摘要：2019年4月3號，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新條例）公布，5月15號起正式施行。新冠肺炎疫情期間，各地政府在疫情信息公開方面表現(xiàn)良莠不齊：深圳、上海、香港、海南等省市疫情公布及時、信息量大，且呈現(xiàn)可視化、可追溯的特點；另有些省市則是僅僅以文字通報的形式進行公開，在內(nèi)容、形式等方面表現(xiàn)不盡如人意。這也表明我國政府信息公開制度建設(shè)還有待完善。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，信息公開在一定程度上關(guān)系著政府信任，影響著社會秩序的穩(wěn)定。本文通過對新冠肺炎疫情重要時間節(jié)點的梳理，對政府信息公開的現(xiàn)狀進行分析，試圖提出完善政府信息公開制度的建議。

關(guān)鍵詞：信息公開；政府信任；突發(fā)公共事件

一、引言

2019年4月3號，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新條例）公布，5月15號起正式施行。新條例用了56個條文，對政府信息公開制度的原則、內(nèi)涵核心進行了更新，進一步明確了政府信息公開的主體與范圍。但是在實際操作過程中，政府信息公開的表現(xiàn)不容樂觀。此次新型冠狀病毒爆發(fā)，更是暴露出政府在信息公開方面存在的一些問題。疫情期間，公眾都保持著高度的緊張，期待政府發(fā)聲，這對政府信任的一次重要考驗，其結(jié)果不僅關(guān)乎政府形象，而且關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定。真相如果缺位，虛假信息就會蔓延。面對公眾的恐慌情緒，政府更需要做好信息公開，避免產(chǎn)生政府信任危機從而陷入“塔西佗”陷阱，防止謠言造成的次生災(zāi)難。

二、文獻綜述

（一）政府信任

政府信任是公民對政府部門按照民眾期待使用公共權(quán)力進行公共管理、提供公共服務(wù)的活動的預期，是公民在期望與認知之間對政府運作的評價，反映出公民對政府行為確當性的心理認同。政府信任不僅關(guān)乎政府存在的合法性和行使公共權(quán)力的正當性，在疫情爆發(fā)的特殊時期，還承擔了降低公共管理過程中的交易成本、提升治理效率的功能。從政府信任的形成機制來看，Thomas從人格特征、制度法規(guī)、過程三個角度區(qū)分了政府信任機制，在政府信任重建過程中，過程機制和制度機制具有重要的啟發(fā)意義；我國學者林興初則將政府信任的來源總結(jié)為公民對國家主權(quán)的信念、對政府公共管理效能的信任和對政府公共服務(wù)的預期；李燕、朱春奎認為源于信任主體的公民預期和源于信任客體的政府行為績效是影響政府信任產(chǎn)生機制的核心要素，其中公民預期包括公民對政府行為效用的預期和對公民需求回應(yīng)性的預期，政府行為績效是指公眾對政府公共管理活動與公共服務(wù)提供的效率、效果、公平性與責任性的感知與評價。

在政府信任的影響因素中，人口學因素例如性別、年齡、學歷、收入等被認為是重要的影響變量，但是基于不同種族、民族、區(qū)域的政府信任研究呈現(xiàn)出不同的甚至相互矛盾的結(jié)果；此外，公眾對政府的信任是在長期的互動中形成的，公眾對政府的了解主要來源于政府的信息公開，如果政府部門能夠主動進行信息公開，就會體現(xiàn)政府對公眾的責任投入，如果在信息公開的過程中，公眾的需求回應(yīng)性預期被政府部門滿足，那么政府信任就會更上層樓。芮國強、宋典通過實證研究證明信息公開中政體信息公開、信息公開內(nèi)容、信息公開渠道、信息動態(tài)性等四個維度都對政府信任產(chǎn)生正向影響。

（二）信息公開

根據(jù)2019年新修訂的《中華人民共和國信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，政府信息即“行政機關(guān)在履行職責過程中獲取或者制作的、以一定形式記錄、保存的信息?！毙畔⒐_要堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，遵循公正、公平、合法、便民的原則。關(guān)于“政府信息公開”的定義，不同學者從不同角度進行了論述：高原認為“政府信息公開是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，向社會公眾或依申請人申請而向特定的個人或組織主動將信息公開的制度”；劉奕琳認為政府信息公開就是“國家各級行政機關(guān)在行使其管理職能過程中，按照法定規(guī)則，主動向公民或合法組織公開政府信息的過程”。從各位學者對政府信息公開的定義來看，可以歸納出三要素：信息公開的主體——廣義上的政府、信息公開的客體——公民或者組織、信息公開的行為——政府主動將設(shè)計與公眾利益有關(guān)的信息或依法申請的信息進行公開。

在政府信息公開制度方面，彭越從我國政府信息公開制度的憲法邏輯著手，澄清政府信息公開制度的憲法基礎(chǔ)，為政府信息公開制度提供了更加精準的憲法定位；劉克江從信息公開與個人隱私保護之間的關(guān)系入手，指出信息公開與個人隱私權(quán)是“對立統(tǒng)一”的，通過解析《中華人民共和國政府信息公開條例》，發(fā)現(xiàn)《條例》中對個人隱私權(quán)保護的內(nèi)容的不足，并從立法、制度、程序和機構(gòu)等方面提出完善意見；胡弘弘、吳曉旭等學者針對政府信息公開的范圍展開討論，圍繞過程性信息公開的判定規(guī)則，提出要區(qū)分過程性信息中的主觀性和客觀性、行政性和專業(yè)性、階段性和確定性，并以政府“會議紀要”為例，提出應(yīng)該進一步對內(nèi)部管理信息和過程性信息進行規(guī)范和清晰的界定。

有關(guān)突發(fā)公共事件中的信息公開，曹麗萍總結(jié)了“非典”肺炎疫情期間廣東和北京疫情信息公開的經(jīng)驗和教訓，疫情信息及時、準確、全面公開和發(fā)布，對于傳染病的預防和控制至關(guān)重要，疫情信息公開之后，民眾對于疫情高峰期每天攀升的趨勢并沒有表現(xiàn)太大的恐慌，對政府的信任度逐漸回升；王建華通過對2008——2017年間10起典型突發(fā)事件的分析，對政府信息公開的時間、方式、內(nèi)容等進行總體評價，完善政府信息公開的傳播進路；劉曉花、李建對我國突發(fā)公共事件中的政府信息公開現(xiàn)狀進行分析，指出我國突發(fā)公共事件信息公開存在著信息公開的廣度、深度、速度不夠，信息公開的形式和渠道相對陳舊，信息公開觀念較為保守，職責不明確，監(jiān)管問責機制不完善等問題。

經(jīng)過學者和實踐者們的不懈努力，我國在政府信息公開制度方面不斷前進，此次新冠疫情期間，我們在一些方面較以往取得明顯進步，但是還有一些問題值得我們進一步研究。

三、疫情期間政府信息公開狀況

回顧此次新冠肺炎疫情的蔓延（表1），不難發(fā)現(xiàn)政府部門的預警機制遠遠落后與病毒蔓延的速度，如果能夠早些披露相關(guān)信息，引起人們重視，或許可以給社會提供更多的應(yīng)對時間。

通過對此次新冠肺炎疫情期間一些重要時間節(jié)點的梳理，我們發(fā)現(xiàn)在政府信息公開的準確性、及時性方面存在一些問題，一些非官方的聲音甚至要先于政府的官方聲音；此外，不同省市在信息公開方面也表現(xiàn)出一定的差異。這些問題及差異主要表現(xiàn)在政府信息公開的內(nèi)容、方式、質(zhì)量三個方面。

（一）政府信息公開的內(nèi)容

新冠肺炎疫情引起廣泛重視之后，各地方政府都對防控措施、醫(yī)療救治情況進行及時跟蹤報道，幫助居民了解疫情基站、知曉周圍環(huán)境是否存在感染風險，掌握確診或疑似病例人群行動軌跡。但是在政府信息公開的過程中，要把握好內(nèi)容尺度，防止泄露個人隱私。2月3日，某醫(yī)院5名工作人員利用職務(wù)便利，私用手機偷拍并通過微信群轉(zhuǎn)發(fā)傳播該院新冠病毒肺炎感染者的病程信息，其中包括患者姓名、詳細地址、工作單位、診療信息等基本情況，造成惡劣影響。疫情期間，公眾迫切想要掌握高危人群的活動范圍、活動軌跡等內(nèi)容，但涉及姓名、住址、工作單位等信息屬于個人隱私范圍，且不涉及他人利益，信息公開應(yīng)該充分保障每個人的個人隱私權(quán)。

此外，針對那些可以不公開的過程性信息、內(nèi)部管理信息等，政府在信息公開的過程中應(yīng)當把握好自由裁量權(quán)。C市政府擬恢復部分受疫情影響的公交線路，在參與方案討論過程中，2月2日上午，該市公交公司運營管理部長范某在方案未經(jīng)上級批準的情況下，擅自將《關(guān)于恢復部分公交路線的通告（討論稿）》發(fā)布至微信群，在沒有證實信息準確性的情況下，被5人轉(zhuǎn)發(fā)至朋友圈，造成了不良社會影響?！吨谢鹑嗣窆埠蛧畔⒐_條例》第十六條規(guī)定：……行政機關(guān)在履行行政職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。案例中被泄露的文件一方面屬于討論階段的過程性信息，相關(guān)公交路線信息和恢復時間都不確定；另一方面又和民生息息相關(guān)，在疫情期間難免會誤導民眾，造成社會混亂，甚至會導致對政府的信任危機，給疫情期間政府工作的開展帶來不利影響。

廣東省深圳市被認為是此次疫情信息公開較好的幾個地區(qū)之一。在保護患者的隱私的同時，公布了盡可能多的內(nèi)容，包括新增病例、累計病例、重癥數(shù)量、死亡數(shù)量、出院數(shù)量、密切接觸者數(shù)量，以及確診病例性別統(tǒng)計、各區(qū)分布、病例發(fā)病史和旅行史等，同時率先公布了新增確診患者的行動軌跡，并對病人停留過的場所進行徹底性消毒，有效的緩解了公眾的恐慌情緒。

（二）政府信息公開的方式

新冠肺炎疫情期間，互聯(lián)網(wǎng)成為政府信息公開的主要渠道。隨著全媒體時代的到來，政府的單向話語傳輸方式受到挑戰(zhàn)；傳播的主體迅猛增加，沖擊了政府的話語權(quán)；傳播的形式多樣化，豐富了話語表達體系；擴展了傳播范圍的邊界，提升了話語影響的廣度；同時傳播受眾出現(xiàn)分化，以話語為標準出現(xiàn)群體分界。

上海市是湖北省外最早關(guān)注疫情的城市之一，1月19號，官微“上海發(fā)布”推送了“上海加強對可疑病例的監(jiān)測和篩查”的消息，反應(yīng)速度可見一斑。但是微博作為一個人人都可發(fā)聲的平臺，本來可以作為一個暢通民意、反映公眾信息訴求的渠道，但是“上海發(fā)布”采用“開啟精選評論”、“拉黑”等方式，堵塞了公眾向行政機關(guān)反映訴求的渠道，結(jié)果反而適得其反，導致上海市政府一度被冠上“不作為”的罵名。好在隨著上海市政府在接下來的防疫工作中用實際行動交上了一份令公眾滿意的答卷，化解了政府信任危機。

1.30號，官微“人民日報”轉(zhuǎn)發(fā)了一條新聞，并加上了“雙黃連可抑制新型冠狀病毒”的標簽，后來經(jīng)過幾大權(quán)威媒體聯(lián)合發(fā)聲，這條新聞上了微博熱搜。一時間雙黃連口服液被搶購一空。盡管“人民日報”“央視新聞”等官微隨后進行辟謠，但是那些冒著感染風險搶購雙黃連的公眾，一方面承受了經(jīng)濟損失，一方面還要承受網(wǎng)絡(luò)上的冷嘲熱諷，不僅造成政府信任危機，而且在一定程度上導致了社會內(nèi)部的對立，破壞了社會穩(wěn)定。

在一些偏遠地區(qū)的農(nóng)村，互聯(lián)網(wǎng)尚未普及，并且考慮到老年人對智能手機的運用不太熟悉，一些地方政府因地制宜，采用廣播、橫幅等傳統(tǒng)方式普及防疫知識。河南的“硬核喊話”、內(nèi)蒙的“無人機喊話”等等新聞在網(wǎng)絡(luò)上的火爆，表明即使在互聯(lián)網(wǎng)普及的今天，傳統(tǒng)的信息公開方式仍然不可偏廢。針對不同受眾群體，需要采用不同的信息公開方式。

（三）政府信息公開的質(zhì)量

《中華人民共和國政府信息公開條例》中第一章第五條對政府信息公開的原則做出了規(guī)定：行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則；第六條規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當及時、準確地公開政府信息，發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會和經(jīng)濟管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當發(fā)布準確的政府信息予以澄清。由此可以看出，政府信息公開的質(zhì)量，可以從信息的及時性、準確性兩個維度進行考量。

在整個疫情防控工作中，醫(yī)務(wù)工作者們發(fā)揮了重要作用，其中李文亮醫(yī)生牽動著民眾的特殊感情。這位“吹哨人”率先在微信群披露不明肺炎的相關(guān)情況，呼吁人們做好防范，但也因此被院方約談，遭到警方訓誡，并因為散布“謠言”被依法處理。在2月7號李文亮醫(yī)生因感染去世后，許多民眾在表示惋惜和悲痛的同時，批評武漢市政府信息披露延遲。再對比1月27號武漢市長周先旺在記者采訪時回應(yīng)社會各方面對武漢市信息披露的不滿意時說道“因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，必須依法披露，作為地方政府，在獲得信息以后，授權(quán)以后，才能披露”，一時間引發(fā)社會廣泛關(guān)注。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第19條規(guī)定：國家建立傳染病預警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)從傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布?？梢钥闯鲆咔楣_的行政主體是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，不是市政府；但是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中已經(jīng)規(guī)定相關(guān)“預警”機制，并賦予當?shù)卣浞值淖灾鳈?quán)。如果疫情都必須經(jīng)過層層上報進行授權(quán)，那顯然不能滿足信息公開的“及時、準確”的要求。

另一方面，政府部門在進行信息公開時，要確保信息的準確性。武漢市衛(wèi)健委先后于2019年12月31號和2020年1月14號發(fā)布報告稱“未見明顯人傳人和醫(yī)護感染”、“尚未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人，不排除有限人傳人”。但是“明顯人傳人”“有限人傳人”等專業(yè)術(shù)語并未向公眾進行說明，甚至在“不排除有限人傳人”的情況下，未采取任何措施，1月18號，武漢百步亭社區(qū)“萬家宴”開席。這種大規(guī)模的聚集，在疫情期間造成的后果難以想象。

在信息公開的及時性方面，深圳市同樣表現(xiàn)可圈可點。每天9：10和16：10兩次通報疫情的發(fā)展情況，并針對網(wǎng)傳的個案進行及時回應(yīng)，政府信息與網(wǎng)絡(luò)信息幾乎“零時差”。信息公開的越及時，可供謠言生長的空間就越小。

四、疫情期間信息公開制度的改進建議

（一）建立健全信息公開法律體系

首先要在制度上完善政府嘻嘻公開制度，建立完善的政府信息的收集和發(fā)布制度，同時要建立信息安全保障制度，加強信息管理的安全性；其次要完善政府信息公開的救濟制度，《條例》第五十一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。但是在實踐中，當事人因為信息公開不當或者錯誤而做出錯誤決策的情形也會發(fā)生，比如此次疫情中如果武漢衛(wèi)健委針對病毒人傳人的信息公布準確及時，那么百步亭社區(qū)“萬家宴”未必會舉行，這種情況下需要進一步細化權(quán)利救濟；最后，《條例》不僅關(guān)乎公眾知情權(quán)，同時也要保障公眾隱私權(quán)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，《條例》更需要做好與其他法律的有效銜接。

（二）落實信息公開問責制度

要落實信息公開責任制，首先要對政府信息公開進行評估和監(jiān)督，形成動態(tài)的評價機制，并把內(nèi)部評價和外部評價相結(jié)合，確保公開的信息的質(zhì)量；其次要完善我問責主體架構(gòu)，形成多元問責機制，搭建有序的公民參與的途徑；最后要形成信息公開的全程嵌入機制，在信息公開前要明確責任，信息公開中形成責任監(jiān)督機制、信息公開后形成責任追究機制。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，提高水平

一方面政府機關(guān)和工作人員要轉(zhuǎn)變以往的陳舊觀念，堅持“公開為原則，不公開為例外”，應(yīng)當把政府信息公開作為政府應(yīng)當承擔的一項義務(wù)和職責，打造透明政府，同時要提高專業(yè)水平，把握好自由裁量權(quán)，及時準確辨別出應(yīng)當公開和不能公開的信息；另一方面公眾需要提高權(quán)利意識，行使自己的知情權(quán)時，要尊重他人的隱私權(quán)，同時要提高參政議政能力，通過合法的渠道表達自己的訴求。

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作者簡介：劉雪輝（1995—），男，碩士，公共管理。