才具有動(dòng)力。