喬姍姍

(1.中國社會科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100732 ；2.貴州民族大學(xué) 社會學(xué)與公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550000)

我國是統(tǒng)一的多民族國家，基于這個根本定位，“國家—民族”理論充分肯定了國家高于民族的主導(dǎo)地位。具體到我國實(shí)際情況而言，就是中央與民族地區(qū)地方的集權(quán)關(guān)系，即中央確定了加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是現(xiàn)階段民族工作的主要任務(wù)，民族地區(qū)地方政府就要充分落實(shí)和實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。為了完成這個戰(zhàn)略目標(biāo)，民族地區(qū)地方政府面對民族地區(qū)內(nèi)在發(fā)展動力不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的實(shí)際困難，不斷調(diào)試自我職能模式，從完全的主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能轉(zhuǎn)變，因地制宜創(chuàng)新各種地方治理方式以完成中央對民族地區(qū)發(fā)展提出的具體任務(wù)。民族地區(qū)地方政府完成中央任務(wù)的過程充分體現(xiàn)了我國單一制政體特征，即“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)思維下民族地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，絕對服從國家的統(tǒng)一資源調(diào)配和安排。其實(shí)，“全國一盤棋”的布局反而讓民族地區(qū)獲得了國家給予的更多資源配置，民族地區(qū)加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以來，民族地區(qū)民眾的獲得感得到提升，從而又加深了民族地區(qū)民眾對中華民族共同體意識的認(rèn)同。

一、“國家—民族”理論的分析框架

目前有關(guān)民族理論的研究主要集中在兩個視角，一是民族與民族之間關(guān)系的研究，這方面的研究資料較為翔實(shí)。2005年中央民族工作會議明確指出了堅(jiān)持鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。(1)胡錦濤：《在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會上的講話》，北京：人民出版社，2005年，第9頁。這是我國特色民族關(guān)系的基本形態(tài)定位，為建立社會主義新型民族關(guān)系指明了方向。二是國家與民族關(guān)系的研究視角，在傳統(tǒng)民族學(xué)理論研究中，大多數(shù)學(xué)者以民族國家作為研究民族與國家關(guān)系的理論前提。馬戎認(rèn)為應(yīng)該把建國以來在族群問題上的“政治化”趨勢改變?yōu)椤拔幕钡男路较?，培養(yǎng)和強(qiáng)化民族—國民意識，逐步淡化族群意識。(2)馬戎：《理解民族關(guān)系的新思路 ——少數(shù)族群問題的“去政治化”》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004年第11期。胡鞍鋼根據(jù)淡化族群的理論認(rèn)識提出“第二代民族政策”的具體行動策略，其核心觀點(diǎn)就是加強(qiáng)中華民族的國族一體化，淡化族群意識，采取“民族大熔爐”政策促進(jìn)民族交融和繁榮一體。(3)胡鞍鋼：《“第二代民族政策”說》，《民族論壇》2014年第6期。無論具體策略如何，國家利益高于每個民族利益是已經(jīng)達(dá)成共識的?；诖耍瑥埨^焦教授從不同角度闡釋了“國家—民族”理論框架，明確提出了民族從屬于國家的觀點(diǎn)。(4)張繼焦、尉建文、殷鵬、劉波：《換一個角度看民族理論: 從 “民族—國家”到“國家—民族”的理論轉(zhuǎn)型》，《廣西民族研究》2015年第3期。國家通過財(cái)政支付和項(xiàng)目制，促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，(5)張繼焦、柴玲、陳楠、殷鵬：《再論“國家—民族”理論》，《廣西民族研究》2016年第2期。搭建了政治共同體、經(jīng)濟(jì)共同體、生態(tài)共同體、社會共同體、文化共同體等共同服務(wù)于中華人民共和國這個“一體”的體系。(6)張繼焦、黨壘：《中國現(xiàn)代國家治理體系下的“一國多族”范式——四論“國家—民族”關(guān)系》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2019年第6期。總之，我國作為多民族國家必須找回“國家”在民族、國家關(guān)系中的主導(dǎo)角色，將“國家”置于“民族”之上。(7)張繼焦、尉建文：《三論“國家—民族”關(guān)系》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第9期。

“國家—民族”理論認(rèn)為，國家對民族地區(qū)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，主要體現(xiàn)在中央和國務(wù)院對民族地區(qū)發(fā)展的支援上。但是，學(xué)者們對民族地區(qū)地方政府如何通過輿論引導(dǎo)、政策干預(yù)、資金投入、人才培養(yǎng)等手段實(shí)現(xiàn)中央規(guī)劃任務(wù)的行動關(guān)注不多，可這卻是“國家—民族”理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)椋覈鱾€地區(qū)情況差異較大，中央對地方發(fā)展做了方向性的頂層設(shè)計(jì)，具體執(zhí)行行動需要地方政府操作。況且，我國地方政府與中央政府的關(guān)系并非是單一的層級嚴(yán)明的官僚制組織體系，中央對地方政府有一定的放權(quán)，有學(xué)者形象地用“行政發(fā)包制”描述了我國中央與地方的關(guān)系，即中央提出重大經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略后，各級地方政府層層傳達(dá)和部署，戰(zhàn)略目標(biāo)也不斷被分解下達(dá)。在這個過程中，各級地方政府被賦予相當(dāng)大的自主性去實(shí)施上級分配和制定的任務(wù)、目標(biāo)。(8)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。根據(jù)民族地區(qū)社會環(huán)境特點(diǎn)，民族地區(qū)地方政府在其自主的行動空間里如何轉(zhuǎn)變職能以實(shí)現(xiàn)中央安排的任務(wù)就是本文所討論的問題。通過歷史追溯的方式梳理民族地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)化的歷程可見，從建國初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的過去時到改革開放以來構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)在時，這段時間是民族地區(qū)地方政府從完全主導(dǎo)型職能向引導(dǎo)型職能轉(zhuǎn)型的過渡期，將來時隨著民族地區(qū)少數(shù)民族民眾內(nèi)生發(fā)展主動性的增強(qiáng)，民族地區(qū)政府引導(dǎo)型職能隨之也會深度拓展。

二、中央規(guī)劃的執(zhí)行與民族地區(qū)地方政府職能變遷

(一)過去時：民族地區(qū)地方政府主導(dǎo)型職能為主

我國的社會發(fā)展歷程不同于西方，不能完全借鑒西方的政府職能模式來分析本土化的政府形態(tài)。西方的政府形態(tài)是適應(yīng)西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的，西方的資本經(jīng)濟(jì)興起于市民社會，社會內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生了市場經(jīng)濟(jì)萌芽。市場經(jīng)濟(jì)的自由主義決定了政府管理社會的職能范圍極為有限，主要職能就是保護(hù)私人合法財(cái)產(chǎn)，這個時期的政府可以稱之為保護(hù)型政府職能模式。經(jīng)歷了1929—1933年資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府不應(yīng)僅僅是社會秩序的消極保護(hù)人，還應(yīng)是經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，由此形成干預(yù)主義的政府職能理論。由此，西方的政府為了適應(yīng)社會變化，從保護(hù)型政府過渡到干預(yù)型政府職能模式。西方政府的職能模式演變史顯然與我國國情不符，我國建國初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不可能遵循自由主義，西方政府職能弱化的保護(hù)型政府難以承擔(dān)起我國基本沒有前期經(jīng)濟(jì)積累基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)重任，干預(yù)型政府職能模式也不能準(zhǔn)確描繪我國政府運(yùn)行模式。因?yàn)?，西方干預(yù)型政府職能模式往往表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)生活中已經(jīng)出現(xiàn)問題時，才選擇以干預(yù)或不干預(yù)的方式來處理這些問題。建國初期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為緩慢，基本沒有成熟的市場主體，大多數(shù)地區(qū)甚至還處于農(nóng)業(yè)社會時期，尚未發(fā)生過成熟的市場行為，更遑論政府事后干預(yù)型職能的出現(xiàn)。

民族地區(qū)相比其他沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為落后，在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，中央對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出的最重要戰(zhàn)略規(guī)劃就是三線建設(shè)。20世紀(jì)60年代中期至70年代末期，在我國的西南、西北地區(qū)，進(jìn)行了一次規(guī)模宏大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，亦稱三線建設(shè)，這是中央在對我國國情進(jìn)行預(yù)判基礎(chǔ)上作出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略部署。當(dāng)時，我國70%工業(yè)企業(yè)建立在沿海一帶，民族地區(qū)所在地的西部內(nèi)陸地區(qū)幾乎沒有工業(yè)，交通封閉?；诖?，中央作出了集中國力加速西南、西北內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，整個建設(shè)過程大體分為兩個階段：1965年和“三五”時期為第一階段。總投資560多億元，主要用于成昆、湘黔、川黔三條鐵路，攀枝花、酒泉鋼鐵廠和重慶工業(yè)基地的建設(shè)上。“四五”和“五五”計(jì)劃時期為第二個階段，共投入資金1492億元，占同期全國基本建設(shè)總投資的36.4%，共安排建設(shè)項(xiàng)目1000多個。(9)陳果吉、崔建生：《三線建設(shè)始末》，《決策與信息》1999年第7期。可以看到，中央在民族地區(qū)投入了前所未有的巨大資本建設(shè)三線項(xiàng)目，主要是為了實(shí)現(xiàn)軍事防御和解決民族地區(qū)民眾基本溫飽兩個基本目標(biāo)。從西部民族地區(qū)的立場出發(fā)，歷經(jīng)17載的三線建設(shè)是對原本工業(yè)十分薄弱的民族地區(qū)進(jìn)行的一次強(qiáng)有力的輸血，促進(jìn)內(nèi)地資源開發(fā)的同時帶動了民族地區(qū)的社會進(jìn)步，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。著名社會學(xué)家費(fèi)孝通評價道：“三線建設(shè)使西南荒塞地區(qū)整整進(jìn)步了50年，沒有當(dāng)初三線建設(shè)，就沒有現(xiàn)在西南、西北的工業(yè)基礎(chǔ)?！?10)胡新民：《三線建設(shè):推進(jìn)我國現(xiàn)代化的重要步驟》，《老年人》2019年第6期?？梢哉f，民族地區(qū)地方政府執(zhí)行中央規(guī)劃的三線建設(shè)，是民族地區(qū)發(fā)展史上濃墨重彩的一筆，因此，以在三線建設(shè)的行動來分析民族地區(qū)地方政府職能模式具有可信性。

民族地區(qū)地方政府在中央三線建設(shè)的部署下負(fù)責(zé)地方建筑材料、地方協(xié)作產(chǎn)品、糧食和副食品供應(yīng)及臨時工的征集，地方政府為了完成這些任務(wù)，其職能模式更多體現(xiàn)了主導(dǎo)型特色。如，貴州省政府為了推進(jìn)沿海企業(yè)向本省的搬遷工作，完成國務(wù)院冶金部決定的將大連鋼廠電爐和本溪鋼廠氣錘搬遷到貴陽鋼鐵廠的任務(wù)，由省委出面協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，要求地方企業(yè)盡量滿足所遷入企業(yè)的要求。貴州各級地方政府統(tǒng)一調(diào)配各種資源，建設(shè)成貴州史上規(guī)模最大的工業(yè)，省內(nèi)建成的大中型工業(yè)企業(yè)有17個，在貴州省政府的強(qiáng)力推行下，三線建設(shè)為貴州工業(yè)發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。(11)扈倫：《貴州的三線建設(shè)》，《貴州文史叢刊》1988年第8期?？梢钥闯?，建國初期，對于社會內(nèi)部經(jīng)濟(jì)訴求很弱的民族地區(qū)來說，民族地區(qū)的企業(yè)建設(shè)基本遵循了中央規(guī)劃、地方政府強(qiáng)力推進(jìn)安排建設(shè)的方式，地方政府在當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了主心骨的主導(dǎo)作用，可以將其概括為主導(dǎo)型政府職能模式。主導(dǎo)型模式主要有兩個特點(diǎn)：一是民族地區(qū)地方政府基本參與了市場主體從建設(shè)到運(yùn)作的整個過程，參與范圍極其寬泛，企業(yè)似乎是政府的附屬品，而非獨(dú)立存在的組織形態(tài)。三線建設(shè)的企業(yè)基于均由中央統(tǒng)一規(guī)劃，民族地區(qū)地方政府以強(qiáng)有力的方式推進(jìn)企業(yè)建設(shè)的所有工作。如企業(yè)選址，地方政府承擔(dān)了本應(yīng)由市場主體所履行的幾乎所有前期市場調(diào)研任務(wù)，由于建設(shè)規(guī)模大，遷入企業(yè)的地址幾乎都是由地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一搬遷。二是民族地區(qū)地方政府參與市場行為的方式較為強(qiáng)硬，當(dāng)?shù)卣畯拇_定企業(yè)發(fā)展項(xiàng)目到召集企業(yè)工人全程負(fù)責(zé)，地方政府對三線企業(yè)基本都采用了集中領(lǐng)導(dǎo)、各方協(xié)作的辦法，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理。無論是人員調(diào)配還是資源整合分配，都體現(xiàn)了較強(qiáng)的政府安排特色，也就是所謂的“服從組織安排”，整個過程基本看不到市場這只“看不見的手”的存在。如1964年貴州政府僅用兩個月的時間，創(chuàng)造了民用工業(yè)搬遷項(xiàng)目達(dá)29個的奇跡。這是企業(yè)個體很難自己完成的任務(wù)，可以看出政府推進(jìn)企業(yè)建立的強(qiáng)度之猛烈，政府基本完全主導(dǎo)民族地區(qū)的社會發(fā)展。由此，建國初期到改革開放的時期我們稱之為過去時，這段歷史時期民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀決定了民族地區(qū)地方政府的主導(dǎo)型職能模式。

(二)現(xiàn)在時：主導(dǎo)與引導(dǎo)雙重職能的過渡期

1978年十一屆三中全會決定我黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是在政府明確表態(tài)的情況下，社會擁有了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的合法性。至此，市場經(jīng)濟(jì)在政府引導(dǎo)下開始發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)是政府構(gòu)建引導(dǎo)型職能模式的契機(jī)。我國以“市場化”為價值取向的改革，主要以黨和政府有計(jì)劃、有步驟地發(fā)動并逐步深入推進(jìn)的。也就是說，當(dāng)代中國的“市場化”進(jìn)程，始終表現(xiàn)為一種黨和政府倡導(dǎo)、宣傳、試點(diǎn)、推廣的過程，在市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)育、成長過程中，傾注著大量的引導(dǎo)型政府行為。改革開放以來，中央共召開了四次民族工作會議，明確了民族地區(qū)的發(fā)展方向。從1979年開始的“對口支援”到“少數(shù)民族地區(qū)扶貧專項(xiàng)行動”；從新世紀(jì)初的“興邊富民行動”、西部大開發(fā)到扶持人口較少民族加快發(fā)展；從設(shè)立各種各樣的專項(xiàng)補(bǔ)助到優(yōu)先把特困民族地區(qū)貧困村納入國家整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃，最終促成了1992年中央和國務(wù)院召開的第一次中央民族工作會議，進(jìn)一步確定了20世紀(jì)90年代民族地區(qū)主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1999年第二次中央民族工作會議則以“加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步”為主題?？梢姡醒氪_定了發(fā)展民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)卣闹饕蝿?wù)。

20世紀(jì)90年代的民族地區(qū)已經(jīng)有了一些經(jīng)濟(jì)積累的基礎(chǔ)，相對于內(nèi)地和沿海地區(qū)，民族地區(qū)民眾自發(fā)的市場經(jīng)濟(jì)意識還是十分薄弱，比較樂意滿足現(xiàn)狀，特別是農(nóng)村還很封閉，經(jīng)濟(jì)來源渠道少、收入低，剩余勞動力多。以農(nóng)村富余勞動力資源轉(zhuǎn)移為例，民族地區(qū)的地方政府引導(dǎo)型職能在其中開始出現(xiàn)雛形，并表現(xiàn)出比一般地方政府的主導(dǎo)型職能更強(qiáng)的差異性。面臨人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，民族地區(qū)地方政府沒有再采用三線建設(shè)時期統(tǒng)一調(diào)配大量工人內(nèi)遷的完全主導(dǎo)型模式，而是有步驟引導(dǎo)富余勞動力轉(zhuǎn)移。由于民族地區(qū)的少數(shù)民族民眾受限于視野狹窄、知識水平較低、普遍技能較差，相對來說，少數(shù)民族民眾主動外出打工的意愿也不強(qiáng)，況且民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較于內(nèi)地還較為落后，接受外來務(wù)工人員的企業(yè)也十分有限。民族地區(qū)地方政府就不可能照搬發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的做法，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局也亟需調(diào)整現(xiàn)狀制定勞動力轉(zhuǎn)移的方向和路徑。如，貴州省政府就制定了以就地轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)，以發(fā)展勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移策略，政府允許農(nóng)民進(jìn)城開辦第二、第三產(chǎn)業(yè)類型的中小企業(yè)，運(yùn)用工資、稅收等經(jīng)濟(jì)手段主動調(diào)整勞動力轉(zhuǎn)移的崗位指向，并且動員、組織部分農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移就業(yè)。(12)徐國柱：《貴州農(nóng)業(yè)富余勞動力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移研究》，《貴州社會科學(xué)》1992年第3期。但是，此時的山東省政府卻采取了扶持職業(yè)介紹所的建立、大范圍宣傳就業(yè)信息的勞動力轉(zhuǎn)移方式。當(dāng)然，兩地同時都采取了事前對農(nóng)民培訓(xùn)、事后跟蹤的同一方式。自由市場經(jīng)濟(jì)的核心就是政府無需干預(yù)一般的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，讓每一個人有按他自己的方式來行動的自由，以此作為衡量政府主導(dǎo)與引導(dǎo)型職能的標(biāo)準(zhǔn)，確定經(jīng)濟(jì)主體依賴政府程度和政府介入市場行為程度的兩個衡量指標(biāo)。如表一所示，民族地區(qū)的地方政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)型職能明顯偏強(qiáng)，但是，引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)主體自發(fā)經(jīng)濟(jì)行為的導(dǎo)向也已出現(xiàn)。

表一 政府職能模式對比

2005年，第三次中央民族工作會議“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)民族工作、促進(jìn)民族地區(qū)和諧發(fā)展”為主題，提出了“促進(jìn)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)”的主要任務(wù)。2014年9月第四次中央民族工作會議舉行，中國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面取得了長足的進(jìn)步，中國處于深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時期。會議強(qiáng)調(diào)指出，落實(shí)民族區(qū)域自治制度，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生。這兩次會議的召開是民族地區(qū)地方政府引導(dǎo)型職能增強(qiáng)的標(biāo)志，原因有二。第一，會議上明確了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。雖然民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作體系還未完善，但市場行為已經(jīng)被廣泛接受和推廣，對于參與經(jīng)濟(jì)行為方式較為強(qiáng)硬的主導(dǎo)型職能方式社會接受度也越來越低。第二，相應(yīng)的，各種社會問題、生態(tài)環(huán)境問題也日益突出。在這一背景下，中央提出民族聚居地區(qū)在加快發(fā)展和跨越式發(fā)展進(jìn)程中如何因地制宜、怎樣和諧穩(wěn)定的問題。生態(tài)意識淡薄、投入多、發(fā)展快、問題多的現(xiàn)象具有普遍性，而民族因素、宗教因素等特殊性問題，進(jìn)一步增加了社會問題的復(fù)雜性。在社會環(huán)境改變的情況下，民族地區(qū)地方政府為了實(shí)現(xiàn)中央的新任務(wù)安排也隨之調(diào)整了職能模式。為此，民族地區(qū)地方政府在過渡期中增強(qiáng)了引導(dǎo)型職能。引導(dǎo)職能主要表現(xiàn)在政府介入市場活動的深度和界限開始減弱、政府能否為市場體系建設(shè)指明方向，能否為多元化的社會確立一個制度框架。所有這些，都可以歸結(jié)為政府的引導(dǎo)功能。(13)張康之：《公共行政的行動主義》，南京：江蘇人民出版社，2014年，第246頁。

我們從時間上縱向比較民族地區(qū)地方政府的扶貧方式，可以充分看出民族地區(qū)地方政府引導(dǎo)型職能逐漸增強(qiáng)的過程。建國起始我國就開始對民族地區(qū)進(jìn)行扶貧，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期基本都是政府主導(dǎo)型扶貧，政府一般通過發(fā)放救濟(jì)金、救濟(jì)棉、救濟(jì)被等實(shí)物救濟(jì)方式，改善極端貧困人口生活條件，發(fā)放對象、發(fā)放物資數(shù)量均由政府自行確定，統(tǒng)一調(diào)配保障貧困民眾的基本生活需求，社會民眾基本沒有自由選擇空間?？梢?，政府干預(yù)程度深、民眾對政府的依賴性更強(qiáng)，所以，政府主導(dǎo)型職能明顯。2005年的中央民族工作會議提出西部地區(qū)的資源優(yōu)勢、市場需求、特色產(chǎn)品等發(fā)展要素亟待開發(fā)，開發(fā)式扶貧是調(diào)動市場、社會、貧困戶、企業(yè)的共同扶貧模式，開發(fā)式扶貧模式打破了僅依靠政府單一主體的局限性，這標(biāo)志著民族地區(qū)地方政府從“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”式扶貧，也宣示了政府完全主導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能模式的弱化。2014年中央民族工作會議則明確出現(xiàn)了“引導(dǎo)”一詞，指出要引導(dǎo)各族群眾有序進(jìn)城就業(yè)。相比20世紀(jì)90年代民族地區(qū)地方政府對農(nóng)民進(jìn)城開辦企業(yè)的“允許”態(tài)度，社會的開放度進(jìn)一步增強(qiáng)，政府僅需要做“引導(dǎo)有序”，這時，民族地區(qū)民眾的市場意識已然覺醒并付諸于行動。項(xiàng)目扶貧取代了救濟(jì)物資扶貧，國家在民族地區(qū)優(yōu)先安排了一大批重大工程項(xiàng)目，如新疆塔里木油田、廣西平果鋁廠、青海鉀肥工程、內(nèi)蒙古大型煤電基地等。通過項(xiàng)目建設(shè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，這是“授之以魚”向“授之以漁”的轉(zhuǎn)變。即使是微觀的貧困戶幫扶，也不再是單純的給予關(guān)系。民族地區(qū)地方政府通過創(chuàng)新一系列的引導(dǎo)性制度體系激發(fā)出民族地區(qū)內(nèi)在的發(fā)展動力。如，民族地區(qū)地方政府以前是根據(jù)貧困程度和政策統(tǒng)一發(fā)放貧困補(bǔ)助，現(xiàn)在一些基層政府會嘗試根據(jù)貧困戶參與技術(shù)培訓(xùn)會的次數(shù)來發(fā)放貧困補(bǔ)貼。當(dāng)然這種形式尚在試行階段不夠成熟，但是，也說明當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)民族地區(qū)社會發(fā)展的理念已在民族地區(qū)地方政府治理的思想中萌芽?；诖?，以改革開放為時間起點(diǎn)確定為現(xiàn)在時，通過分析民族地區(qū)地方政府對四次中央民族工作會議規(guī)劃任務(wù)的執(zhí)行路徑，從改革開放以來，民族地區(qū)地方政府處于主導(dǎo)與引導(dǎo)職能混合的過渡期。

三、將來時：民族地區(qū)地方政府引導(dǎo)型職能的深度發(fā)展

(一)行政生態(tài)：民族地區(qū)地方政府引導(dǎo)型職能發(fā)展之因

地方政府職能模式需要隨行政生態(tài)變化而動態(tài)調(diào)整才能發(fā)揮作用，或者說，職能模式并非靜態(tài)不變的。2017年中共中央十九大明確提出，中國特色社會主義社會進(jìn)入新時代。新時代是我國將來發(fā)展的新歷史方位，也是一個需要按照人類社會發(fā)展規(guī)律去謀劃社會變革方案的節(jié)點(diǎn)，有著諸多根本性的新特征。(14)張康之：《新時代機(jī)構(gòu)改革的新探索》，《公共管理與政策評論》2018年第5期。因此，新時代是我們劃分將來時的時間節(jié)點(diǎn)，新時代的背景意味著民眾個人權(quán)利意識會逐漸增強(qiáng)，個體自我選擇多樣化，就不會再被動接受政府主導(dǎo)式的統(tǒng)一安排。新時代還標(biāo)志著社會高度不確定性和高度復(fù)雜性的出現(xiàn)。隨著自媒體興起，信息爆炸式的增長，每個個體都會輕易接受到大量信息，社會上可能會出現(xiàn)很多過去未出現(xiàn)的社會問題，地方政府如果仍然以社會唯一治理主體自居，在決策過程中就會忽視其他社會組織的力量存在，決策失誤就在所難免。如2020年初的武漢疫情前期防控失利就是地方政府決策失誤的典型案例，導(dǎo)致失誤的原因很多，但當(dāng)?shù)卣谘信幸鹕鐣只藕凸_疫情信息之間張力進(jìn)行決策的過程時，一線醫(yī)生、臨床專家、公共衛(wèi)生專家等其他社會群體的聲音顯然被作為決策者的政府嚴(yán)重忽視了。倘若疫情出現(xiàn)之初當(dāng)?shù)卣跊Q策過程中能夠理性聽取社會其他群體的意見，那么，政府最終決策前至少是掌握了全面、科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的信息來源，決策失誤率就會大大降低?？梢哉f，政府失靈將促使各種多元社會自治組織的興起，社會自治組織展開了形式多樣的社會自治行動，多元治理主體的出現(xiàn)為打破政府唯一治理主體構(gòu)建治理體系搭建了基礎(chǔ)。這是民族地區(qū)與一般地方政府共同面對的行政外在生態(tài)變化，在多主體治理體系中，地方政府不可能再扮演全能型政府，傳統(tǒng)的政府內(nèi)部封閉決策強(qiáng)硬干預(yù)的主導(dǎo)職能模式已不被社會所接受。政府需要搭建統(tǒng)籌資源和整合各種信息公開、共享的平臺，解決由于自治組織分散導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、信息溝通困難等問題，引導(dǎo)各種社會自治組織開展良性、有序的自治行動。

民族地區(qū)地方政府除了面對新時代的共性特點(diǎn)，還需要審視民族地區(qū)在新時代發(fā)展的差異性特征。改革開放對多民族“混居”自治區(qū)域的震撼是史無前例的，開放的結(jié)果豐富了人民物質(zhì)文化生活，雖然城市的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村，但隨著信息爆炸時代的來臨、人口流動性的增大，幾乎所有的農(nóng)民都能體驗(yàn)到市場經(jīng)濟(jì)中追求利益最大化意識帶來的沖擊?，F(xiàn)實(shí)卻是民族地區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活差距長期存在，生產(chǎn)力水平較低的地區(qū)仍然主要集中在民族地區(qū)，并且這一狀況在短時期內(nèi)很難改變。在經(jīng)濟(jì)增長的帶動下，民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入和生活水平大幅度提高。但與全國相比，民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入總體而言還是比較低的，而且少數(shù)民族群眾的收入水平更低一些。21世紀(jì)初中國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合調(diào)查的問卷數(shù)據(jù)顯示，2013—2016年40.8%的民族地區(qū)受訪者家庭人均年收入仍然低于5000元，僅僅略高于國家貧困線。(15)王延中：《中國民族發(fā)展報(bào)告(2017)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第7頁。在民族地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)孛癖姳粍咏邮苷畮头龅奶卣鬏^為明顯，部分民眾甚至把扶貧當(dāng)作政府行政人員必須完成的政績指標(biāo)，自我本身需要脫貧的積極性十分薄弱。這種不喜奮斗、創(chuàng)新、逃避風(fēng)險樂于安穩(wěn)的意識不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)村，很多接受過高等教育的少數(shù)民族大學(xué)生就業(yè)方向極為單一化，他們傾向于考取公務(wù)員或事業(yè)單位，對于企業(yè)就業(yè)(當(dāng)然不排除民族地區(qū)企業(yè)較少、較小的客觀因素)和創(chuàng)業(yè)的動力不足。這種意識問題加上民族地區(qū)制度軟環(huán)境和區(qū)位條件、交通通訊等硬環(huán)境制約，導(dǎo)致民族地區(qū)的外資企業(yè)很少、民營企業(yè)的規(guī)模化有限、市場交易規(guī)模的狹小，分工的低水平和市場的狹小使得民族地區(qū)區(qū)域內(nèi)缺乏能夠?qū)е掠氖袌霏h(huán)境和分工協(xié)作機(jī)制，造成盈利機(jī)會的匱乏，最終導(dǎo)致了生產(chǎn)要素(資金、技術(shù)、人才、企業(yè)家)的凈流出，形成了窮者愈窮、富者愈富的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展格局。

這種廣大民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后于發(fā)達(dá)地區(qū)的局面如果長期存在，看不到經(jīng)濟(jì)振興的曙光，改變不了貧困面貌，民族地區(qū)的民眾就會缺乏我國改革開放經(jīng)濟(jì)紅利發(fā)展帶來的獲得感，經(jīng)濟(jì)發(fā)展似乎與己無關(guān)。長此以往，勢必將影響民族團(tuán)結(jié)，危及祖國統(tǒng)一，政治整合的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)地方政府面對這些問題，如果依然沿用政策幫扶和民族地區(qū)勞動力輸出這些方式解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，那么幫扶的功效就會降低。因?yàn)椋魏螏头鋈绻荒苁沟脦头鰧ο蟊旧砭哂凶晕野l(fā)展的能力和動力，那么，這種幫扶就會喪失其最終的意義和目標(biāo)。其實(shí)，早在2012年的中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作、加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定中就明確提出，民族地區(qū)群眾要立足于自力更生、艱苦奮斗。各種新聞報(bào)道中的“內(nèi)生動力”詞匯開始頻頻出現(xiàn)，說明外界也開始充分注意到激發(fā)民族地區(qū)社會發(fā)展內(nèi)在主動性的重要性?？筛淖兩鐣J(rèn)知和思想并非朝夕之功，同理，激發(fā)民族地區(qū)民眾自發(fā)內(nèi)在動力也并非當(dāng)?shù)卣男问交麄骶涂梢詷淞⑵鋳^斗意識的，民族地區(qū)地方政府還需要深度挖掘引導(dǎo)型職能體系，動員其他社會自治組織共建一個民族地區(qū)社會以“奮斗”為榮的氛圍。

總而言之，面對整個社會的行政生態(tài)變化，隨著多元社會治理主體的興起，政府不再作為社會治理的唯一主體，政府需要學(xué)會引導(dǎo)非政府組織、各種社會組織力量對社會共同開展合作式治理行動。針對民族地區(qū)差異性問題的出現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣行б龑?dǎo)民間各種民族組織、宗教組織，可以嘗試讓這些組織了解并參與決策過程，在執(zhí)行過程中引入這些非政府組織，增加官方與民間的有效溝通途徑，以有效減少民族矛盾。鼓勵少數(shù)民族群眾建立非正式組織，打通自下而上的溝通模式，創(chuàng)新靈活的執(zhí)行模式。

(二)民族地區(qū)地方政府引導(dǎo)型職能縱向發(fā)展路徑選擇

民族地區(qū)地方政府具有比一般政府更寬泛的自治權(quán)空間，在處理內(nèi)部事務(wù)時如果能充分發(fā)揮這個自主行動的空間，就能有效引導(dǎo)民族地區(qū)社會組織開展良性自治行動。全方位的治理體系能夠真正激勵民族地區(qū)民眾自發(fā)的奮斗意識，只有民族地區(qū)民眾自我生成主觀能動性才能真正轉(zhuǎn)變?yōu)樾兄行У膴^斗行動。

一是激發(fā)民族地區(qū)社會層面的奮斗意識。引導(dǎo)型民族地區(qū)地方政府首先要主動營造當(dāng)?shù)氐膴^斗環(huán)境，如出臺鼓勵創(chuàng)業(yè)的政策，深度挖掘民族文化，建立文化與旅游結(jié)合的機(jī)制模式，充分發(fā)揮民族地區(qū)的資源優(yōu)勢，發(fā)展民族地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，大力扶持具有民族特色、民族文化元素的小微企業(yè)發(fā)展，由政府牽線構(gòu)建區(qū)域化的民族文化旅游經(jīng)濟(jì)模式。其次，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自我內(nèi)生動力可以由政府在社會層面尋找兩種類型的群體來支撐。一部分是外出創(chuàng)業(yè)的少數(shù)民族民眾。民族地區(qū)地方政府可以動員少數(shù)民族外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過他們的帶動效應(yīng)激發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。他們既了解當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗，又具備分析現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)走勢的能力，能夠增加創(chuàng)業(yè)成功的幾率。另一部分群體是少數(shù)民族民眾中的民間“精英”，如侗族村寨治理中就有民間“款”組織參與，當(dāng)?shù)孛癖妼@類民族組織約定俗成的規(guī)則認(rèn)同度極高，“款”組織負(fù)責(zé)人就是農(nóng)村民間治理精英。民族地區(qū)地方政府將這部分群體納入治理體系中，他們充分了解當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的風(fēng)土人情，在當(dāng)?shù)赜謽O具權(quán)威性。他們可以在政府與民族風(fēng)俗習(xí)慣之間搭建一個通暢的溝通橋梁，使少數(shù)民族民眾在情感上更易于接受和理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類產(chǎn)業(yè)政策，使得政策執(zhí)行比較順暢，各種民族沖突和矛盾就會消弭于萌芽狀態(tài)。

二是對民族地區(qū)粗放發(fā)展模式，引導(dǎo)市場主體樹立守住青山綠水就是守住金山銀山的理念，民族地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程弱，開發(fā)不強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)較好是不同于內(nèi)地的明顯特點(diǎn)。但是，對于民族地區(qū)的企業(yè)發(fā)展而言，其比較優(yōu)勢在于礦產(chǎn)等與資源相關(guān)的低端行業(yè)，在逐利動機(jī)的驅(qū)使下部分市場主體采取了粗放型發(fā)展模式。粗放式發(fā)展將帶來生態(tài)環(huán)境惡化、喪失道德底線追求經(jīng)濟(jì)利益等一系列問題。民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展是今后的主要任務(wù)，當(dāng)?shù)卣纫鎸θ蚧纳鷳B(tài)文明發(fā)展壓力，還要考慮部分民族地區(qū)還處于農(nóng)業(yè)化社會的階段，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的張力日益擴(kuò)張。民族地區(qū)不能以破壞環(huán)境和消耗資源為代價，引進(jìn)高污染和高能耗產(chǎn)業(yè)但見效快的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。在選擇新型發(fā)展項(xiàng)目的問題上，民族地區(qū)地方政府更需要借力各種民間組織的群策群力，制定完善的長期發(fā)展項(xiàng)目。引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展環(huán)保類項(xiàng)目不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全面管理方式，而是還權(quán)于市場，為民族地區(qū)生態(tài)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境、提供基礎(chǔ)設(shè)施、培育市場、促進(jìn)市場機(jī)制的成熟、形成社會治理合力、全方位宣講生態(tài)意識等方面發(fā)揮積極作用。

四、結(jié)語

“國家—民族”理論不僅體現(xiàn)在中央與民族地區(qū)地方的關(guān)系上，更落實(shí)在民族地區(qū)地方政府對中央決策徹底貫徹和執(zhí)行的行動上。就新時代而言，民族地區(qū)地方政府要實(shí)現(xiàn)中央規(guī)劃的同步小康任務(wù)，面對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)仍然落后的現(xiàn)狀，必須要協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。但是，卻沒有既定解決路徑可循，只能由民族地區(qū)地方政府創(chuàng)新職能模式，引導(dǎo)型職能模式將會成為未來民族地區(qū)地方政府的選擇。因?yàn)?，引?dǎo)型職能模式的民族地區(qū)地方政府會主動與各種社會組織力量合作，如整合碎片化的民族文化和引進(jìn)民間藝人的參與；創(chuàng)建民族文化旅游規(guī)?；?yīng)、加深與各個民營企業(yè)的合作；引進(jìn)環(huán)保的高科技項(xiàng)目和將科研類組織納入決策主體中。引導(dǎo)型職能模式的民族地區(qū)地方政府，不會再采用建國初期政府自上而下完全主導(dǎo)安排的方式來組織和整合社會各方力量，而是會與社會組織之間平等對話。在新時代的背景下，只有民族地區(qū)地方政府與社會組織群策群力，才能最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)與全國同步小康的任務(wù)。