韓 榮
北京市中倫(廣州)律師事務(wù)所,廣東 廣州 510623
隨著司法體制改革的深化,檢察制度改革也相應(yīng)進(jìn)入到新的階段,如何優(yōu)化檢察權(quán)配置,讓檢察制度適應(yīng)時(shí)代發(fā)展,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能,維護(hù)公平正義,維護(hù)法制統(tǒng)一成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨的重大問題。對(duì)于檢察職權(quán)的配置問題①是改革的重要內(nèi)容。
經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展,對(duì)于一種權(quán)力的內(nèi)涵及外延,理論和實(shí)務(wù)界都已經(jīng)達(dá)成了一定的共識(shí),從而為其職權(quán)的配置提供了重要的參考依據(jù)。對(duì)一種權(quán)力的正確合理的定性及職權(quán)配置可以得到社會(huì)各界的認(rèn)同,有利于權(quán)力的運(yùn)行及相關(guān)工作的開展,有利于國(guó)家的穩(wěn)定。檢察權(quán)的性質(zhì)是解決檢察職權(quán)配置的前置性問題②,而目前對(duì)于我國(guó)檢察職權(quán)的性質(zhì)還沒有達(dá)成應(yīng)有的共識(shí)。
1.檢察權(quán)是行政權(quán)
把檢察權(quán)定性為行政權(quán)③的理由有:首先,在很多國(guó)家檢察機(jī)關(guān)在形式上依附于行政機(jī)關(guān),在組織體制上,檢察官一體化甚至是檢警一體化是檢察權(quán)的運(yùn)作方式之一,檢察機(jī)關(guān)類似于行政管理模式,實(shí)行縱向的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。其次,檢察權(quán)并不完全具備審判權(quán)的中立、超然和被動(dòng)的特點(diǎn),其行為方式具有主動(dòng)性,具有一定的行政權(quán)屬性,比如其偵查權(quán)就是一種有外部指向性的積極權(quán)力,和行政權(quán)的行使相類似。
2.檢察權(quán)是司法權(quán)
檢察權(quán)具有一定的司法權(quán)特點(diǎn)④:首先,檢察權(quán)具有裁判性,公訴權(quán)和批捕權(quán)都具有一定的裁判的功能,尤其是公訴權(quán),檢察機(jī)關(guān)根據(jù)證據(jù)的充分程度和事實(shí)的清楚程度決定是否起訴的行為類似于裁判權(quán)。其次,檢察官的活動(dòng)原則和法官有相同點(diǎn),在檢察官工作體制中的檢察官獨(dú)立原則與法官的中立原則具有相似性,使檢察官在訴訟活動(dòng)中具有相對(duì)的獨(dú)立性。再次,檢察官的資格、人選、職務(wù)保障、待遇等都比照法官的規(guī)定。
3.檢察權(quán)具有司法權(quán)與行政權(quán)的雙重屬性
這種觀點(diǎn)事實(shí)是對(duì)前兩種觀點(diǎn)的綜合,對(duì)檢察權(quán)所具有的特征不側(cè)重不偏廢。既肯定檢察權(quán)中上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及主動(dòng)偵查追訴的行政特點(diǎn),同時(shí)也認(rèn)可檢察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和部分裁判性的特點(diǎn)⑤。
4.檢察權(quán)是一種獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)
從體制上看,我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立的憲法地位,它既不屬于法院系統(tǒng)或行政系統(tǒng),而是與之并行的機(jī)構(gòu)。工作內(nèi)容及工作方式方面,檢察權(quán)具有很強(qiáng)的監(jiān)督性⑥。雖然檢察權(quán)在內(nèi)容和運(yùn)作方式上兼有一定的行政性質(zhì)和司法性質(zhì),但它們并非檢察權(quán)的本質(zhì)特征,而是其從屬性特征。還有的學(xué)者認(rèn)為這種監(jiān)督權(quán)包含了公訴權(quán),公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是一個(gè)的兩個(gè)方面。這種觀點(diǎn)從字面上看比較符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定。
中外學(xué)界對(duì)于檢察權(quán)包括公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著較強(qiáng)的共識(shí),但兩種權(quán)力在邏輯上不存在誰包含誰的問題,也不存在必然的因果關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為,公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是形式和內(nèi)容的關(guān)系,公訴權(quán)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的手段⑦,筆者認(rèn)為欠妥,理由是公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)是性質(zhì)不同的兩種權(quán)力,二者統(tǒng)一在檢察權(quán)里面也并不是學(xué)者或個(gè)人設(shè)計(jì)產(chǎn)生的結(jié)果,而是在長(zhǎng)期的權(quán)力運(yùn)行過程中,公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)形成了交叉、契合,二者的結(jié)合有利于追究犯罪分子的刑事責(zé)任,也有利于法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn),所以經(jīng)過幾百年的發(fā)展二者的統(tǒng)一模式逐步穩(wěn)定。二者的結(jié)合是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物而不是理論指導(dǎo)的結(jié)果。理論界習(xí)慣于從理論的角度加以闡釋,尤其以三權(quán)分立的理論往檢察權(quán)上套,所以產(chǎn)生了很多的爭(zhēng)論。筆者以為可以直接以檢察權(quán)定性檢察權(quán)⑧,這確實(shí)是一種和三權(quán)都不相同的權(quán)力,這種定性不太符合三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力理論,但在社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)理論中則完全可行。
(一)國(guó)體與政體。我國(guó)憲法規(guī)定了“一府兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)架構(gòu),并明確檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察改革不能脫離中國(guó)的國(guó)情以及國(guó)家政權(quán)的基本框架,否則將對(duì)中國(guó)的政權(quán)體制產(chǎn)生顛覆性的影響。檢察機(jī)關(guān)行使的公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)都是為了國(guó)家的利益,說到底是為了人民的利益。我們實(shí)行的是國(guó)家權(quán)力的分工,人民內(nèi)部的權(quán)力所用的不是制約理論,而是監(jiān)督理論。因此,不能以西方流行的三權(quán)分立理論來指導(dǎo)我們的檢察改革,這與我國(guó)的基本規(guī)定不相符⑨。
(二)強(qiáng)化監(jiān)督的需要。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),因此,檢察改革與檢察權(quán)的配置也應(yīng)該圍繞如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)、如何強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)方面進(jìn)行,也只有這樣才能和其他機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的職能和權(quán)力區(qū)分,從而最大限度地維護(hù)公正,促進(jìn)法律適用的統(tǒng)一。
(三)歷史因素。中國(guó)檢察制度肇始于中國(guó)古代的御史制度。在西周其職能是“掌贊書而授法令”,具有一定的立法性質(zhì),到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期開始有了監(jiān)督法令的執(zhí)行的職責(zé),秦朝設(shè)立了御史臺(tái),對(duì)其他機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,作為一個(gè)專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)正式形成。封建時(shí)代的這種監(jiān)督權(quán)力直接來源于皇權(quán),受皇帝領(lǐng)導(dǎo),對(duì)皇帝負(fù)責(zé),來源于最高權(quán)力機(jī)構(gòu),在某種程度上和社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力理論相符。和西方檢察制度的起源國(guó)王律師和管家制度有很大的不同?,F(xiàn)在進(jìn)行的檢察制度改革可以從古代的御史制度及相關(guān)制度中吸收有益的養(yǎng)分。
(四)司法規(guī)律。司法受到歷史傳統(tǒng)、社會(huì)因素、人文環(huán)境的影響,具有特定規(guī)律性,且這種規(guī)律性還呈現(xiàn)出地域性、行業(yè)性的特點(diǎn)。檢察改革一方面要照顧到檢察機(jī)關(guān)的歷史形成過程,以及在這個(gè)歷史過程中形成的固定運(yùn)作模式和特定運(yùn)行方式,同時(shí)又要放眼世界,吸收其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)我國(guó)檢察權(quán)的優(yōu)化,在借鑒的過程中,還應(yīng)該注意到與本土實(shí)際情況的契合度,不能為了借鑒而借鑒,失去了借鑒的真實(shí)意義。
檢察職權(quán)目前主要包括三個(gè)方面⑩:偵查權(quán)、公訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)。具體來說有:偵查權(quán)主要是職務(wù)犯罪偵查權(quán),公訴權(quán)包括審查起訴、決定起訴、支持公訴,法律監(jiān)督權(quán)包括民事、行政、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)?,F(xiàn)有的各種檢察職權(quán)在作用和效果上差別很大,隨著形勢(shì)的發(fā)展,需要對(duì)檢察職權(quán)進(jìn)行新的配置,以充分發(fā)揮檢察職權(quán)的效能,發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)法律的尊嚴(yán)和統(tǒng)一方面的重要作用。
(一)強(qiáng)化對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)?,加強(qiáng)開展技術(shù)偵查措施。當(dāng)前的刑事訴訟法刪去了檢察院對(duì)貪污賄賂等案件行使偵查權(quán)的規(guī)定,保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。?對(duì)于仍然保留偵查權(quán)的犯罪檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為技術(shù)偵查是在處理敵我矛盾時(shí)適用,而解決人民內(nèi)部矛盾不能用這些技術(shù)手段。另外技術(shù)手段還可能侵犯人權(quán),對(duì)個(gè)人生活空間、隱私權(quán)存在一定的威脅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、政權(quán)的鞏固,一般犯罪對(duì)于社會(huì)的危害程度已經(jīng)相對(duì)較小,而特殊人員,尤其是國(guó)家工作人員的犯罪行為的危害卻大大加劇,影響了政府公信力,削弱了民眾對(duì)政府的信任,對(duì)于國(guó)家的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生不利影響,已成為影響構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素。如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查很有必要。由于職務(wù)犯罪的隱蔽性、秘密性,多發(fā)生在相對(duì)封閉的情況下,適當(dāng)開展技術(shù)偵查有助于解決這個(gè)問題,因?yàn)橐悦孛軐?duì)抗秘密是破除秘密的最好辦法。
在強(qiáng)化偵查權(quán)的同時(shí),有效利用檢察建議手段,目前的檢察建議權(quán)的使用范圍狹窄使用頻率較低作用不明顯。需要進(jìn)一步擴(kuò)大檢察建議的范圍并賦予檢察建議一定的強(qiáng)制性,加強(qiáng)檢察建議的“剛性”。
(二)擴(kuò)大起訴、量刑的自由裁量權(quán)。在外國(guó)檢察機(jī)關(guān)擁有充分的起訴自由裁量權(quán)的做法取得了良好的法律效果與社會(huì)效果,這源于起訴自由裁量權(quán)有助于落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策,對(duì)于犯罪分子進(jìn)行分流處理,實(shí)現(xiàn)刑事手段的效益最大化,起訴、量刑自由裁量已成為現(xiàn)代刑事訴訟制度的重要特征。當(dāng)前要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中的主導(dǎo)責(zé)任,充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰制度在刑事訴訟體系中的任務(wù)。并根據(jù)恢復(fù)性司法理論,逐步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在刑事調(diào)解制度和程序中的作用。
(三)以民事行政公益訴訟為抓手形成法律監(jiān)督權(quán)的突破。我們國(guó)家歷來主張國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一。而現(xiàn)實(shí)中個(gè)人利益受到損害個(gè)人會(huì)給予關(guān)注并采取措施設(shè)法救濟(jì)。而不少同樣也關(guān)乎每個(gè)個(gè)人利益的國(guó)家利益、公共利益受到損害卻無人進(jìn)行維護(hù)和救濟(jì),加害者得不到追究,損害了相關(guān)的每一個(gè)個(gè)體的利益?。從世界范圍看,擴(kuò)大對(duì)公共利益的保護(hù)是民事行政訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)。
目前我國(guó)已經(jīng)確立公益訴訟制度,?最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》自2018年3月2日起施行。該解釋規(guī)定,“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟,”正式確立了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的主體地位。2019年10月10日,最高人民檢察院召開“堅(jiān)持以人民為中心全面推進(jìn)公益訴訟檢察工作”新聞發(fā)布會(huì),對(duì)2017年以來全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作進(jìn)行了通報(bào),其中涉及到食品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、英烈名譽(yù)保護(hù)及英烈設(shè)施保護(hù)等領(lǐng)域,案件類型包括了民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟三種。
公益訴訟的訴訟目的是維護(hù)公共利益,通過公益訴訟,可以形成檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其他機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力及其他社會(huì)主體合法行使權(quán)利的有效監(jiān)督,公益訴訟可以成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的著力點(diǎn)。
(四)充分發(fā)揮檢察建議和抗訴的法律監(jiān)督功能。提起抗訴作為一種傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督方式,一直發(fā)揮著重要作用,但也存在著瓶頸,讓并不審理案件的檢察機(jī)關(guān)對(duì)以審理案件為專門工作的法院進(jìn)行抗訴,本身即意味著經(jīng)驗(yàn)的懸殊,因此,需要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)民事行政的專業(yè)能力。就檢察建議方面,檢察建議長(zhǎng)期以來并沒有起到應(yīng)有的糾錯(cuò)作用,其“建議”的名稱本身標(biāo)識(shí)著弱強(qiáng)制性,因此,需要檢察機(jī)關(guān)自上而下形成檢察建議的落地機(jī)制,形成執(zhí)行力。
憲法規(guī)定檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此,檢察機(jī)關(guān)最終將以法律監(jiān)督職能為依歸。傳統(tǒng)的偵查監(jiān)督、民事行政檢察以及執(zhí)行監(jiān)督與現(xiàn)代的公益訴訟相結(jié)合形成新時(shí)代的法律監(jiān)督機(jī)制,抗訴、公益訴訟、檢察建議的監(jiān)督方式將在不同層面發(fā)揮法律監(jiān)督作用,檢察機(jī)關(guān)將更加全面地行使法律監(jiān)督權(quán)。
注釋:
①從法學(xué)基礎(chǔ)構(gòu)造研究的角度,法律上的權(quán)力分為職能性權(quán)力和結(jié)構(gòu)性權(quán)力。有的學(xué)者也從結(jié)構(gòu)性權(quán)力的角度對(duì)完善檢察權(quán)進(jìn)行了分析論證,檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由知情權(quán)、訴訟程序決定權(quán)、糾正違法及責(zé)任追究程序啟動(dòng)權(quán)和預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議權(quán)四項(xiàng)法律要素構(gòu)成,需要從各個(gè)角度予以加強(qiáng).趙新,姚西翠.現(xiàn)行檢察權(quán)配置的結(jié)構(gòu)性缺陷及完善[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2007,2:53.
②王守安.談科學(xué)配置檢察權(quán)[J].人民檢察,2005(6上):16.檢察權(quán)的配置總是與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定相適應(yīng)的.
③趙林虎.刑事訴訟視野中的檢察權(quán)的性質(zhì)及其配置探析[J].寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006.2.文中認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行檢察權(quán)的構(gòu)成必須排除法律監(jiān)督權(quán)而使檢察機(jī)關(guān)僅承擔(dān)控訴職能,成為一種較為純粹的行政權(quán).
④徐益初.析檢察權(quán)性質(zhì)及其運(yùn)用[J].人民檢察,1999,4:56.
⑤陳興良.從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治視野中的檢察權(quán)[J].中外法學(xué),2000(6).
⑥姚忠仁,唐德才,郭穎.論檢察權(quán)的性質(zhì)與法律監(jiān)督權(quán)能之完善[J].學(xué)術(shù)論壇,2007,10:66.
⑦沈丙友.公訴職能與法律監(jiān)督職能關(guān)系之檢討[J].人民檢察,2000,2:14、15.監(jiān)督是內(nèi)容,是目的,訴訟是形式,是載體。監(jiān)督職能必須以訴訟職能為基礎(chǔ),為條件,訴訟職能是監(jiān)督職能借以發(fā)揮作用的必要途徑和手段。二者是一種職能的兩個(gè)方面.
⑧彭禮堂,胡玉強(qiáng).論檢察權(quán)性質(zhì)的合理定位[J].行政與法,2006,3:110-112.
⑨韓大元,劉松山.論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2002(5).
⑩《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第二十條人民檢察院行使下列職權(quán):
(一)依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán);
(二)對(duì)刑事案件進(jìn)行審查,批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人;
(三)對(duì)刑事案件進(jìn)行審查,決定是否提起公訴,對(duì)決定提起公訴的案件支持公訴;
(四)依照法律規(guī)定提起公益訴訟;
(五)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;
(六)對(duì)判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督;
(七)對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;
(八)法律規(guī)定的其他職權(quán).
第二十二條 最高人民檢察院對(duì)最高人民法院的死刑復(fù)核活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督;對(duì)報(bào)請(qǐng)核準(zhǔn)追訴的案件進(jìn)行審查,決定是否追訴.
有的學(xué)者認(rèn)為司法解釋權(quán)也是檢察權(quán)的一部分,這一權(quán)力由最高人民檢察院行使。閆鎮(zhèn)國(guó).試談檢察權(quán)的設(shè)置和完善[J].河北法學(xué),2008,4:178.筆者認(rèn)為司法解釋是另一種意義上的立法權(quán),和檢察職權(quán)不同,不應(yīng)該作為檢察職權(quán)的內(nèi)容.
?有的學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)行的訴訟監(jiān)督尤其是民事行政訴訟監(jiān)督應(yīng)該由原來的個(gè)案監(jiān)督轉(zhuǎn)向個(gè)人監(jiān)督(加強(qiáng)職務(wù)犯罪偵查),即對(duì)執(zhí)法者個(gè)人在辦理案件過程中適用法律之外的行為的監(jiān)督,主要方式是職務(wù)犯罪偵查。因?yàn)橐粋€(gè)法官判錯(cuò)案有兩種原因,一是自身水平問題。二是徇私枉法.對(duì)于自身水平問題不能從法律上進(jìn)行評(píng)價(jià)。而一個(gè)法官如果有不正當(dāng)行為,即使做出公正的判決,也要受到法律的追究。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有道理,但是考慮到檢察機(jī)關(guān)的抗訴都要法院來做出裁決(不用擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)成為法官之上的法官),把個(gè)案監(jiān)督和個(gè)人監(jiān)督結(jié)合起來會(huì)有更好的效果.
?具體為14個(gè)罪名:1、非法拘禁罪;2、非法搜查罪;3、刑訊逼供罪;4、暴力取證罪;5、虐待被監(jiān)管人罪;6、濫用職權(quán)罪;7、玩忽職守罪;8、徇私枉法罪;9、民事、行政枉法裁判罪;10、執(zhí)行判決、裁定失職罪;11、執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪;12、私放在押人員罪;13、失職致使在押人員脫逃罪;14、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪.
?黃濱,卞飛.賦予中國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)初探——也談當(dāng)前檢察制度改革的方向[J].改革與戰(zhàn)略,2003(9).
?2015年7月,最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》,選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展改革試點(diǎn)。試點(diǎn)期限為二年。試點(diǎn)進(jìn)行中,最高人民檢察院將與最高人民法院共同加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,適時(shí)就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯(lián)合作出實(shí)施辦法,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,并及時(shí)就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后,對(duì)實(shí)踐證明可行的,適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律.