畢 鳴

江蘇路泰律師事務所，江蘇 無錫 214000

當前我國在政府工作方面要求行政公開化以及辦事效率化。而對行政機關(guān)工作過程當中經(jīng)常出現(xiàn)的批準行為進行相應的法律性質(zhì)研究，其對于我國政府工作和運轉(zhuǎn)的意義是極為深遠的。通過對這一問題的思考和解答，能夠?qū)ξ覈男姓▽W理論進行有效地豐富。同時還能夠?qū)ξ覈斍暗男姓徟贫冗M行深化并推動改革，對我國的行政管理體制當中的漏洞進行填補。在行政管理體制和行政審批方面的相關(guān)立法上，都有助于完善和推動改革。而機關(guān)批準行為能力的大幅度提升和完善，最終造福的是基層人民。

一、對批準行為的屬性分析

我國在與行政相關(guān)的立法上，對于行政機關(guān)的批準、審批、核查等諸多概念并未做出嚴格的區(qū)分。這在一定程度上為學者從法律角度來研究行政批準行為造成了一定的難度。故筆者在進行行政批準行為的研究的時候會采取通用的含義。通常來說，行政批準行為只是一種大眾化的稱呼，在很多與行政方面的立法或是相關(guān)的法律文件和書籍中，有很多種不同的叫法，比如說有的地方叫做行政審批，或者是有一些書籍導致了他們擁有不同的性質(zhì)，比如有一些涉及到行政批準的叫法其實是屬于在行政許可行為的范圍之內(nèi)，而部分批準則不屬于行政許可。但是從各國實際情況來看，批準是在各類的行政行為當中都存在著的，比如行政調(diào)查、行政強制、行政裁決等［1］。

筆者在本文中所采取的行政機關(guān)批準行為的研究方式主要是通過對兩個以上的行政主體所作的批準行為進行研究，原因如下：

首先是客觀條件下不會存在單一的行政主體，在現(xiàn)實生活當中，往往是多個行政主體同時做出多種行為。例如，在部分政府機構(gòu)當中，常常會出現(xiàn)兩個及以上的平級機關(guān)之間做出行政行為，但是這些行政行為有可能是各自獨立的，也有可能是相互有關(guān)聯(lián)的，因此，在本文中選擇兩個以上的行政主體所作的批準行為進行研究，是比較切合實際的政府運作情況的［2］。

其次，機關(guān)和機關(guān)之間的職能和主體資格又不是完全獨立的。在部分情況下，一些行政機關(guān)內(nèi)部所存在的關(guān)系并非相互獨立，而是擁有著行政隸屬關(guān)系。舉例來說，比如一級政府作為批準機關(guān)，而獨立存在，但是其隸屬的擬定機關(guān)卻是批準機關(guān)的所屬部門，或者是批準機關(guān)的下一級政府作為擬定機關(guān)，或者是擬定機關(guān)是所屬批準機關(guān)的下一級部門，等等。從這常見的三種情況中，我們可以發(fā)現(xiàn)：在部分時候，經(jīng)過批準的行政行為，其所屬的擬訂機關(guān)通常只有一個，可是要進行批準的機關(guān)卻不只一個，而在這些要進行批準的機關(guān)之間，又存在著可能獨立也可能從屬的關(guān)系。在對于擬定機關(guān)所進行的行政行為履行相應的批準程序的時候，最終進行行政批準的機關(guān)必須要同意擬定機關(guān)所擬定的行政行為，而要想保證最終進行行政批準的機關(guān)能夠同意擬定機關(guān)所擬定的行政行為，擬訂機關(guān)還需要按照流程將自己所擬定的行政行為按照行政層級逐層上報。如果此時出現(xiàn)兩個及以上同等級的行政機關(guān)執(zhí)行批準行為，那么最后擬定機關(guān)所擬定的行政行為是否能夠被批準是要對之前其他的行政主體所做出的行政行為產(chǎn)生依賴的。然而，在實際的行政過程中，這種依賴是不確定的，且之前的行政行為往往是內(nèi)部審核或者征求的意見，這就是對行政機關(guān)批準行為解釋復雜的原因之所在［3］。

不過，如果我們能從其他角度來對行政批準行為進行審視的話，理解過程可能要簡單很多，例如從行政機關(guān)批準行為的法律效力來看，這種行為既有可能會將經(jīng)歷批準過程作為生效的條件，也有可能不會將經(jīng)歷批準過程作為生效的條件。也就是說這個批準過程是具有程序性的。

綜合來看，行政機關(guān)批準行為本身是一個具有法律和行政雙重意義的行為。

二、對行政審批行為進行規(guī)范

在理解了行政機關(guān)批準行為的法律性質(zhì)之后，如何對行政審批行為進行有效規(guī)范，從而加強政府對人民的服務力度呢？筆者認為應當從最基礎的地方做起。

首先，政府要對原有的服務方式進行改革創(chuàng)新。這種改革創(chuàng)新要盡可能的靠向便捷和簡單這兩個方向。例如可以設立一個一次性告知制度，這個制度應能夠保證來政府部門進行申請的群眾可以在最短時間內(nèi)對所有的審批程序和所需材料進行掌握。在每一個行政審批的窗口都要對一次性告知的制度進行嚴格遵守，如果要針對項目單位的來人或來電咨詢，每一位窗口服務人員都必須在最短時間內(nèi)將所要審批的相關(guān)項目，核準備案的規(guī)定和辦事流程以及材料證件要求等內(nèi)容告知到位。如果申請人還有什么不明白不清楚的，相關(guān)的服務人員也要在第一時間內(nèi)解釋清楚，從而讓每一位申請人都能夠享受到最快速、最便捷和最規(guī)范的行政服務［4］。

除此之外，還可以實行“只有一個窗口對外”的行政管理運行模式。這一模式在是指在進行對外行政審批工作的時候，只采取“同一個窗口進，同一個窗口出”的方式，這樣的話能夠保證所有的行政審批事項都能以最高的效率得到辦理。

在行政審批方面，對于相關(guān)的工作人員也要建立新的制度，例如可以建立首問負責制度，在這一制度中設立首問責任人，并對其劃分職責范圍，首問責任人必須要對從屬于他的職責范圍之內(nèi)的事項立即接班，如果有一些攝像，在承接之后無法立刻進行辦理，那么必須要對來訪者做好相應的解釋工作，同時以最快的速度按照報告程序，向上級進行報告，以爭取對來訪者的審批要求有一個盡快答復。而首問責任人在面對屬于其他政府工作人員職責范圍內(nèi)的事項的時候也應該做到對申請人進行幫助［5］。如果要是申請人所進行申請的行政審批內(nèi)容不屬于本行政機關(guān)的職能范圍，那么首問責任人應當及時告知申請人向相關(guān)的行政機關(guān)進行申請。

三、結(jié)語

針對行政機關(guān)批準行為的法律性質(zhì)研究是一個極為嚴肅的課題，而展開這項研究的意義對于政府國家和人民來說都是極為正面且不可估量的，因此筆者呼吁政府研究界和法律界的相關(guān)人士能夠集中力量，對行政機關(guān)批準行為的法律性質(zhì)進行深入研究，以深化當前我國對于政府工作的改革。