羅亞玲 黃燎華

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

中共十八屆三中全會(huì)明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是對(duì)于中國(guó)特色的社會(huì)主義制度進(jìn)行建設(shè)與完善，同時(shí)推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，從以往的管理，到現(xiàn)在的社會(huì)治理，雖然只是一字之差，但是其內(nèi)涵卻是發(fā)生了翻天覆地的變化。管理是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)自上而下的層級(jí)單一縱向的“權(quán)利”管理，但是治理卻凸顯出橫向多維的社會(huì)各個(gè)方面“參與式”的力量，凸顯出法治思維與法治方式。這一改革，標(biāo)志著我國(guó)開始堅(jiān)持系統(tǒng)治理，并鼓勵(lì)社會(huì)群眾的積極參與，同時(shí)還形成了政府治理以及社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的局面。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障治理能力在當(dāng)前仍舊是國(guó)家整個(gè)治理體系中的短板，因此，需要積極采取有效的措施，以此來(lái)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革，從而提高農(nóng)村社會(huì)保障治理能力。

一、深化農(nóng)村保障制度改革是治理的必然要求

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)現(xiàn)，就必須要深化農(nóng)村社會(huì)保障制度。而農(nóng)村社會(huì)保障制度作為所有制度中最為基本的制度，其完善與健全程度意味著一個(gè)國(guó)家的文明程度。[1]

一方面，社會(huì)保障是現(xiàn)代化國(guó)家治理能力的典型代表，是國(guó)家維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，處理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的典型公共措施，和國(guó)家發(fā)展程度、社會(huì)文明程度息息相關(guān)。社會(huì)保障是政府介入其中，消除個(gè)體在社會(huì)中無(wú)法自己消除的風(fēng)險(xiǎn)，并利用大數(shù)法則實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的最終目的。在當(dāng)前的現(xiàn)代化發(fā)展環(huán)境中，大多數(shù)國(guó)家都建立了特色的社會(huì)保障體系。可以說(shuō)社會(huì)保障與國(guó)家的各個(gè)方面都有著直接的關(guān)聯(lián)，在中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)保障制度是推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的重要措施，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重大歷史使命。

另一方面，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)對(duì)自然環(huán)境的依賴性，導(dǎo)致農(nóng)村在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)等方面天然處于弱勢(shì)地位。尤其是在我國(guó)，由于現(xiàn)代化進(jìn)程的區(qū)域差異性，我國(guó)的社會(huì)保障制度長(zhǎng)期以來(lái)重視城市，忽略農(nóng)村。而我國(guó)又是歷史悠久的農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心地位，農(nóng)民人數(shù)在總?cè)丝谡加?0%的比例，農(nóng)民處于事實(shí)上的社會(huì)保障邊緣地帶，這對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民生活水平提高都有著較大的影響和限制，對(duì)于廣大農(nóng)民而言，更是不公平的，難以體現(xiàn)社會(huì)主義體制的優(yōu)越性和先進(jìn)性。因此也就導(dǎo)致農(nóng)村的社會(huì)保障制度成為了國(guó)家治理體系中的短板。

其三，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，三農(nóng)問(wèn)題成為中國(guó)國(guó)家治理的重點(diǎn)問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展也成為國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，尤其是在中國(guó)特色社會(huì)主義轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，更要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善，將農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)納入到中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃中。

由此可見(jiàn)，加快農(nóng)村社會(huì)保障的改革在當(dāng)前已然成為了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在構(gòu)建和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)要注意其和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)性。一方面，現(xiàn)代社會(huì)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種通行經(jīng)濟(jì)體制，但市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，在市場(chǎng)條件下，農(nóng)業(yè)與社會(huì)中的其他產(chǎn)業(yè)之間，在開展競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中價(jià)值悖論情況非常普遍常見(jiàn)。[2]這就需要農(nóng)民在市場(chǎng)外鋪設(shè)一張安全網(wǎng)。另一方面，當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不健全，而由于農(nóng)民在政治資源以及經(jīng)濟(jì)資源方面均處于劣勢(shì)，所以，農(nóng)民在當(dāng)前的工業(yè)化、城市化發(fā)展進(jìn)程中，面臨著嚴(yán)峻的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于社會(huì)保障的需求出現(xiàn)了急速的上漲。[3]

二、農(nóng)村社會(huì)保障改革的關(guān)鍵是治理能力

對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度進(jìn)行改革是以政府為主導(dǎo)的一種強(qiáng)制性制度變遷，通過(guò)對(duì)政府職能進(jìn)行深化，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障治理能力的現(xiàn)代化，同時(shí)也是農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施改革的關(guān)鍵所在。而每一項(xiàng)治理活動(dòng)在開展前需要對(duì)其中的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行考慮，如誰(shuí)治理，如何治理，治理目的。這些問(wèn)題基本上可以構(gòu)成治理的要素。社會(huì)保障制度中，治理主體依舊是政府，因此，政府的治理能力對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障具有直接的作用。[4]

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障治理就是要在鄉(xiāng)村治理理念下完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，鄉(xiāng)村治理并不僅僅是治理理論鄉(xiāng)村化的邏輯演繹，而是中國(guó)鄉(xiāng)村公共管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和內(nèi)涵延伸。鄉(xiāng)村治理理論下的社會(huì)保障體系建設(shè)和完善主張的是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、盈利性企業(yè)、非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體、村民組織等的利益一體化，實(shí)現(xiàn)多主體參與、網(wǎng)絡(luò)化治理的社會(huì)保障治理路徑，促使多主體共同參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的管理以及社會(huì)公共服務(wù)的提供中，進(jìn)而為中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效管理和社會(huì)保障體系的完善提供支撐。

鄉(xiāng)村治理理念下的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要命題是提高農(nóng)村社會(huì)保障的供給水平，進(jìn)而持續(xù)長(zhǎng)效地為農(nóng)民提供社會(huì)福利和社會(huì)保障，這種制度的構(gòu)建將打破單一的行政供給制度的限制，并摸索出具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)特色的多主體共建共享的社會(huì)福利保障路徑。當(dāng)然提高社會(huì)保障治理能力的關(guān)鍵仍舊要從中國(guó)農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革入手，增加對(duì)村民自治的政策性引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政社合一治理制度的體制變遷和改革。

三、農(nóng)村社會(huì)保障治理能力現(xiàn)代化的改革

（一）增加意識(shí)形態(tài)投資，倡導(dǎo)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

從新制度主義者的角度來(lái)看，意識(shí)形態(tài)投資指的是國(guó)民反復(fù)灌輸?shù)囊环N特定的價(jià)值觀念，并以此來(lái)對(duì)人們的偏好造成改變，從而對(duì)于人們的選擇造成影響。在社會(huì)保障制度不斷變遷的過(guò)程中，農(nóng)民作為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，需要得到一定的“補(bǔ)償”。但是如果增加對(duì)農(nóng)民的復(fù)利投資，就表示需要對(duì)現(xiàn)有體制內(nèi)既得利益階層的福利數(shù)量進(jìn)行減少，但是由于該選擇屬于公共選擇的范疇，因此就需要在公平公正的基礎(chǔ)下實(shí)施，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目的。[5]而在對(duì)于既定利益進(jìn)行分配的過(guò)程中，需要以效用最大化原則進(jìn)行分配。意識(shí)形態(tài)投資不僅只是對(duì)于農(nóng)民的意識(shí)進(jìn)行滲透，同時(shí)也是改變?nèi)鮿?shì)群體價(jià)值觀念的一種方式，通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體實(shí)施文化觀念、治理理念等眾多方面的非正式約束，從而對(duì)于其心理動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響，并利用為弱勢(shì)群體提供標(biāo)準(zhǔn)的方式，來(lái)對(duì)人們的價(jià)值觀念、心理需求層次等產(chǎn)生改變。對(duì)弱勢(shì)群體傳播公平公正等理念，可以在特定的制度框架內(nèi)有效的提高資源配置效率，并且還可以將福利總量實(shí)現(xiàn)最大化的效用。

（二）培養(yǎng)治理主體的參與能力，促進(jìn)治理主體實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基本要求就是治理主體的多元化發(fā)展。一方面，農(nóng)民的共同參與是社會(huì)保障治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的有效方式。只有農(nóng)民參與其中，那么這一群體才可以通過(guò)制度的方式表達(dá)自己的利益訴求，基于這一方面的意義而言，國(guó)家政府是所有人的，并不是某些人的。[6]隨著當(dāng)前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的逐漸發(fā)展，公民的意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，這為弱勢(shì)群體參與制度方面的改革提供了良好的基礎(chǔ)，確保農(nóng)民參與制度創(chuàng)新，是主體多元化發(fā)展的必要要求，培養(yǎng)農(nóng)民群體養(yǎng)成制度創(chuàng)新的意識(shí)，調(diào)動(dòng)其能動(dòng)性，從而有效的彌補(bǔ)主體能力差異。另一方面，不同部門的參與。在當(dāng)前，社會(huì)保障的意義并不僅僅包含家庭保障、個(gè)人保障，還包括多元化主體共同參與的社會(huì)保障。所以，責(zé)任主體多元化才是我國(guó)社會(huì)保障未來(lái)的發(fā)展方向。而在此背景下，政府需要制定相關(guān)政策，并鼓勵(lì)其他的主體共同參與到制定社會(huì)保障政策、公共服務(wù)以及監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)中，從而使社會(huì)保障除政府之外其他參與主體的缺失問(wèn)題得到保障，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的目的。

最后，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)自身角色的準(zhǔn)確定位，提高農(nóng)村社會(huì)保障治理能力，要在鄉(xiāng)村治理的理念下構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，而在這個(gè)過(guò)程中，政府要明確在農(nóng)村社會(huì)保障體系中承擔(dān)的角色和定位。其一，是相關(guān)政策的制定者和供給者。司法機(jī)關(guān)、政府應(yīng)當(dāng)盡快制定涉及到全國(guó)農(nóng)村社會(huì)的社會(huì)保障綜合性法律法規(guī)和政策文件，完善農(nóng)村社會(huì)保障治理的制度化建設(shè)，為不同區(qū)域的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)，并為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系提供制度助力，通過(guò)建立明確的、系統(tǒng)化的制度條文明確農(nóng)村社會(huì)保障治理的相關(guān)要求、規(guī)范和具體操作，進(jìn)而讓中央政府、地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確其在農(nóng)村社會(huì)保障中的權(quán)責(zé)，明確保障對(duì)象、項(xiàng)目、物資籌措措施和監(jiān)督管理機(jī)制等，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變過(guò)去專注于經(jīng)濟(jì)開發(fā)、地方政績(jī)的行政治理理念，將更多精力和物資集中于鄉(xiāng)村秩序規(guī)范、鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步上。其二，社會(huì)保障資金的有效供給。提倡農(nóng)村社會(huì)保障治理的多元參與，并非排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與作用，相反是引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理地進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，加大財(cái)政支付力度，積極構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)治理保障資金體系，并將過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理過(guò)度依賴行政資金的局面轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c、利益共享的新格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)共建共享格局的過(guò)程中要更加積極地作為，完善社會(huì)保障資金的管理體系，并根據(jù)鄉(xiāng)村的具體情況，構(gòu)建政府、非營(yíng)利性組織人員、村民代表組成的資金專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行科學(xué)管理。

（三）深化政府社保職能改革，優(yōu)化社會(huì)保障制度環(huán)境

對(duì)于一個(gè)國(guó)家治理水平產(chǎn)生影響的因素主要可以分為兩個(gè)方面，分別是治理者因素與治理制度。但是制度在其中所起到的作用更大，因?yàn)橹贫饶軌驅(qū)τ谌说乃刭|(zhì)產(chǎn)生改造效果，同時(shí)還能夠制約管理者出現(xiàn)濫權(quán)、公權(quán)私用等問(wèn)題。所以，需要將重點(diǎn)放在制度的合理設(shè)計(jì)方面，通過(guò)制度來(lái)達(dá)到約束權(quán)力的目的。農(nóng)村社會(huì)保障制度受惠的對(duì)象為農(nóng)民，同時(shí)，農(nóng)民也是政治選擇呼吁中的公民對(duì)象，這一群體通過(guò)選票的方式，能夠表達(dá)政治意愿與本群體的利益訴求，并基于此進(jìn)行公共產(chǎn)品的選擇。社會(huì)保障因?yàn)榕c民生問(wèn)題的基本政治制度之間具有直接的關(guān)系，所以，公民會(huì)選擇將票投給社會(huì)保障制度，希望可以獲得農(nóng)民群體所需要的公共產(chǎn)品。[7]而以往的制度排斥導(dǎo)致農(nóng)民在選舉的過(guò)程中，出現(xiàn)嚴(yán)重的敷衍問(wèn)題，因此，需要對(duì)選舉制度進(jìn)行改革，在進(jìn)行代表的選舉過(guò)程中，選擇出真正可以代表農(nóng)民利益的人，對(duì)選舉制度進(jìn)行優(yōu)化，將農(nóng)民群體的需求真正體現(xiàn)出來(lái)。

（四）確保社會(huì)保障治理主體參與渠道的暢通

從我國(guó)當(dāng)前的制度變革來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障制度的變革是采用政府從上到下進(jìn)行逐漸的強(qiáng)制推動(dòng)。而政府通過(guò)對(duì)新方案采取試點(diǎn)的方式來(lái)尋求更合理、更有效的制度設(shè)計(jì)，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行推廣。但是這一方式存在一個(gè)十分嚴(yán)重的缺陷，那就是忽視了與制度相關(guān)的公民在其中的作用。所以，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)，促進(jìn)公民參與渠道的暢通，才可以將公民的參與性激發(fā)出來(lái)，使農(nóng)村社會(huì)保障制度成為對(duì)農(nóng)民有利的工程。而曾經(jīng)就有一件由于調(diào)查結(jié)果受到質(zhì)疑，最后導(dǎo)致改革結(jié)果被擱置的事件。在2013年時(shí)，我國(guó)政府就養(yǎng)老金制度改革在網(wǎng)絡(luò)上征求網(wǎng)友的相關(guān)意見(jiàn)，該養(yǎng)老金的改革方案是由清華大學(xué)出臺(tái)，但是遭到大部分網(wǎng)友的反對(duì)，最后不了了之。其原因就是因?yàn)橹贫雀母镏?，重視精英設(shè)計(jì)在其中所起到的作用，但是卻忽略了弱勢(shì)群體對(duì)于制度改革同樣具有提出意見(jiàn)的權(quán)利。

（五）細(xì)化農(nóng)村社會(huì)保障制度在各個(gè)環(huán)節(jié)的民意調(diào)查意愿與滿意度

當(dāng)前社會(huì)保障政策決策實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、民主化的基礎(chǔ)形式就是民意調(diào)查。而其調(diào)查結(jié)果對(duì)于國(guó)民的意愿以及利益訴求具有直接的關(guān)系，更是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障政策的完備性與公平性具有直接的關(guān)系。[8]發(fā)達(dá)國(guó)家在立法規(guī)定社會(huì)保障政策實(shí)施之前，都會(huì)對(duì)于政策內(nèi)容進(jìn)行民意調(diào)查。而我國(guó)的社會(huì)保障領(lǐng)域內(nèi)，雖然也會(huì)通過(guò)民意調(diào)查的方式來(lái)了解國(guó)民的現(xiàn)實(shí)需求以及保障政策的滿意度，但是常常是由政府部門的工作人員或者是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)開展一些非常簡(jiǎn)單，并且非隨機(jī)抽樣的問(wèn)卷調(diào)查。這種方式在一定程度上是不具備科學(xué)性與嚴(yán)密性的，所以對(duì)于制度而言并不具有太高的參考效果。應(yīng)將民意調(diào)查確定為社會(huì)保障政策制定的法定程序，然后將相關(guān)的農(nóng)村社會(huì)保障政策調(diào)查問(wèn)題交給專業(yè)的咨詢服務(wù)公司以及研究機(jī)構(gòu)等，使其開展更為專業(yè)化的調(diào)查，以此來(lái)確保調(diào)查過(guò)程與調(diào)查結(jié)果的公平公正。

總結(jié)

綜上所述，十八屆三中全會(huì)中曾經(jīng)針對(duì)社會(huì)治理提出相關(guān)意見(jiàn)，而在黨的十九大報(bào)告中提出：“構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。”這些意見(jiàn)的提出，為我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障治理指明了方向，意味著我國(guó)政府將從以往的自上而下的權(quán)力管理向多維度的參與式管理轉(zhuǎn)變。而多維度的參與能夠有效地提高公共政策的穩(wěn)定性，從而使農(nóng)村的社會(huì)保障制度與政策更加的符合大部分農(nóng)民的訴求。這一參與機(jī)制有效的推動(dòng)了社會(huì)保障行政管理的民主性，還對(duì)農(nóng)民的訴求渠道進(jìn)行了拓寬，使農(nóng)民擁有更多創(chuàng)新性想法和更為暢通的訴求渠道，使政府可以及時(shí)的回應(yīng)農(nóng)民的訴求，并以農(nóng)民訴求為主，對(duì)社會(huì)保障實(shí)施有效的改革。