張艷偉　鄒世科　馬驍馳

摘 要 現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要途經(jīng)。法治思維從內(nèi)涵維度分析，是價(jià)值取向、規(guī)則意識(shí)和實(shí)踐價(jià)值的統(tǒng)一體，從運(yùn)用維度分析，可分為法治價(jià)值和知識(shí)的儲(chǔ)備層、法治思維的實(shí)踐運(yùn)用層、法治思維和成果的升華層三個(gè)層次，相應(yīng)的分為五個(gè)層級。目前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維存在的問題主要是法律知識(shí)欠缺、法治意識(shí)淡薄、法治實(shí)踐不足等，為有效培育現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，提升路徑包括培育法治思維概念框架、堅(jiān)持協(xié)同與分類共育原則、建立軟指導(dǎo)和硬監(jiān)督培育模式等。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部 法治思維 路徑 概念框架

作者簡介：張艷偉 、鄒世科、馬驍馳，濰坊職業(yè)學(xué)院。

中圖分類號：D261 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.223

黨的十九大報(bào)告明確提出：領(lǐng)導(dǎo)干部要“堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維”。習(xí)近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”可見，從中央和國家頂層設(shè)計(jì)方面已對現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維提出了剛性要求。領(lǐng)導(dǎo)干部作為全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，其法治思維狀況決定著法治國家建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和效果[1]。作為一個(gè)國家、地區(qū)和單位的領(lǐng)頭人，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭敬畏、學(xué)習(xí)、運(yùn)用法律，對人民群眾有較強(qiáng)的引領(lǐng)和示范作用。

一、法治思維的內(nèi)涵和運(yùn)用層次

不同的學(xué)者對法治思維有不同的理解，同時(shí)對法治思維的內(nèi)涵給出了不同的闡釋。熊輝和謝冬學(xué)者認(rèn)為：所謂法治思維，是以合法性為判斷起點(diǎn)、程序性為紐帶、權(quán)利義務(wù)為判斷準(zhǔn)則、公平正義為判斷終點(diǎn)的邏輯思維推理方式，法治思維的內(nèi)涵從邏輯維度上包含相互統(tǒng)一的四個(gè)方面，即合法性思維、程序性思維、權(quán)利義務(wù)思維和公平正義思維[2]。梁曉宇學(xué)者認(rèn)為法治思維主要包括合法性思維、公平正義思維、規(guī)則性思維、程序性思維、權(quán)力制約思維[3]。張莉?qū)W者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的要求包括價(jià)值思維（秩序價(jià)值、人權(quán)價(jià)值、公正價(jià)值、平衡價(jià)值）、規(guī)則思維、程序思維和實(shí)踐思維[4]。綜合學(xué)者專家的觀點(diǎn)，法治思維可拓展為價(jià)值取向、規(guī)則意識(shí)和實(shí)踐價(jià)值的統(tǒng)一體，包含合法性思維、公平正義思維、權(quán)力制約思維、規(guī)則性思維、程序性思維、實(shí)踐價(jià)值思維等。

法治思維的運(yùn)用維度分析，可分為三個(gè)層次五個(gè)層級，具體如圖1法治思維運(yùn)用的三層五級，三個(gè)層次是層層遞進(jìn)的關(guān)系，第一層是法治價(jià)值和知識(shí)的儲(chǔ)備層，是基礎(chǔ)層，主要包括法治思維的概念性認(rèn)識(shí)和理解、法治思維的價(jià)值取向、法律法規(guī)知識(shí)儲(chǔ)備積淀等。第二層是法治思維的實(shí)踐運(yùn)用層，又分為三個(gè)層級，第一級是初步識(shí)別和判斷行為或現(xiàn)象是否合法，第二級是運(yùn)用法治思維和原則綜合推理行為或現(xiàn)象是否符合法治精神，第三級是在前期識(shí)別、判斷和推理的基礎(chǔ)上做出符合法治思維內(nèi)涵的決策，如事務(wù)的處理和政策的制定等。第三層是法治思維和成果的升華層，在主觀意識(shí)上能進(jìn)一步領(lǐng)悟法治精神和提升法治思維，在主觀行為上能提煉并積累實(shí)踐運(yùn)用層面的經(jīng)驗(yàn)和做法，形成經(jīng)驗(yàn)庫或法律庫，從而為后期處理事務(wù)或解決問題提供思維、理論和經(jīng)驗(yàn)支撐。

二、現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維存在的主要問題

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)欠缺

中組部干部監(jiān)督局在分析違法犯罪的多名領(lǐng)導(dǎo)干部反省材料后發(fā)現(xiàn)，81.4%的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己犯罪與不懂法有關(guān)[5]。工作中領(lǐng)導(dǎo)干部多存在事務(wù)主義思想，只求工作成果不問過程，間接導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為學(xué)法懂法無足輕重，主觀思想上放棄了對法律的認(rèn)可和認(rèn)知，從法治思維運(yùn)用角度分析，基礎(chǔ)層如果沒有做好，在解決問題的運(yùn)用層面就很容易出問題，法治思維所蘊(yùn)含的合法性、程序性、規(guī)則性等基本原則便難以遵循。實(shí)際工作中不熟悉所適用的法律，甚至違法而不自知，是領(lǐng)導(dǎo)干部違法案情中暴露出的明顯問題。

（二）部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維淡薄

受中國傳統(tǒng)文化影響，某些領(lǐng)導(dǎo)干部仍受制于“人治優(yōu)于法治”的思想，尚未擺脫“官本位”的桎梏，在制定政策和解決問題時(shí)習(xí)慣于拍腦袋，搞“一言堂”，以所謂的捷徑代替法治程序和規(guī)則，個(gè)人意志凌駕于法律之上。有些領(lǐng)導(dǎo)干部還存在著根深蒂固的權(quán)力本位思想，即使在知悉法律法規(guī)、上級決策部署的情況下，仍堅(jiān)持特權(quán)思想，重個(gè)人權(quán)威，輕法治權(quán)威。法治思維內(nèi)化于心，外化于行，對某些領(lǐng)導(dǎo)干部而言，任重而道遠(yuǎn)。

（三）部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治實(shí)踐不足

一些領(lǐng)導(dǎo)干部的法治行為明顯滯后于法律意識(shí)，表現(xiàn)為法治實(shí)踐意識(shí)的不足和法治實(shí)踐能力的不足。由于法律知識(shí)儲(chǔ)備有限，部分領(lǐng)導(dǎo)干部無法有效運(yùn)用法治理念、思維和知識(shí)解決問題，法治實(shí)踐能力欠缺，導(dǎo)致被動(dòng)地拒絕法治實(shí)踐。有些領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維淡薄，沒有樹立正確的法治價(jià)值觀，即使熟知法律知識(shí)，仍為彰顯個(gè)人權(quán)威或謀取私利而選擇鋌而走險(xiǎn)，主觀地拒絕實(shí)踐法治思維。部分領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)學(xué)習(xí)不足，淺嘗輒止，浮于表面，特別是與工作密切相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和理解有限，難以有效地將法律知識(shí)運(yùn)用到實(shí)踐中，法治實(shí)踐能力的不足是現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部普遍存在的問題。

三、現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培育及其提升路徑

（一）培育養(yǎng)成法治思維概念框架

概念框架是制定政策、處理事務(wù)及解決問題的一種邏輯思維方式和方法，可以幫助提供開展實(shí)踐活動(dòng)的整體思路，從而約束和規(guī)范各種行為。作為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部，借用概念框架的思考模式來培育法治思維具有重要指導(dǎo)意義。法治思維下的概念框架整體邏輯是制定政策、處理事務(wù)及解決問題時(shí)，首先的反應(yīng)是此類事務(wù)或問題有沒有適用的法律法規(guī)等規(guī)范性的條款可以遵循，如有，則嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持合法性思維;如沒有，可以借鑒經(jīng)驗(yàn)，但是這種經(jīng)驗(yàn)必須是在遵守法治思維內(nèi)涵基礎(chǔ)上經(jīng)實(shí)踐證明是可行有效的經(jīng)驗(yàn)，否則將陷入“經(jīng)驗(yàn)主義”甚至是“人治”的誤區(qū);隨著社會(huì)發(fā)展及技術(shù)更新，新事物新問題層出不窮，如何解決前所未有的新問題，最能體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念和法治思維的水平。在解決新問題時(shí)要堅(jiān)持法治思維的基本內(nèi)涵，即公平正義、權(quán)力制約、規(guī)則化、程序化等，在秉持這些基本理念的基礎(chǔ)上解決問題和化解矛盾。有效解決問題是任務(wù)之一，任務(wù)之二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，凝練成果，形成固化為可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)或法制性的約束條款等，從而為事務(wù)的處理和問題的解決提供法制性的根本依據(jù)和遵循。如此，形成了良性循環(huán)。

法治思維下的概念框架是一種閉環(huán)式的邏輯思維方法，關(guān)鍵在于能否準(zhǔn)確判斷出是否有可遵循的法律依據(jù)，這需要領(lǐng)導(dǎo)干部儲(chǔ)備相當(dāng)豐富的法律知識(shí)。概念框架的核心點(diǎn)是在對法治思維內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地解決新問題，彰顯法治思維的價(jià)值，這是現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部需要持續(xù)不斷提升的素質(zhì)和能力。為實(shí)現(xiàn)概念框架的循環(huán)，知識(shí)庫的建設(shè)和充實(shí)起著承上啟下的作用，運(yùn)用法治思維有效開展實(shí)踐活動(dòng)后要及時(shí)提煉經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)上升至法律的修訂或制定，形成經(jīng)驗(yàn)庫和法律庫，為后期解決問題輸送法治知識(shí)和法治智慧。

（二）堅(jiān)持協(xié)同與分類共育的原則

法治思維要以法治理念為基礎(chǔ)，平時(shí)缺少法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部遇到問題時(shí)，不可能突然用法治思維來解決。法治理念則源于對法律知識(shí)的儲(chǔ)備和法律權(quán)威的敬畏，學(xué)懂弄通法律知識(shí)是形成法治思維的基礎(chǔ)，為更好的幫助和促使現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部掌握必備的法律知識(shí)，建議采用協(xié)同與分類共育的原則。堅(jiān)持學(xué)以致用，整合法律資源，將龐大的法律體系按適用領(lǐng)域劃分為通用法和適用法，如行政法、行政訴訟法、公務(wù)員法等可作為通用法，由專門的法律宣傳單位協(xié)同有關(guān)制定單位進(jìn)行宣貫;教育、財(cái)政、稅務(wù)等專業(yè)法律可作為專屬適用法，由歸口主管單位針對性地強(qiáng)化法律的宣貫和執(zhí)行。具體到單位層面，建議同樣采用協(xié)同與分類共育的原則，成立專門的法治辦公室，協(xié)同國家機(jī)關(guān)的法律宣傳，工作職責(zé)是對外集中接收國家機(jī)關(guān)的法律法規(guī)，根據(jù)單位特點(diǎn)分析法律類別，同樣可分為通用法和適用法，分門別類形成法律知識(shí)庫;對內(nèi)分類宣貫至相關(guān)部門，同時(shí)做好領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)的輸送、培訓(xùn)、解答及考核工作。只有自上而下形成行之有效的法律宣貫工作，才能為領(lǐng)導(dǎo)干部儲(chǔ)備法律知識(shí)提供條件，為形成法律思維奠定基礎(chǔ)。

（三）建立軟指導(dǎo)和硬監(jiān)督的培育模式

現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培育采用的是自主學(xué)習(xí)、培訓(xùn)交流、專題輔導(dǎo)、案例研討等多樣化方式，這些培育途徑多是以柔性的軟約束為主，沒有強(qiáng)制性要求。在這種軟指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，為更好的體現(xiàn)培育效果，實(shí)現(xiàn)培育價(jià)值，建議輔助以硬監(jiān)督的方式，包括制定可量化的考核指標(biāo)和實(shí)行剛性的監(jiān)督機(jī)制。考核指標(biāo)要細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)的積淀，如日常工作、問題解決、政策制定中運(yùn)用法治思維的水平和能力，法治成果的總結(jié)及提煉等。要使權(quán)力有效關(guān)在制度及法律的籠子里，監(jiān)督不可或缺，要搭建可行的監(jiān)督體系，充分利用組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督方式，通過嚴(yán)格嚴(yán)密的監(jiān)管防止權(quán)力的無效使用，甚至是濫用。法治思維的考核和監(jiān)督應(yīng)作為領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲、任用及提拔的重要參考，從而有力推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)化為法治思維，外化為法治行動(dòng)。

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