薛鵬程

(復(fù)旦大學(xué) 歷史學(xué)系，上海 200433)

1976年11月，卡特總統(tǒng)上臺(tái)后在正?；瘺Q策時(shí)便面臨著延續(xù)前兩任政府對(duì)華政策及壓制“建交大辯論”中反對(duì)中美建交社會(huì)輿論的雙重壓力，而在那時(shí)國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪外交領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與新任總統(tǒng)構(gòu)筑的“集體-競(jìng)爭(zhēng)型”外交決策機(jī)制的共同作用下，美國(guó)政府就當(dāng)前中美關(guān)系展開(kāi)了初步評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，近期推進(jìn)中美關(guān)系正?；o美國(guó)帶來(lái)的戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)利益微乎其微，而執(zhí)行“蘇中等距離”政策卻便于美國(guó)在“美中蘇大三角”關(guān)系中獲取最大收益。這一系列考慮加上卡特總統(tǒng)的個(gè)人執(zhí)政偏好等因素，最終促使美國(guó)在卡特執(zhí)政初期做出了延緩正?；臎Q策，并造成了美國(guó)國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯訪華前中美關(guān)系正?；M(jìn)程的首次推延。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)正?；状瓮蒲拥脑?、經(jīng)過(guò)及其影響因素等已有一定著墨(1)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外學(xué)界研究萬(wàn)斯訪華前美國(guó)對(duì)華關(guān)系正?；M(jìn)程遲緩的主要成果有：陶文釗《中美關(guān)系史(1972-2000)》，上海人民出版社2004年版，第29-34頁(yè)；羅伯特·S·羅斯《風(fēng)云變幻的美中關(guān)系(1969-1989)：在談判中合作》，叢鳳輝等譯，中央編譯出版社1998年版，第121-138頁(yè)；蘇格《美國(guó)對(duì)華政策與臺(tái)灣問(wèn)題》，世界知識(shí)出版社1998年版，第398-408頁(yè)；郝雨凡《白宮決策——從杜魯門(mén)到克林頓的對(duì)華政策內(nèi)幕》，東方出版社2002年版，第288-329頁(yè)；夏爾-菲利普·大衛(wèi)《白宮的秘密：從杜魯門(mén)到克林頓的美國(guó)外交決策》，李旦等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第254-284頁(yè)。Harry Harding，A Fragile Relationship：The United States and China Since 1972，Washington，D.C：The Brookings Institution，1992.pp.67-75;JamesH.Mann，About Face，A History of American’s Curious Relationship with China，from Nixon to Clinton，NewYork：Vintage Books，2000.pp.96-115等，這些成果基本涉及了卡特執(zhí)政初期中美關(guān)系正?；M(jìn)程遲緩的部分原因，但由于缺乏相關(guān)解密檔案的支撐，上述成果并未系統(tǒng)論述中美關(guān)系正?；M(jìn)程首次推延中的美國(guó)因素。。但由于受解密檔案年限的限制，他們多依據(jù)雙方談判當(dāng)事人的回憶錄或口頭文獻(xiàn)來(lái)進(jìn)行宏觀層面上的探討，對(duì)美國(guó)制定推延正?；叩脑颉?dòng)機(jī)及相關(guān)政府決策的細(xì)節(jié)脈絡(luò)難免闡述得不夠充分。本文將依據(jù)美方解密檔案及前人的研究成果，對(duì)中美關(guān)系正?；M(jìn)程首次推延中的美國(guó)因素進(jìn)行較全面的梳理，以求助于方家。

一、政治遺產(chǎn)與“建交大辯論”塑造的決策背景因素

執(zhí)政初期，美國(guó)總統(tǒng)卡特便決定沿襲前兩屆政府的對(duì)華承諾以保持對(duì)華政策的延續(xù)性。這與美國(guó)政界、學(xué)術(shù)界掀起的“建交大辯論”共同塑造了卡特推行延緩正?；叩臎Q策背景因素。

(一)尼克松、福特政府的政治遺產(chǎn)

首先，尼克松和福特政府對(duì)華正常化決策、承諾等政治遺產(chǎn)成為影響卡特政府制定“推延”而不是“放棄”正?；叩闹匾我蛩?。20世紀(jì)70年代初的基辛格和尼克松訪華作為中美關(guān)系的“破冰”與“融冰”之旅，開(kāi)啟了兩國(guó)關(guān)系正常化的進(jìn)程。而雙方發(fā)布的《上海聯(lián)合公報(bào)》則成為中美兩國(guó)在處理正?；瘑?wèn)題時(shí)必須遵守的法律文件。為此，1977年3月8日，布熱津斯基提醒卡特，本屆政府需要遵守尼克松政府對(duì)華反復(fù)提及的“五點(diǎn)承諾”和兩點(diǎn)額外承諾。它們是：“只有一個(gè)中國(guó)，臺(tái)灣是中國(guó)的一部分；不再支持臺(tái)灣獨(dú)立的任何行動(dòng)；用美國(guó)的影響反對(duì)日本進(jìn)入臺(tái)灣；美國(guó)尋求正?；⒈M可能在1976年實(shí)現(xiàn)正?；?；在沒(méi)有事先協(xié)商的情況下不會(huì)參與任何有損中國(guó)利益的行動(dòng)；在正?；M(jìn)程中將逐步減少在臺(tái)灣的軍事安排”[1]49。除此之外，布熱津斯基還提醒卡特，尼克松的承諾既顯示了美國(guó)在處理正?；瘑?wèn)題上的靈活性，也反映了中美兩國(guó)在應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)威脅戰(zhàn)略利益上的趨同性。在正?；?，這些承諾應(yīng)嚴(yán)格保密，以防國(guó)內(nèi)游說(shuō)集團(tuán)針對(duì)正?；l(fā)起的“政治風(fēng)暴”。如果沒(méi)有這些承諾，中美關(guān)系不可能發(fā)展到現(xiàn)在的狀態(tài)，“反對(duì)它們將破壞《上海聯(lián)合公報(bào)》的精神”[1]50?？ㄌ貙?duì)此表示肯定，并愿意在遵循上述承諾的基礎(chǔ)上推進(jìn)中美關(guān)系。

而“水門(mén)事件”余波下沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主選舉的福特總統(tǒng)為謀求連任，更不敢在對(duì)華關(guān)系正常化方面有所突破。盡管如此，福特還是讓基辛格留任國(guó)家安全事務(wù)助理兼國(guó)務(wù)卿，以延續(xù)尼克松時(shí)期的美國(guó)對(duì)華政策。毛澤東主席去世后，福特在悼念電文中向中國(guó)新任主席華國(guó)鋒表示：“本人重申美國(guó)對(duì)實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系正?；臎Q心”[2]957。但由于受到國(guó)會(huì)游說(shuō)集團(tuán)和國(guó)內(nèi)選舉的干擾，這一日期不得不推遲到1977年3月1日[2]979。而后的福特訪華沒(méi)有發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，也沒(méi)有任何能顯示加強(qiáng)中美關(guān)系的成果，使得中國(guó)對(duì)美方的訪華動(dòng)機(jī)產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。而美方為其減小政治風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)縮短福特訪華時(shí)間和調(diào)整訪問(wèn)計(jì)劃來(lái)降低此次訪華意義的做法更使得中方大為惱火。為了平息中國(guó)的不滿(mǎn)情緒，“福特做出了他所能夠做出的最大奉獻(xiàn)——即他個(gè)人承諾下一任期爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)美中關(guān)系的正?；盵3]296。雖然撤軍計(jì)劃和對(duì)華承諾最終因福特沒(méi)有當(dāng)選總統(tǒng)而不了了之，但其在任期末展開(kāi)的涉及中國(guó)政局、反蘇共同利益和雙邊關(guān)系及對(duì)華貿(mào)易政策等問(wèn)題的對(duì)華情報(bào)分析，也為后來(lái)卡特評(píng)估對(duì)華政策起了一定的參考作用。很難想象，如果卡特不考慮政策連續(xù)性和延續(xù)前兩任政府的對(duì)華承諾，正常化極有可能因當(dāng)時(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)而夭折。

(二)“建交大辯論”影響社會(huì)輿論

1974—1977年在美國(guó)政界、學(xué)術(shù)界和社會(huì)領(lǐng)域展開(kāi)了是否應(yīng)同中國(guó)建交的大辯論。首先，在戰(zhàn)略利益方面，鮑大可、費(fèi)正清、哈里·哈丁和艾倫·懷廷等堅(jiān)決支持對(duì)華關(guān)系正?；?。他們認(rèn)為，中美建交可以極大地加強(qiáng)中美戰(zhàn)略關(guān)系，可以維持東亞的實(shí)力均衡，又可防止蘇聯(lián)的擴(kuò)張和滲透，對(duì)美國(guó)在東亞的利益十分有利。此外，中美建交還可以使中國(guó)在諸如朝鮮半島、國(guó)際裁軍等一些敏感問(wèn)題上與美國(guó)合作。反對(duì)派則認(rèn)為，目前與中國(guó)建交弊大于利。因?yàn)槊绹?guó)同中國(guó)當(dāng)前的合作，明顯是戰(zhàn)術(shù)上的權(quán)宜之計(jì)。且美國(guó)與中國(guó)建交中能得到的好處具有不確定性，但弊端則是美國(guó)將失去蔣氏政權(quán)這么一個(gè)長(zhǎng)期而忠實(shí)的“盟友”，并失去對(duì)地處戰(zhàn)略要沖臺(tái)灣的使用權(quán)。除此之外，美國(guó)的撤出會(huì)在該地區(qū)的盟友中間產(chǎn)生極為不良的影響，會(huì)使日本等國(guó)家對(duì)美國(guó)承諾的可信性產(chǎn)生嚴(yán)重懷疑。與此同時(shí)，福特時(shí)期的國(guó)防部長(zhǎng)施萊辛格和國(guó)務(wù)卿基辛格也針對(duì)是否要與中國(guó)建交并建立軍事關(guān)系展開(kāi)辯論。施萊辛格認(rèn)為，與蘇聯(lián)打交道是一個(gè)軍事問(wèn)題，“緩和”并沒(méi)有限制住蘇聯(lián)的擴(kuò)張，反而幫助蘇聯(lián)加快了戰(zhàn)略武器和常規(guī)武器的發(fā)展，因此應(yīng)加快發(fā)展與中國(guó)的戰(zhàn)略關(guān)系。而基辛格則認(rèn)為，“緩和”本質(zhì)上是一個(gè)外交問(wèn)題，不主張立刻同中國(guó)建立軍事關(guān)系，而應(yīng)通過(guò)調(diào)整中美蘇關(guān)系和全球政治來(lái)約束蘇聯(lián)[4]259。

此外，美國(guó)國(guó)內(nèi)在廣泛討論是否與中國(guó)建交的同時(shí)，也開(kāi)始討論應(yīng)以何種方式建交。其分歧的實(shí)質(zhì)是能否找到一種模式，既對(duì)美國(guó)利益有利，同時(shí)又能被中國(guó)政府所接受。一種極端模式是“德國(guó)模式”，即美國(guó)可以在海峽兩岸同時(shí)保持“大使館”，如東、西德政府在1990年以前那樣。另一種極端是“日本模式”，即美國(guó)接受中國(guó)的“斷交”“廢約”“撤軍”建交三原則，通過(guò)非官方的方式與臺(tái)灣保持經(jīng)濟(jì)和文化上的民間往來(lái)。此外，有的學(xué)者還提出了“維持現(xiàn)狀”和“美國(guó)單方面發(fā)表聲明”等正?；桨浮５还苁悄姆N解決方案，絕大多數(shù)中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家都認(rèn)為兩國(guó)應(yīng)該盡快談判達(dá)成某種妥協(xié)，以便于在兩個(gè)極端中找到一個(gè)折衷點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，壓制“建交大辯論”中反對(duì)中美建交的社會(huì)輿論成為卡特總統(tǒng)上臺(tái)后考慮對(duì)華政策和正?；桨笗r(shí)不得不考慮的另一重要因素。

二、國(guó)會(huì)爭(zhēng)權(quán)與決策機(jī)制交融下的國(guó)內(nèi)政治因素

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，始于越南戰(zhàn)爭(zhēng)并在“水門(mén)事件”后變本加厲的美國(guó)國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪外交政策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的情勢(shì)與新總統(tǒng)構(gòu)筑的“集體-競(jìng)爭(zhēng)型”決策機(jī)制共同構(gòu)成了卡特推行延緩政策的兩大國(guó)內(nèi)政治因素。

(一)國(guó)會(huì)與政府爭(zhēng)奪外交政策制定權(quán)

20世紀(jì)70年代，美國(guó)國(guó)會(huì)的歷史性爭(zhēng)權(quán)極大地影響了正常化發(fā)生的時(shí)間、內(nèi)容和形式，成為卡特總統(tǒng)在做出正?；瘺Q策時(shí)必須考慮的一大制約因素。眾所周知，美國(guó)實(shí)行立法、行政和司法三權(quán)分立、相互制衡的制度。但美國(guó)憲法在立法和行政兩大部門(mén)的權(quán)限留下了一大片“灰色地帶”，即沒(méi)有明確限定兩個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，這為兩個(gè)機(jī)構(gòu)后來(lái)在外交權(quán)方面的爭(zhēng)執(zhí)埋下了隱患。應(yīng)當(dāng)指出的是，權(quán)力分立只是憲法起草者的理想，許多政策領(lǐng)域畢竟還需要兩個(gè)部門(mén)的通力合作。于是美國(guó)政府中出現(xiàn)了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)分享權(quán)力的情況，在外交領(lǐng)域尤為如此。20世紀(jì)30年代之前，除林肯和老羅斯福等強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)當(dāng)政外，國(guó)會(huì)一直處于聯(lián)邦政治的中心。而從“新政”后大致到約翰遜時(shí)期的20世紀(jì)60年代末期，總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政部門(mén)基本取代國(guó)會(huì)成為美國(guó)政治的中心。因此，20世紀(jì)70年代前國(guó)會(huì)通常對(duì)行政當(dāng)權(quán)的外交政策制定權(quán)起一種默認(rèn)、合作的態(tài)度，并很少在外交領(lǐng)域與總統(tǒng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。漸漸地，國(guó)會(huì)便扮演了一個(gè)僅將總統(tǒng)外交決策合法化并使其得以實(shí)施的角色(2)無(wú)論是艾森豪威爾時(shí)期的“福摩薩決議案”和“中東決議案”，還是肯尼迪屆內(nèi)的“古巴決議案”和“柏林決議案”，國(guó)會(huì)都給予了總統(tǒng)自由決定如何處理外部沖突的權(quán)力。這一方面是由于國(guó)會(huì)缺乏足夠的外交信息和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，另一方面則應(yīng)該從地方議員缺乏全球性的視野來(lái)尋找原因。經(jīng)歷了眾多案例，兩大部門(mén)的關(guān)系便在20世紀(jì)五六十年代中被固定下來(lái)，形成了一種“在全球遏制共產(chǎn)主義擴(kuò)張斗爭(zhēng)中總統(tǒng)確定對(duì)策，然后尋求國(guó)會(huì)支持”的默契。參見(jiàn)郝雨凡《白宮決策——從杜魯門(mén)到克林頓的對(duì)華政策內(nèi)幕》，東方出版社2002年版，第507-509頁(yè)。。

但進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，國(guó)會(huì)對(duì)政府過(guò)多的海外卷入(越南戰(zhàn)爭(zhēng))強(qiáng)烈不滿(mǎn)，再加上“水門(mén)事件”所產(chǎn)生的對(duì)行政當(dāng)局制定外交政策的不信任感，導(dǎo)致國(guó)會(huì)對(duì)行政當(dāng)局處理外交事務(wù)能力失去信心并決心在外交政策制定方面奪回自己應(yīng)有的權(quán)力。部分議員認(rèn)為，為保護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益，國(guó)會(huì)不僅應(yīng)該，且必須積極參與外交政策的制定。而用更為嚴(yán)厲的立法限制行政當(dāng)局在外交領(lǐng)域的行動(dòng)，被認(rèn)為是國(guó)會(huì)分擔(dān)外交制定權(quán)力的最好方式。據(jù)相關(guān)資料顯示，在整個(gè)70年代，國(guó)會(huì)大概通過(guò)了150個(gè)立法限制和規(guī)定來(lái)約束總統(tǒng)在外交政策方面的制定和貫徹執(zhí)行，這使得福特總統(tǒng)在離任時(shí)發(fā)出了“強(qiáng)加和限制總統(tǒng)在處理法律和對(duì)外事務(wù)的束縛是不能容忍的枷鎖”的強(qiáng)烈感慨[5]。于是，自卡特上任伊始，便有國(guó)會(huì)領(lǐng)袖向其表達(dá)了要參與外交事務(wù)的意愿，并要求其在制定外交政策時(shí)尊重、征求國(guó)會(huì)的意見(jiàn)?？紤]到行政當(dāng)局在外交事務(wù)中的絕對(duì)權(quán)威和國(guó)會(huì)默認(rèn)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，卡特不得不同意國(guó)會(huì)的要求，答應(yīng)在主要外交政策變化和做出重大外交決策時(shí)提前與國(guó)會(huì)磋商，以保證兩個(gè)部門(mén)的政策協(xié)調(diào)(3)正如萬(wàn)斯在訪華時(shí)指出的那樣：“這屆美國(guó)政府與國(guó)會(huì)出現(xiàn)了新的制衡關(guān)系，有可能成為影響正?；囊淮笠蛩亍！北緦谜男姓块T(mén)與立法部門(mén)之間建立了一種新的平衡，制定外交政策的方法比過(guò)去更加公開(kāi)和坦率?？ㄌ卣吓_(tái)后最早的一件事便是與國(guó)會(huì)建立了一種新的關(guān)系，即政府在做出重大決策之前應(yīng)該與國(guó)會(huì)有更密切的協(xié)商，力求與國(guó)會(huì)在形式與外交政策的執(zhí)行方面成為伙伴。參見(jiàn)U.S.Department of State，F(xiàn)RUS，1977-1980，Volume XIII，China，2013，pp.142-143.。這也成為卡特在推進(jìn)正?；倪M(jìn)程中必須經(jīng)?？紤]國(guó)會(huì)制衡因素、在正?；瘑?wèn)題上畏首畏尾的重要原因。推進(jìn)正?；M(jìn)程和撤銷(xiāo)美國(guó)對(duì)中華民國(guó)的外交承認(rèn)，恰好發(fā)生在行政當(dāng)局外交政策權(quán)限受立法機(jī)關(guān)攻擊和批評(píng)、國(guó)會(huì)權(quán)力急劇上升并強(qiáng)力爭(zhēng)奪外交領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之時(shí)，并成為卡特總統(tǒng)在做出對(duì)華正?；瘺Q策時(shí)必須考慮的另一國(guó)內(nèi)政治因素。

(二)美國(guó)外交決策機(jī)制出現(xiàn)的新變化

卡特時(shí)期，美國(guó)外交決策機(jī)制出現(xiàn)的新變化也構(gòu)成影響正?；M(jìn)程的另一制約因素。自正常化進(jìn)程開(kāi)啟以來(lái)，尼克松政府在外交決策方面的集權(quán)作風(fēng)和抵制行政部門(mén)的傾向所向披靡。其外交決策的特點(diǎn)可以歸結(jié)為“沒(méi)有真正的爭(zhēng)論”和“行政機(jī)構(gòu)參與的假象”——其他部門(mén)在外交領(lǐng)域方面的參與在總統(tǒng)和國(guó)家安全事務(wù)助理面前“最終只能起一個(gè)象征作用”[6]215。在與自我標(biāo)榜為“我即外交”的基辛格的配合下，其實(shí)現(xiàn)正?；耐饨荒繕?biāo)和與中國(guó)達(dá)成政策共識(shí)的決心尤為堅(jiān)決。福特接任總統(tǒng)后，受“水門(mén)事件”的影響其外交勢(shì)頭趨漸溫和、善于妥協(xié)，并且“喜歡意見(jiàn)統(tǒng)一，害怕出現(xiàn)對(duì)立”[6]231?；粮竦牧羧我彩贡緦谜篌w延續(xù)了尼克松時(shí)期的決策機(jī)制，推進(jìn)對(duì)華關(guān)系正?；恼叩靡栽诜€(wěn)定中存續(xù)。但1977年卡特政府上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)華外交決策機(jī)制發(fā)生了極大的改變?？ㄌ貎A向于認(rèn)為明智的決策不應(yīng)該被一個(gè)封閉的、形式化的機(jī)構(gòu)所囿，決定摒棄前任過(guò)多的“馬基雅維里式”的外交風(fēng)格，采取一種“多方辯護(hù)”式的“集體-競(jìng)爭(zhēng)型”決策模式?？ㄌ乜释畠?nèi)部富有集體主義色彩，“希望我的七八個(gè)合作者能夠直接向我提出建議，我一直認(rèn)為一小組決策中聚在一起，平等地討論問(wèn)題是最有效的方式”[6]259。

很明顯，卡特總統(tǒng)正是想以這種方式從顧問(wèn)那里集思廣益，避免因任何機(jī)構(gòu)和程序的意見(jiàn)流失影響他對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的理解和估計(jì)，從而做出錯(cuò)誤的決策。但這種被詹姆斯·法洛斯無(wú)情地批判為“能同時(shí)相信所有原則的唯一規(guī)律性事物”導(dǎo)致了卡特政府在對(duì)華決策過(guò)程中陷入了“多方辯護(hù)”的陷阱，并造成了其外交決策認(rèn)識(shí)和目標(biāo)上的混亂。除此之外，卡特在其決策機(jī)制的范圍內(nèi)沒(méi)能避免布熱津斯基和萬(wàn)斯在對(duì)華關(guān)系正常化決策過(guò)程中的肆意競(jìng)爭(zhēng)?？ㄌ乜偨y(tǒng)本來(lái)的意圖是想在國(guó)務(wù)院和國(guó)家安全委員會(huì)間制造一個(gè)合理的“平衡”，即通過(guò)一套正式的國(guó)家安全委員會(huì)程序和一個(gè)以他的國(guó)家安全顧問(wèn)和以國(guó)務(wù)卿為基礎(chǔ)的非正式顧問(wèn)程序來(lái)管理美國(guó)的對(duì)華政策。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“以萬(wàn)斯為外交家，以布熱津斯基為智囊，以自己為最終的決策者”。但企圖既當(dāng)“偵探”又當(dāng)“法官”的卡特自始至終也沒(méi)有明確過(guò)這兩位顧問(wèn)各自的職責(zé)，結(jié)果只能是導(dǎo)致官僚之間日益激烈的爭(zhēng)斗。畢竟雙方都想盡力爭(zhēng)奪外交政策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，并使自己的組織成為引導(dǎo)和管理決策程序的中心[7]。這種含糊不清并帶有內(nèi)部斗爭(zhēng)痕跡的管理風(fēng)格極大地影響了卡特班子內(nèi)部合作，也影響了美國(guó)對(duì)華關(guān)系正?；ぷ髂繕?biāo)的協(xié)調(diào)。最終，二者分別主導(dǎo)的國(guó)務(wù)院與國(guó)家安全委員會(huì)間的分歧間接成為正常化首次推延的第二個(gè)重要的國(guó)內(nèi)政治因素。

三、對(duì)蘇政策與個(gè)人執(zhí)政偏好構(gòu)筑的戰(zhàn)略決策因素

美國(guó)政府的對(duì)華政策評(píng)估促使卡特得出了正常化在戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)上帶來(lái)的利益微乎其微的結(jié)論，無(wú)形中為其制定延緩政策提供了理由。而基于對(duì)蘇緩和戰(zhàn)略制定的“蘇中等距離政策”則與卡特總統(tǒng)的個(gè)人執(zhí)政偏好一道，成為影響正?；M(jìn)程的另外兩個(gè)戰(zhàn)略決策因素。

(一)“蘇中等距離”政策成為正常化的政治阻礙

卡特上臺(tái)不久，萬(wàn)斯便向其提交了一份備忘錄，其主要結(jié)論為：美國(guó)必須繼續(xù)保持美蘇關(guān)系間脆弱的平衡，并讓中國(guó)明白中美關(guān)系并非“一元化”——即中美緩和不是為了針對(duì)蘇聯(lián)，美國(guó)會(huì)繼續(xù)維持對(duì)蘇關(guān)系。美國(guó)擔(dān)心蘇聯(lián)與日本的可能反應(yīng)使得建立美中安全關(guān)系變得十分危險(xiǎn)，尤其是在未與中國(guó)實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；那闆r下[1]80?！耙?yàn)閷?duì)蘇聯(lián)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有比發(fā)展美中安全關(guān)系更充滿(mǎn)敵意的了?！盵4]333因此，萬(wàn)斯向卡特建議道：“就正?；旧矶?，不應(yīng)該賦予正?；蟮膲毫Α膊粦?yīng)該把美國(guó)置于人為的最后期限之下?！盵1]80萬(wàn)斯的報(bào)告無(wú)疑影響了卡特的對(duì)華決策，使得暫緩與中國(guó)實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；诳ㄌ氐耐ūP(pán)考慮下占據(jù)上風(fēng)。雖然布熱津斯基極力主張加速與中國(guó)建交，以共同對(duì)付蘇聯(lián)的擴(kuò)張勢(shì)頭，但在這個(gè)時(shí)期，卡特偏向于支持國(guó)務(wù)院的評(píng)估，而5月24日布熱津斯基通過(guò)評(píng)估前兩屆政府會(huì)議記錄得出的“美中關(guān)系目前的狀況相當(dāng)不穩(wěn)定”的結(jié)論更是在無(wú)形中強(qiáng)化了卡特支持萬(wàn)斯暫緩實(shí)現(xiàn)對(duì)華關(guān)系正?；挠^點(diǎn)[1]85。

應(yīng)該指出的是，萬(wàn)斯的“對(duì)蘇緩和第一”和對(duì)華、對(duì)蘇關(guān)系“二元平衡”的觀點(diǎn)對(duì)卡特的對(duì)華決策產(chǎn)生了深刻的影響。這使卡特從原先利用中國(guó)向蘇聯(lián)施壓的想法中退卻，其政策向延緩正?；透纳泼捞K關(guān)系傾斜，并使卡特在初步評(píng)估中國(guó)后謀求對(duì)蘇對(duì)華“等距離”政策的想法更加堅(jiān)定。畢竟，為避免二者中任何一個(gè)利用美國(guó)來(lái)對(duì)付對(duì)方，美國(guó)應(yīng)該謹(jǐn)慎地在北京和莫斯科之間尋求平衡[8]。這樣的政策在1977年5月迅速鋪開(kāi)并予以執(zhí)行。面對(duì)蘇聯(lián)，美國(guó)打算推行緩和政策以緩解緊張的國(guó)際形勢(shì)。在一次演講中，卡特強(qiáng)調(diào)美國(guó)的政策不能繼續(xù)建立在遏制蘇聯(lián)擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，而應(yīng)考慮制定新政策以面對(duì)一個(gè)新世界的挑戰(zhàn)。這一政策應(yīng)該基于美國(guó)歷史觀中的道德價(jià)值和樂(lè)觀主義，而這要求美蘇關(guān)系的緩和。“我相信緩和……它意味著通向和平的進(jìn)步”[9]，畢竟“(美國(guó))已經(jīng)擺脫了對(duì)共產(chǎn)主義的過(guò)分擔(dān)心，同蘇聯(lián)發(fā)生沖突的威脅已經(jīng)不那么尖銳，美國(guó)與蘇聯(lián)要擴(kuò)大合作面而縮小競(jìng)爭(zhēng)面”[10]。而面對(duì)中國(guó)，“等距離政策”則反映在軍事技術(shù)的購(gòu)買(mǎi)上。蘇聯(lián)對(duì)美國(guó)向中國(guó)轉(zhuǎn)移一些有關(guān)的軍事設(shè)備和技術(shù)反應(yīng)激烈。于是，為了避免對(duì)華軍售激怒蘇聯(lián)，進(jìn)而危害到美國(guó)利益，卡特從福特政府向中國(guó)轉(zhuǎn)讓高技術(shù)和武器的政策上退卻，拒絕了先前布朗向中國(guó)轉(zhuǎn)移與軍事有關(guān)的技術(shù)的提議，并向蘇聯(lián)保證不會(huì)同中國(guó)建立軍事關(guān)系。同時(shí)，卡特逐漸降低了批評(píng)蘇聯(lián)人權(quán)政策的格調(diào)，并開(kāi)始從第二輪裁減戰(zhàn)略武器會(huì)談的強(qiáng)硬立場(chǎng)中后退，與蘇聯(lián)就限制戰(zhàn)略武器達(dá)成初步協(xié)議?？ㄌ剡€決定采取一些單方面措施，如停止生產(chǎn)B1轟炸機(jī)、“民兵-Ⅲ”和MX導(dǎo)彈以取悅蘇聯(lián)[4]335。就這樣，“蘇中等距離”政策被執(zhí)行下來(lái)，成為阻礙中美關(guān)系正?；M(jìn)程的一大政治因素。

(二)輕視中國(guó)的執(zhí)政偏好影響正常化進(jìn)程

卡特本人的政治、戰(zhàn)略考慮和對(duì)華政策選擇所構(gòu)成的執(zhí)政偏好，也成為正?；M(jìn)程的一大影響因素。作為當(dāng)選前從未有過(guò)任何外交經(jīng)驗(yàn)的總統(tǒng)，卡特在執(zhí)政初期的種種做法顯示出其“對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略地位的輕視和對(duì)加快中美關(guān)系正?；M(jìn)程的冷淡”[11]135。1977年1月，總統(tǒng)的國(guó)家安全顧問(wèn)們第一次開(kāi)會(huì)并按照重要性列出美國(guó)亟待解決的16個(gè)問(wèn)題中居然沒(méi)有提到中美關(guān)系(4)在第一次總統(tǒng)會(huì)議備忘錄上，大多數(shù)學(xué)者提到上面記錄了15個(gè)下一步需要解決的問(wèn)題，但新近解密檔案顯示，其實(shí)上面總共列出了16個(gè)問(wèn)題。參見(jiàn)Memorandum From Secretary of Defense Brown to the President's Assistant for National Security Affairs(Brzezinski)February 9, 1977, FRUS,1977-1980, Volume XIII, China, 2013, p.26；楊賢《特殊機(jī)構(gòu)：美國(guó)駐華聯(lián)絡(luò)處揭密》，重慶出版社2008年版，第213頁(yè)；陶文釗《中美關(guān)系史(1972-2000)》，上海人民出版社2004年版，第30頁(yè)。。為此，國(guó)家安全委員會(huì)的中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家?jiàn)W克森伯格向布熱津斯基提出了主動(dòng)靠近中國(guó)的建議[1]14，其認(rèn)為卡特總統(tǒng)到目前為止并沒(méi)有做什么來(lái)表達(dá)對(duì)中美關(guān)系的個(gè)人興趣，而且在這個(gè)問(wèn)題上卡特通過(guò)“不作為”來(lái)制定外交政策，導(dǎo)致美蘇關(guān)系受到關(guān)注并向前發(fā)展，中美關(guān)系正失去活力[1]15。因此，美方有必要發(fā)展一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的策略來(lái)建立同中國(guó)的外交關(guān)系以避免中美關(guān)系出現(xiàn)“消極信號(hào)”，并表明總統(tǒng)打算優(yōu)先解決與中國(guó)的關(guān)系問(wèn)題。但卡特此時(shí)醉心于推行對(duì)蘇對(duì)華一碗水端平，以便從雙方撈取好處的政策。因?yàn)樵诳ㄌ乜磥?lái)，“如果不考慮中蘇關(guān)系，僅就經(jīng)濟(jì)和軍事因素而言，中國(guó)并非一支重要的戰(zhàn)略力量，沒(méi)有必要急于去實(shí)現(xiàn)正?；盵11]135。最后，1977年初中國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境的急劇惡化也助長(zhǎng)了卡特做出延緩正常化的決策。當(dāng)時(shí)的中蘇關(guān)系在毛澤東去世和蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)的意圖進(jìn)行短暫的試探過(guò)后持續(xù)惡化。蘇越接近、越南加入經(jīng)互會(huì)以及隨之而來(lái)的中越關(guān)系惡化，使得卡特自以為樂(lè)觀地意識(shí)到“在正?；瘑?wèn)題上可以慢慢來(lái)，因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)不可能興風(fēng)作浪了”[3]301。

盡管輕視中國(guó)的戰(zhàn)略地位，但為了使對(duì)華政策從屬于對(duì)蘇政策并在兩者之間創(chuàng)造一種聯(lián)動(dòng)的“齒輪效應(yīng)”[1]325，卡特還是多次傳遞本屆政府重視中美關(guān)系，表示愿意履行前兩屆政府對(duì)中國(guó)的承諾[1]51。即便后來(lái)卡特已經(jīng)做出暫緩與中國(guó)實(shí)現(xiàn)正?；臎Q策，但他還是發(fā)表演講稱(chēng)“美中關(guān)系是美國(guó)全球政策中的一個(gè)中心要素……我們也希望能找到一種方式來(lái)彌合把我們分開(kāi)的那種分歧”[9]961。為了表明其對(duì)美中關(guān)系保持關(guān)注，卡特還宣布萬(wàn)斯將于1977年8月訪問(wèn)北京。應(yīng)該指出的是，卡特行政當(dāng)局雖多次宣揚(yáng)穩(wěn)固中美關(guān)系的重要性，但此時(shí)的對(duì)華政策實(shí)際上遠(yuǎn)不及對(duì)蘇政策重要，其目的只是為了在對(duì)中對(duì)蘇政策中營(yíng)造一種“一碗水端平”的錯(cuò)覺(jué)，便于其在美中蘇大三角關(guān)系中獲取最大利益。最終，正?；M(jìn)程在卡特輕視中國(guó)戰(zhàn)略偏好的影響下被“蘇中等距離”政策所左右，并造成了中美關(guān)系正?；氖状瓮蒲印?/p>

綜上所述，卡特總統(tǒng)自上臺(tái)伊始，在正?；瘑?wèn)題上就深受美國(guó)政治、社會(huì)輿論與戰(zhàn)略決策等因素的影響。首先，正?；浴渡虾Ｂ?lián)合公報(bào)》出臺(tái)到卡特總統(tǒng)上臺(tái)，已經(jīng)走過(guò)了近5個(gè)年頭，在尼克松與福特任期內(nèi)雙方達(dá)成的一系列協(xié)議、共識(shí)等政治遺產(chǎn)及“建交大辯論”影響下的社會(huì)輿論是卡特總統(tǒng)在考慮正?；豢珊雎缘膬纱鬀Q策背景因素。其次，越南戰(zhàn)爭(zhēng)和“水門(mén)事件”改變了以往國(guó)會(huì)作為總統(tǒng)制定外交政策“合法性工具”的慣例，議員們紛紛決定加大國(guó)會(huì)在外交事務(wù)上的卷入程度，以?shī)Z回憲法賦予國(guó)會(huì)的對(duì)外政策制定權(quán)。于是，“國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪外交領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的歷史情勢(shì)便給卡特政府推進(jìn)正?；M(jìn)程帶來(lái)了一種無(wú)形的決策壓力。再次，此時(shí)的美國(guó)外交決策過(guò)程較前任發(fā)生了較大改變，卡特一心倡導(dǎo)的集體式的競(jìng)爭(zhēng)型決策機(jī)制在政府內(nèi)部官僚政治斗爭(zhēng)的影響下反而造成了許多無(wú)謂的內(nèi)部損耗，并成為美國(guó)推進(jìn)正?；M(jìn)程的重要阻力。為此，執(zhí)政初期卡特政府被上述影響正?；拿绹?guó)因素束縛住了手腳，不敢在正常化方面尋求重大突破。在萬(wàn)斯“對(duì)蘇緩和第一”和對(duì)華對(duì)蘇“二元平衡”觀點(diǎn)的影響下，對(duì)中國(guó)暫無(wú)迫切需求的卡特遵從個(gè)人執(zhí)政偏好并決定暫緩正?；员憬柚刑K分裂的機(jī)會(huì)在美中蘇三角關(guān)系中分別從雙方撈取好處。最終，“蘇中等距離”政策被貫徹下來(lái)，并造成了卡特執(zhí)政初期中美關(guān)系正?；氖状瓮蒲?。據(jù)此，筆者得出以下結(jié)論：雖然正?；M(jìn)程的遲緩與蘇聯(lián)因素[12]、“文革”余波下中國(guó)政局的動(dòng)蕩、社會(huì)矛盾尖銳和經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的整體狀況有所關(guān)聯(lián)，但由卡特執(zhí)政初期的國(guó)內(nèi)政治因素、社會(huì)輿論因素與戰(zhàn)略決策因素所共同交織并起決定性作用的美國(guó)因素才最應(yīng)該為中美關(guān)系正?；氖状瓮蒲迂?fù)主要責(zé)任。好在應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)威脅及構(gòu)建中美“反霸共同體”的戰(zhàn)略考慮此時(shí)恰好成為中美兩國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的共同選擇。最終，在國(guó)際形勢(shì)發(fā)生重大變故的情況下，中美關(guān)系正常化進(jìn)程逐漸迎來(lái)了互相試探對(duì)方建交“底線”的萬(wàn)斯訪華方案。