高 敏

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510640

研究表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中的種植和規(guī)?；B(yǎng)殖造成的面源污染是水質(zhì)污染的主要原因[1]。美國(guó)同樣面臨嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)水污染問題，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署在1998年向國(guó)會(huì)提交的《國(guó)家水質(zhì)狀況報(bào)告》中承認(rèn)，《清潔水法》中的制度未阻止徑流污染帶來的嚴(yán)重威脅，還指出農(nóng)業(yè)是非點(diǎn)源污染來源①美國(guó)《清潔水法》等法律文本與研究文獻(xiàn)中使用“nonpoint source pollution”，與國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)討論的農(nóng)業(yè)面源污染是相同概念。本文在討論美國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施時(shí)使用“非點(diǎn)源污染”字面譯法，以確保與美國(guó)立法文本內(nèi)容一致。。我國(guó)與美國(guó)的農(nóng)業(yè)水污染具有共同特征：不確定性、隨機(jī)性和廣泛性。農(nóng)業(yè)面源污染由分散、不固定的污染源造成，這與點(diǎn)源污染不同，且污染物排放具有間歇性，污染負(fù)荷存在較大不確定性。同時(shí)，由于降水隨機(jī)性和土壤結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物類型、氣候、地質(zhì)地貌等其他因素影響，農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生又具有隨機(jī)性和廣泛性[2]。針對(duì)相同問題，我國(guó)與美國(guó)的防治措施顯著不同，我國(guó)側(cè)重命令控制措施，美國(guó)側(cè)重經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染至今仍很嚴(yán)重，因此國(guó)內(nèi)有學(xué)者建議采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施②如張虹鷗等建議運(yùn)用經(jīng)濟(jì)刺激手段（污染治理收費(fèi)、排污交易等）、教育和自愿參與協(xié)商手段解決非點(diǎn)源污染問題。張虹鷗等著：《新豐江水庫(kù)水質(zhì)生態(tài)保護(hù)研究》，中山大學(xué)出版社2015年版，第181頁(yè)。王曉燕認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染面積廣大，涉及的公眾個(gè)體繁多，運(yùn)用命令控制手段管理將花費(fèi)大量人力物力，而采用經(jīng)濟(jì)手段可刺激公眾通過行為方式選擇自覺參與污染控制，既節(jié)約了管理成本，又能取得環(huán)境效益。王曉燕著：《非點(diǎn)源污染過程機(jī)理與控制管理——以北京密云水庫(kù)流域?yàn)槔?，科學(xué)出版社2011年版，第282頁(yè)。。美國(guó)聯(lián)邦和州政府也在努力加強(qiáng)控制措施以防治非點(diǎn)源污染。如國(guó)會(huì)修改了《清潔水法》，將非點(diǎn)源污染作為規(guī)制目標(biāo)；克林頓政府頒布《1998年水行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)要制定流域規(guī)劃與改善水質(zhì)的整體方法。聯(lián)邦環(huán)保署要求各州明確每日最大負(fù)荷量，將非點(diǎn)源污染納入規(guī)制范圍內(nèi)。這些變化說明曾采用的“胡蘿卜加大棒”方法趨于弱化[3]。中美在農(nóng)業(yè)水污染問題方面有一定共性，在應(yīng)對(duì)措施方面又顯著不同，比較分析我國(guó)與美國(guó)的水污染防治法律措施及其特點(diǎn)，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施具有積極意義。

一、以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主的美國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施

美國(guó)聯(lián)邦和各州環(huán)境法律主要依賴經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施保護(hù)水質(zhì)的行為。綜觀這些措施，呈現(xiàn)以下特征：

一是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施與命令控制措施相銜接?！肚鍧嵥ā?03條要求各州對(duì)受損水體必須就聯(lián)邦環(huán)保署指定的污染物明確每日最大負(fù)荷量，該負(fù)荷量的設(shè)置必須能夠促進(jìn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)考慮季節(jié)變化因素。2000年聯(lián)邦環(huán)保署依據(jù)303條制定TMDL法規(guī)（2003年生效），規(guī)定幾個(gè)重要問題：第一，各州必須在其清單里明確受損水體或部分受到非點(diǎn)源污染影響的水體每日最大負(fù)荷量。盡管此規(guī)定遭到農(nóng)業(yè)和林業(yè)利益相關(guān)者的強(qiáng)烈反對(duì)。第二，要求每日最大負(fù)荷量包括：廢物負(fù)荷量的分配（wasteload allocation）、負(fù)荷量分配（load allocation）、安全邊際、合理可預(yù)見的未來發(fā)展中污染物負(fù)荷增長(zhǎng)量、實(shí)施計(jì)劃。第三，各州必須在指定限期日前提交TMDL。在采取此命令控制措施的同時(shí)，法規(guī)允許各州在非點(diǎn)源與點(diǎn)源污染源間自由開展減排交易。將經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與命令控制結(jié)合，在減輕社會(huì)成本負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)污染物排放控制目標(biāo)。

二是關(guān)注保護(hù)水質(zhì)措施的成本效益。1996年修訂的《農(nóng)場(chǎng)法案》規(guī)定了農(nóng)場(chǎng)土地環(huán)境保育制度（Environmental Conservation Acreage Program），授權(quán)美國(guó)農(nóng)業(yè)部采用財(cái)政激勵(lì)方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)社區(qū)開展保護(hù)實(shí)踐。尤其是明確指令農(nóng)業(yè)部可通過合同和地役權(quán)方式貫徹此制度，以保護(hù)土壤、水、自然資源、牧場(chǎng)、濕地和野生生物棲息地。該制度授權(quán)農(nóng)業(yè)部指定優(yōu)先保護(hù)區(qū)，遵守聯(lián)邦和州環(huán)境法律的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可獲得更多補(bǔ)貼。該制度還要求所支出的每一美元應(yīng)發(fā)揮最大環(huán)境效益。農(nóng)場(chǎng)土地環(huán)境保育制度具體包括濕地保存制度（wetland reserve program）、保育休耕制度（conservation reserve program）、環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)制度（environmental quality incentives program）。保育休耕制度規(guī)定，農(nóng)業(yè)部可與農(nóng)場(chǎng)主簽訂協(xié)議，約定土地休耕，并按照批準(zhǔn)的保護(hù)計(jì)劃條款開展保護(hù)性利用，協(xié)議有效期限為10～15年。保護(hù)計(jì)劃包括：農(nóng)場(chǎng)主管理土地或水源的決策和輔助信息，操作時(shí)間表、活動(dòng)，通過對(duì)土地永久性植被覆蓋、植樹、蓄水等措施解決自然資源問題的預(yù)期支出。農(nóng)場(chǎng)主必須實(shí)施保護(hù)計(jì)劃，不能利用土地放牧、收割或作其他農(nóng)作物商業(yè)用途，除非獲得批準(zhǔn)。農(nóng)場(chǎng)主每年獲得不超過五萬美元的年租金，還可獲得不超過實(shí)際或平均成本15%的補(bǔ)貼。起初，此制度受到批評(píng)，因獲得補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)土地通常非環(huán)境敏感土地，而是報(bào)價(jià)最低的土地。此外，許多參加項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)主將經(jīng)濟(jì)效益較低的農(nóng)地休耕，而不考慮這些休耕是否產(chǎn)生重要的環(huán)境效益。此制度經(jīng)過修訂，重點(diǎn)關(guān)注水質(zhì)問題，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局在1991年使用環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評(píng)估合同書?？肆诸D政府時(shí)期的《清潔水行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)了一些新方案，如保育休耕加強(qiáng)項(xiàng)目和全國(guó)保育緩沖區(qū)方案。前者是利用聯(lián)邦和州的資金發(fā)展與實(shí)施針對(duì)重要環(huán)境問題的綜合性計(jì)劃，農(nóng)場(chǎng)主可自愿參與。后者緩沖區(qū)方案以阻截污染物徑流，減緩農(nóng)場(chǎng)土地沉積物、營(yíng)養(yǎng)物和殺蟲劑流入水體。農(nóng)場(chǎng)主同意建設(shè)保育緩沖區(qū)即可獲得成本補(bǔ)貼。這些新方案產(chǎn)生了重大環(huán)境效益。不過有研究指出，這些新方案產(chǎn)生的環(huán)境效益相對(duì)于成本而言不符合成本效益原則，新方案花費(fèi)17億美元，幾乎占聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)開支的一半。目前農(nóng)場(chǎng)主參與此項(xiàng)目的熱情較高，但社會(huì)普遍擔(dān)心合同到期后，農(nóng)場(chǎng)主在沒有后續(xù)補(bǔ)貼的情況下是否會(huì)持續(xù)保育。因此，此項(xiàng)目效益只是暫時(shí)的[3]。

三是設(shè)立多樣化激勵(lì)項(xiàng)目，重視保護(hù)計(jì)劃的制定。針對(duì)州政府的激勵(lì)項(xiàng)目，如《清潔水法》319條規(guī)定，每個(gè)州必須識(shí)別州內(nèi)未采取非點(diǎn)源污染控制措施且水質(zhì)預(yù)期不達(dá)標(biāo)的水體，并提交報(bào)告給聯(lián)邦環(huán)保署審核；識(shí)別造成水質(zhì)問題的非點(diǎn)源污染源；描述可行的州和地方非點(diǎn)源污染控制措施。每個(gè)州必須提交非點(diǎn)源污染管理計(jì)劃給聯(lián)邦環(huán)保署審核，管理計(jì)劃應(yīng)包括以下內(nèi)容：最佳管理實(shí)踐計(jì)劃；實(shí)施計(jì)劃，包括年度時(shí)間安排、開始最佳管理實(shí)踐的初始日期、資金來源。聯(lián)邦政府撥款分擔(dān)各州因遵守319條而產(chǎn)生的成本。如州未提交受非點(diǎn)源污染影響的水體名錄給聯(lián)邦環(huán)保署審核或該機(jī)構(gòu)不同意此名錄，聯(lián)邦環(huán)保署可為其制定名錄，但不能為州制定和實(shí)施管理計(jì)劃。319條并未要求各州制裁不采取最佳管理實(shí)踐措施的非點(diǎn)源污染者，而是采取自愿方法，利用撥款鼓勵(lì)最佳管理實(shí)踐措施[3]。針對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的激勵(lì)項(xiàng)目如1985年通過的《農(nóng)場(chǎng)法案》及其后續(xù)法規(guī)創(chuàng)設(shè)了四類基本措施：第一類是合規(guī)制度（compliance programs），即農(nóng)場(chǎng)主必須實(shí)施保護(hù)計(jì)劃和實(shí)踐，或避免土地使用造成環(huán)境退化，方可繼續(xù)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。第二類是技術(shù)支持和教育措施。第三類是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)價(jià)值的實(shí)踐活動(dòng)和結(jié)構(gòu)變化的成本分擔(dān)措施。第四類是環(huán)境敏感土地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同和地役權(quán)措施。這些措施在緩解環(huán)境問題的同時(shí)，也有利于解決非點(diǎn)源水污染問題。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，措施的作用有限。合規(guī)制度具體包括農(nóng)場(chǎng)主（Sodbuster）制度、保育合規(guī)（Conservation Compliance）制度、濕地農(nóng)場(chǎng)主（Swampbuster）制度。農(nóng)場(chǎng)主制度和保育合規(guī)制度均要求農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施保護(hù)計(jì)劃，否則無法獲得補(bǔ)貼。這些激勵(lì)項(xiàng)目在實(shí)施過程中遇到了一些問題，如保護(hù)計(jì)劃需經(jīng)過地方審批，但缺乏具體審批標(biāo)準(zhǔn)，地方官員對(duì)農(nóng)場(chǎng)主的行為要求和保護(hù)計(jì)劃內(nèi)容有相當(dāng)大的裁量權(quán)。導(dǎo)致地方官員易妥協(xié)于農(nóng)場(chǎng)主壓力，弱化保護(hù)要求[4]。受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化影響，美國(guó)農(nóng)業(yè)部門一直認(rèn)為其工作是幫助農(nóng)場(chǎng)主，而非規(guī)制生產(chǎn)活動(dòng)。但隨著保護(hù)措施越來越嚴(yán)格及合規(guī)成本增加，農(nóng)場(chǎng)主可能選擇退出和放棄補(bǔ)貼。

二、以命令控制為主的我國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施

從國(guó)家立法層面而言，我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)水污染問題的防治措施主要集中于全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《水污染防治法》（2017年修訂）第四章水污染防治措施中的第四節(jié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年實(shí)施）、2015年國(guó)務(wù)院頒布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。《水污染防治法》規(guī)定了地方政府、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)主體防止水污染義務(wù)，農(nóng)藥使用、運(yùn)輸和儲(chǔ)存、化肥和農(nóng)藥等標(biāo)準(zhǔn)的制定、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)田灌溉用水需符合水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和防止水污染。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的規(guī)制對(duì)象是有一定規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由各省市根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和畜禽養(yǎng)殖污染防治要求確定。主要包括：飲用水水源保護(hù)區(qū)禁止建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；建設(shè)畜禽糞便、尸體、污水等綜合利用和無害化處理設(shè)施。此條例規(guī)定了一些激勵(lì)措施，包括污染治理貸款貼息、廢棄物綜合利用活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、購(gòu)買有機(jī)肥的補(bǔ)貼優(yōu)惠、利用沼氣和天然氣享受上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)惠和新能源優(yōu)惠政策、畜禽尸體無害化處理享受補(bǔ)助、簽訂削減污染物排放量協(xié)議獲得獎(jiǎng)勵(lì)等?！端廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》就農(nóng)業(yè)面源污染提出措施，包括推廣低毒、低殘留農(nóng)藥使用補(bǔ)助試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)行測(cè)土配方施肥，在敏感區(qū)域和大中型灌區(qū)，建設(shè)生態(tài)溝渠、污水凈化塘、地表徑流集蓄池等設(shè)施，凈化農(nóng)田排水及地表徑流。全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《土壤污染防治法》（2019年實(shí)施）中關(guān)于農(nóng)用地土壤修復(fù)的規(guī)定，考慮到地下水污染防治。從地方立法層面而言，各地農(nóng)業(yè)水污染防治措施基本是重復(fù)以上規(guī)定。

我國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施表現(xiàn)為依賴命令控制類型，鼓勵(lì)性規(guī)定為主，輔之以義務(wù)性、禁止性規(guī)定，條文內(nèi)容概括性強(qiáng)，缺少具體實(shí)施細(xì)則。如《水污染防治法》第五十五條規(guī)定地方基層農(nóng)業(yè)等行政主管部門職責(zé)，兼有鼓勵(lì)性、義務(wù)性、命令控制特征。第五十六條第二款規(guī)定畜禽養(yǎng)殖類污染源的一般性義務(wù)，包括綜合利用、運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)保設(shè)施、達(dá)標(biāo)排放，但未規(guī)定綜合利用的具體措施③《水污染防治法》第五十五條“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)采取措施，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理地施用化肥和農(nóng)藥，推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)和高效低毒低殘留農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，防止造成水污染?！钡谖迨鶙l第二款“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！?。對(duì)造成水污染的重點(diǎn)污染物如農(nóng)藥、化肥，僅抽象規(guī)定要符合安全使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)義務(wù)性和禁止性規(guī)定，未設(shè)立相應(yīng)法律責(zé)任。命令控制型措施還暴露出以下問題：一是控制措施未考慮對(duì)市場(chǎng)和相關(guān)利益者的不利影響。有研究表明，畜禽禁限養(yǎng)控制措施過度造成豬肉供給與轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)戶生計(jì)問題等[5]。二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)行命令控制措施時(shí)忽視污染防治方法的多樣性，嚴(yán)苛執(zhí)法增加了守法成本。最有利于環(huán)境的畜禽糞便處理方式是將其資源化，如將糞便制成沼氣或還田利用。但有些地方執(zhí)法人員不認(rèn)可沼氣池等資源化設(shè)施,片面要求建設(shè)污水處理設(shè)施。甚至有的地方要求養(yǎng)殖企業(yè)產(chǎn)生的沼渣沼液只能通過罐車?yán)睫r(nóng)田,而不能通過管道引入農(nóng)田。因?yàn)檎釉右狠斎牍艿辣灰暈榕盼?必須符合達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)[5]。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施在執(zhí)行中也暴露出一系列問題。一是國(guó)家和地方均未出臺(tái)可操作性制度規(guī)范，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者難以獲得相應(yīng)資金支持。二是部分經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的補(bǔ)償或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不能彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)經(jīng)營(yíng)者因保護(hù)水質(zhì)付出的代價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的。如沼氣發(fā)電新能源扶持項(xiàng)目實(shí)施過程中，電力公司因變壓器和線路等附加成本得不到足夠國(guó)家補(bǔ)貼，而故意對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)的發(fā)電上網(wǎng)設(shè)置高門檻[5]。有關(guān)滇池流域某村“秸稈氣化”試點(diǎn)項(xiàng)目調(diào)查的研究文獻(xiàn)指出，效果良好的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化項(xiàng)目和技術(shù)在農(nóng)村得不到推廣應(yīng)用，直接原因是缺乏符合村民利益需求的有效經(jīng)濟(jì)和政策激勵(lì)機(jī)制。此外，退耕還林還草、禁漁禁伐及推廣低毒無殘留農(nóng)機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等具體政策措施，因補(bǔ)償機(jī)制缺失或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，利益受損的農(nóng)民或其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者恢復(fù)以往生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的動(dòng)力很強(qiáng)，影響政策措施目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。

三、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與命令控制類型措施比較

美國(guó)防治農(nóng)業(yè)水污染措施包括命令控制型和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型，以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型為主。命令控制型措施如規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)業(yè)機(jī)械疏浚和填埋活動(dòng)許可制度，受損水域每日最大負(fù)荷量限制措施。但美國(guó)更多依賴補(bǔ)貼等財(cái)政激勵(lì)措施預(yù)防水污染，每日最大負(fù)荷量限制措施，也是通過聯(lián)邦財(cái)政激勵(lì)推動(dòng)各州實(shí)施。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施目的是通過分擔(dān)農(nóng)戶成本方式鼓勵(lì)有利于水質(zhì)保護(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，如最佳保護(hù)實(shí)踐活動(dòng)、休耕、建設(shè)緩沖區(qū)等。我國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治主要依賴命令控制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施有限。

在美國(guó)，命令控制措施被認(rèn)為存在以下局限:一是命令控制措施對(duì)各地區(qū)及各類受規(guī)制活動(dòng)的差異性不敏感，導(dǎo)致資源利用效率較低，相對(duì)缺乏靈活性。自上而下的方法阻礙了有意義的公眾參與，降低各州出臺(tái)創(chuàng)新措施的可能性[7]。二是命令控制措施可能會(huì)遭到被規(guī)制者反對(duì)，出現(xiàn)實(shí)施成本高、實(shí)施困難和訴訟負(fù)擔(dān)等問題。三是非點(diǎn)源污染來源具有廣泛性和多樣性特征。如農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與地理位置特征差異大，對(duì)水質(zhì)的影響千差萬別，不可能采用技術(shù)方法制定統(tǒng)一排污標(biāo)準(zhǔn)。四是非點(diǎn)源污染的主要污染源均與土地利用有關(guān)，如聯(lián)邦政府直接采取命令控制措施，涉嫌妨礙州政府自主權(quán)的行使，引發(fā)州政府不滿[8]。當(dāng)前聯(lián)邦采取的非點(diǎn)源污染防治措施正是基于以上考慮，保留了州與地方政府對(duì)非點(diǎn)源污染的監(jiān)管權(quán)力，通過提供成本分擔(dān)和技術(shù)支持促使州政府實(shí)施非點(diǎn)源污染防治。

農(nóng)業(yè)水污染源的異質(zhì)性特征突出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)過程差異大，自然環(huán)境條件差異大，即使相同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生等量污染物，在不同自然環(huán)境條件下帶來的污染后果也不同，因此不能依賴統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和排污技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)防水污染。監(jiān)管部門監(jiān)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程與排放物的處置首先必須全面準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息，如果監(jiān)管部門獲得信息僅是為規(guī)范生產(chǎn)活動(dòng)，農(nóng)戶一般不會(huì)主動(dòng)提供信息，導(dǎo)致命令控制措施的監(jiān)控成本較高、實(shí)施困難。再者，如命令控制措施設(shè)計(jì)不科學(xué)、執(zhí)行不合理，還會(huì)造成守法成本高、影響生計(jì)和市場(chǎng)供給等問題。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施通過分擔(dān)成本以鼓勵(lì)農(nóng)戶開展有利于水質(zhì)保護(hù)的生產(chǎn)實(shí)踐。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以農(nóng)戶自愿為前提，不僅能夠激勵(lì)農(nóng)戶合作和合規(guī)態(tài)度，還能夠適應(yīng)多樣化、多元農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)方式。農(nóng)戶最清楚當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與自然環(huán)境條件，監(jiān)管部門與農(nóng)戶合作能夠激發(fā)農(nóng)戶利用經(jīng)驗(yàn)采取兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水質(zhì)保護(hù)的有效措施，也節(jié)省監(jiān)管成本。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施也與扶持農(nóng)業(yè)歷史傳統(tǒng)相一致。無論是我國(guó)還是美國(guó)，一直以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均有政策支持。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主普遍認(rèn)為，政府部門應(yīng)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供幫助，而非強(qiáng)制性規(guī)制或約束，這也是美國(guó)選擇經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的原因之一。相對(duì)于命令控制措施，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施能夠促進(jìn)資源有效利用、實(shí)施靈活、可接受性相對(duì)高、守法成本和監(jiān)管成本相對(duì)較低。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施也有其劣勢(shì)。一是經(jīng)費(fèi)不足與資金使用效率問題。如美國(guó)《清潔水法》319條非點(diǎn)源污染管理計(jì)劃實(shí)施初期，國(guó)會(huì)財(cái)政支持較少，盡管克林頓政府增加經(jīng)費(fèi)，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。實(shí)施控制措施的成本未得到充足補(bǔ)貼，仍維持高水平，無法促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)生預(yù)期改變。即使這些激勵(lì)項(xiàng)目已投入數(shù)億美元，但結(jié)果并不理想。因缺乏明確成效標(biāo)準(zhǔn)，即使后期經(jīng)費(fèi)有所增加，也不能確保經(jīng)費(fèi)使用效率，無法保證單位投入經(jīng)費(fèi)獲得最大環(huán)境效益[3]。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不合理與不當(dāng)執(zhí)行等問題會(huì)影響項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與成本有效性。如我國(guó)實(shí)施退耕還林項(xiàng)目中，中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)雖高，但地方政府克扣補(bǔ)助情況普遍，總體上退耕還林工程成本有效性較差[9]。三是經(jīng)費(fèi)、環(huán)境效益的可持續(xù)性問題。如前文提到，美國(guó)保育休耕項(xiàng)目合同到期后，農(nóng)場(chǎng)主在沒有成本補(bǔ)貼的情況下，無法保證繼續(xù)履行保育義務(wù)，進(jìn)而難以維持已實(shí)現(xiàn)的環(huán)境效益。我國(guó)退耕還林項(xiàng)目總體工程在經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性也存在很大問題?；谖鞑咳∞r(nóng)戶調(diào)查的研究認(rèn)為，如無國(guó)家補(bǔ)貼，農(nóng)戶退林還耕可能性相當(dāng)大[9]。四是道德風(fēng)險(xiǎn)問題。同樣以美國(guó)《清潔水法》第319條非點(diǎn)源污染管理計(jì)劃為例，該條規(guī)定各州針對(duì)因非點(diǎn)源污染而受損水體開展保護(hù)項(xiàng)目可獲得聯(lián)邦資助，有些州在此規(guī)定激勵(lì)下聲稱水體受損以獲得財(cái)政經(jīng)費(fèi)。后來增加了303條TMDL規(guī)定，大幅度提高了規(guī)制責(zé)任，美國(guó)懷俄明州將之前認(rèn)定的受損水體從400減到61個(gè)，理由是被剔除的水體無充分證據(jù)證明其受損[3]。道德風(fēng)險(xiǎn)問題加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也影響經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的可持續(xù)性。以我國(guó)退耕還林項(xiàng)目為例，因國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較高，地方政府往往超出中央預(yù)定指標(biāo)組織農(nóng)民大規(guī)模退耕，并在事后要求中央政府追加退耕指標(biāo)和相應(yīng)補(bǔ)貼[6]。道德風(fēng)險(xiǎn)問題不僅出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的實(shí)施過程，在命令控制措施的實(shí)施中同樣會(huì)發(fā)生。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主將濕地用于農(nóng)業(yè)用途時(shí)會(huì)采用一些技術(shù)手段規(guī)避404條疏浚與填埋物許可制度，如聲稱排水或疏浚操作只是偶然性進(jìn)入濕地[3]。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)水污染防治措施的理性選擇

中美農(nóng)業(yè)水污染防治措施的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)表明，需綜合運(yùn)用命令控制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)兩類措施保護(hù)水質(zhì)，防治農(nóng)業(yè)面源污染。在選擇和設(shè)計(jì)具體措施時(shí)，需基于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征和社會(huì)條件，以成本有效性為目標(biāo)。

首先，制定措施應(yīng)考慮農(nóng)民守法成本、政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制成本、社會(huì)福利損失及交易成本。一些農(nóng)民環(huán)境認(rèn)知調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本或較高認(rèn)知，但其奉行生計(jì)第一和安全第一原則，在風(fēng)險(xiǎn)最小化的同時(shí)追求利潤(rùn)最大化[10]。因此，農(nóng)民選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)類型的首要考慮是成本和經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)水污染防治措施的守法或合規(guī)成本過高，會(huì)直接影響該措施實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。理論上，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施可分擔(dān)農(nóng)民部分守法成本，相對(duì)于命令控制措施更易被接受。如對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，可選擇經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施促使農(nóng)民混合式種植，充分發(fā)揮自然因素對(duì)有害生物的調(diào)控功能、提高作物健康和抗逆水平、不用或少用化學(xué)農(nóng)藥、減少環(huán)境污染維護(hù)生態(tài)平衡有重要作用[11]。在設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施時(shí)需科學(xué)評(píng)估守法成本，制定合理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)民自愿為前提，并確保補(bǔ)貼實(shí)際發(fā)放給農(nóng)民。

政府機(jī)構(gòu)的規(guī)制成本包括監(jiān)督、管理、執(zhí)行農(nóng)業(yè)水污染防治措施的成本，政府人員能力培訓(xùn)成本等。命令控制措施的規(guī)制成本主要是監(jiān)管成本，如監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染物排放量和排放路徑，污染物處理方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用農(nóng)藥、飼料等化學(xué)品的數(shù)量與方式，環(huán)保技術(shù)使用情況等。除規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)可按照點(diǎn)源污染源方式監(jiān)管，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多樣性、靈活性、隨機(jī)性、無固定排污口等特征，監(jiān)管部門很難即時(shí)準(zhǔn)確掌握排污和污染物處理信息，最終導(dǎo)致命令控制措施的監(jiān)管成本提高。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的規(guī)制成本包括監(jiān)管成本和補(bǔ)貼成本。監(jiān)管成本如監(jiān)管農(nóng)民休耕、保留濕地或緩沖區(qū)、使用測(cè)土配方肥料、使用沼氣池等環(huán)保技術(shù)的成本。農(nóng)民是否實(shí)施這些措施易識(shí)別，監(jiān)管成本相對(duì)低。但如需維持較長(zhǎng)時(shí)間的補(bǔ)貼才能實(shí)現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)，補(bǔ)貼成本較高，因此選擇經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施時(shí)必須考慮補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的可持續(xù)性。無論是選擇命令控制措施還是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，均需考慮降低監(jiān)管成本，選擇監(jiān)管成本相對(duì)低的措施。

社會(huì)福利損失是指，立法措施導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格上升，從而給消費(fèi)者和生產(chǎn)者帶來的損失。如前文提到地方政府設(shè)立畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，過度禁限，影響豬肉市場(chǎng)供給，導(dǎo)致部分消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者利益受損。交易成本是指由立法措施引起的資源轉(zhuǎn)移代價(jià)，以及這些資源再分配后的私人成本，如農(nóng)業(yè)水污染防治措施導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)的成本、公司關(guān)閉成本、農(nóng)民從事其他工作的成本等。地方政府需根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況評(píng)估擬定的農(nóng)業(yè)水污染防治措施可能帶來的守法成本、規(guī)制成本、社會(huì)福利損失和交易成本，以成本最小方式實(shí)現(xiàn)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。

其次，農(nóng)業(yè)水污染防治應(yīng)建立在相關(guān)信息充分、客觀、真實(shí)、一致性的基礎(chǔ)之上。需先了解農(nóng)業(yè)水污染的污染源、污染路徑、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物的處理方式、水資源狀況、其他自然資源條件、排污量、排污與水質(zhì)關(guān)聯(lián)性等。但無論我國(guó)還是美國(guó)，尚無法及時(shí)獲得充分相關(guān)信息。我國(guó)流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)存在水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目與水環(huán)境狀況不相適應(yīng)的現(xiàn)象，流域水質(zhì)量評(píng)估結(jié)果存在一定偏差和片面性，科學(xué)性、合理性也難以保證[12]。有效的水質(zhì)監(jiān)控必須能夠提供水質(zhì)問題來源，但在非點(diǎn)源污染分析過程中往往存在不確定性，對(duì)非點(diǎn)源污染的監(jiān)控需全面了解自然系統(tǒng)和人類活動(dòng)對(duì)自然系統(tǒng)的影響，而目前仍缺乏對(duì)這些情況的全面了解，加劇監(jiān)測(cè)和評(píng)估難度。無論是選擇命令控制措施還是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施均須以這些信息為基礎(chǔ)。因此，選擇合適的農(nóng)業(yè)水污染防治措施前需完善我國(guó)水環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制與相關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如根據(jù)不同流域特點(diǎn)，選擇不同監(jiān)測(cè)因子，統(tǒng)一流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)方法，建立健全農(nóng)業(yè)資源投入與污染排放的技術(shù)核查和統(tǒng)計(jì)體系，全面、準(zhǔn)確地掌握農(nóng)業(yè)能源消費(fèi)和污染數(shù)據(jù),保障農(nóng)業(yè)污染治理有序開展[13]。

再次，取消不利于水質(zhì)保護(hù)的措施，增設(shè)鼓勵(lì)農(nóng)民開展有利水質(zhì)保護(hù)的激勵(lì)措施，并協(xié)調(diào)各類措施間的一致性、互補(bǔ)性?；?、農(nóng)藥等農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼曾發(fā)揮了調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保障糧食安全、反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村等作用。但農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼卻干撓了市場(chǎng)機(jī)制，可能造成價(jià)格扭曲，導(dǎo)致農(nóng)戶多使用或一如既往地使用化肥、農(nóng)藥污染品，由于對(duì)補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴，不僅阻礙向可持續(xù)農(nóng)業(yè)耕作方式轉(zhuǎn)變，還加劇了農(nóng)業(yè)面源污染[14]。有必要出臺(tái)有機(jī)肥、測(cè)土配方肥等補(bǔ)貼措施，逐步替代化肥補(bǔ)貼等不利于水質(zhì)保護(hù)的措施，直至最終取消。如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用新型肥料、農(nóng)藥、地膜的價(jià)格差或額外成本費(fèi)用，政府給予一定現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用有機(jī)肥等[15]?？山梃b美國(guó)補(bǔ)貼制度經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)各項(xiàng)措施間的銜接性和互補(bǔ)性。如美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主依據(jù)保育休耕制度休耕農(nóng)業(yè)土地并獲得補(bǔ)貼，可能會(huì)轉(zhuǎn)而利用未開墾的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很可能造成水質(zhì)的負(fù)面影響。但農(nóng)場(chǎng)主制度和保育合規(guī)制度可以緩解此問題，因?yàn)檗r(nóng)場(chǎng)主如將侵蝕性風(fēng)險(xiǎn)高的土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則不能依據(jù)這兩項(xiàng)制度獲得補(bǔ)貼。