朱燁 梁勇

我國是世界上野生動物種類最多的國家之一，也是瀕危動物存在的數(shù)量大國，非法獵捕、殺害、買賣、食用野生動物，破壞野生動物棲息地等行為屢禁不止，不但破壞了生物多樣性、影響生態(tài)平衡，亦可能危害公眾健康和公共衛(wèi)生安全。刑法和行政法對此積極予以回應(yīng)，刑事制裁和行政規(guī)制手段綜合發(fā)力，取得一定成效。但新冠疫情的爆發(fā)暴露出我國在野生動物保護方面存在法律規(guī)定滯后、執(zhí)法不嚴(yán)等各種問題，傳統(tǒng)刑事制裁和行政規(guī)制手段無法擔(dān)負起全面制止侵害野生動物的行為的功能，需要我們在現(xiàn)有刑事和行政手段之外，找尋保護野生動物的新路徑。2012年《民事訴訟法》修改以來，公益訴訟作為一種新型訴訟制度進入公眾視野，兼具補充性、預(yù)防性和修復(fù)性價值與功能的公益訴訟制度，為野生動物保護提供了一種全新路徑。

一、野生動物保護傳統(tǒng)路徑的檢視

對我國野生動物保護的現(xiàn)有法律梳理后，發(fā)現(xiàn)刑事制裁和行政規(guī)制是我國野生動物保護的主要路徑。其中，刑事制裁主要是依據(jù)刑法的規(guī)定對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物等行為進行制裁，依賴的是刑事制裁措施的威懾性。行政規(guī)制更多的是倚重行政措施，將名錄制度作為野生動物保護制度的基礎(chǔ)，行政許可制度作為野生動物保護制度的主體，行政處罰作為主要的懲罰手段。通過對野生動物保護傳統(tǒng)路徑進行檢視，該兩種制裁路徑雖然在野生動物保護方面發(fā)揮了重要作用，但仍存在不足之處。

（一）野生動物保護的現(xiàn)有法律規(guī)定

我國法律中，關(guān)于野生動物保護的規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》《物權(quán)法》《刑法》《野生動物保護法》及《野生動物保護法實施條例》等法律法規(guī)之中。其中，《憲法》第九條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物?！段餀?quán)法》第49條規(guī)定，法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有?！兑吧鷦游锉Ｗo法》及《野生動物保護法實施條例》規(guī)定了野生動物及其棲息地保護、野生動物管理以及違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任等方面的內(nèi)容?！缎谭ā返?41條規(guī)定，非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的，或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財產(chǎn)。違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵，破壞野生動物資源，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

2020年初新冠疫情發(fā)生后，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。此外，森林法、漁業(yè)法、草原法、畜牧法、環(huán)境保護法，也規(guī)定了保護野生動物的相關(guān)內(nèi)容。

（二）野生動物保護的傳統(tǒng)路徑及不足

1.行政規(guī)制：“名錄制度+行政許可+行政處罰”模式

縱觀《野生動物保護法》等法律法規(guī)，我國野生動物保護的行政規(guī)制措施主要是以“名錄制度”為基礎(chǔ)，①《野生動物保護法》第10條規(guī)定，國家對野生動物實行分類分級保護。國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。國家重點保護野生動物名錄，由國務(wù)院野生動物保護主管部門組織科學(xué)評估后制定，并每五年根據(jù)評估情況確定對名錄進行調(diào)整。國家重點保護野生動物名錄報國務(wù)院批準(zhǔn)公布。地方重點保護野生動物，是指國家重點保護野生動物以外，由省、自治區(qū)、直轄市重點保護的野生動物。地方重點保護野生動物名錄，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織科學(xué)評估后制定、調(diào)整并公布。有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物名錄，由國務(wù)院野生動物保護主管部門組織科學(xué)評估后制定、調(diào)整并公布。以“行政許可制度”為主體，②《野生動物保護法》第21條規(guī)定，禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。因科學(xué)研究、種群調(diào)控、疫源疫病監(jiān)測或者其他特殊情況，需要獵捕國家一級保護野生動物的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院野生動物保護主管部門申請?zhí)卦S獵捕證；需要獵捕國家二級保護野生動物的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門申請?zhí)卦S獵捕證。以“行政處罰”為主要的懲罰手段，③《野生動物保護法》第49條規(guī)定，違反本法第三十條規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品，或者為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的，由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門或者市場監(jiān)督管理部門按照職責(zé)分工責(zé)令停止違法行為，沒收野生動物及其制品和違法所得，并處野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。形成了“名錄制度+行政許可+行政處罰”的野生動物保護行政管理模式。該模式在野生動物的保護中起到了十分重要的作用，但其不足之處亦應(yīng)關(guān)注。一是野生動物名錄界定限制了野生動物保護的成效。目前，我國野生動物保護名錄主要分為國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄和國家保護的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物名錄。根據(jù)法律規(guī)定，以上名錄要定期更新，但是根據(jù)目前可以收集到的資料來看，僅國家重點保護野生動物名錄在2003年微調(diào)一次，其他名錄并未按照法律規(guī)定的期限進行更新。此外，名錄還存在未能按照物種實際狀況進行增補、物種保護級別未能得到及時有效提升、分類不合理導(dǎo)致物種檢索困難、對社會影響較大的關(guān)鍵物種未形成覆蓋、國家級物種名錄和地方級物種名錄覆蓋重疊等問題。④參見韓雪松、趙翔、呂植：《野生動物保護名錄，一把刻度模糊的卡尺》，載光明日報網(wǎng)站2020年2月29日，http：//share.gmw.cn/news/2020-02/29/content_33605211.htm。以上問題的存在，限制了我國野生動物保護的實際成效，也給野生動物保護行政執(zhí)法工作帶來不便。二是實施野生動物保護監(jiān)管主要依靠行政許可的事前準(zhǔn)入。以《野生動物保護法》為例，目前涉及野生動物保護的行政許可事項主要有：出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品審批，人工繁育國家重點保護野生動物許可，狩獵證核發(fā)，外國人對國家重點保護野生動物進行野外考察、標(biāo)本采集或者在野外拍攝電影、錄像的審批，特許獵捕許可等。但是，如同其他領(lǐng)域行政許可存在的問題一樣，野生動物保護行政許可也存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題。對野生動物保護行政許可的執(zhí)行情況疏于監(jiān)督，致使超出行政許可審批范圍、未按行政許可要求實施相關(guān)行為的情形時有發(fā)生。雖然自2013年起按照國家“放管服”改革要求，野生動物保護部門重點強化了對野生動物的事中事后監(jiān)管，引入“雙隨機、一公開”機制，但是現(xiàn)有野生動物保護監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的觀念和能力往往難以適應(yīng)野生動物保護事中事后監(jiān)管要求。三是行政處罰等行政執(zhí)法保障力度不及預(yù)期。隨著法律意識的提高，人們對政府依法行政的要求也逐漸提高。政府在實施行政規(guī)制如行政處罰和行政強制的權(quán)力時，也要嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序。雖然程序正義是行政法領(lǐng)域必須長期堅持的一項重要原則，但在野生動物保護領(lǐng)域中存在行政執(zhí)法啟動難和程序復(fù)雜的問題。另外，野生動物保護領(lǐng)域行政執(zhí)法存在一些監(jiān)管力量薄弱、履職不到位、“貓鼠一家”問題。例如，江西省森林公安局破獲的一起販賣野生動物案中，共立刑事案件27起，抓獲犯罪嫌疑人44人，涉及省級重點保護野生動物17000余只，國家二級重點保護野生動物42只，國家一級重點保護野生動物制品一批。在該案中，野生動物保護管理部門工作人員為不法分子非法開具運輸證明文件，充當(dāng)保護傘，為犯罪活動提供便利。

2.刑事制裁：強威懾性和輕刑化的矛盾體

長期以來，威懾都被認為是刑罰的主要目的，刑罰也是威懾性最強的法律措施。雖然行政法上的高額罰款也能產(chǎn)生威懾性的效果，但是與刑罰這把達摩克利斯之劍相比，其威懾性大打折扣。我國之所以將野生動物保護置于刑法的保護范圍之內(nèi)，就是要利用刑罰的強威懾性加大對涉嫌野生動物保護違法犯罪行為的打擊力度，威嚇其他人不敢實施非法收購、獵捕野生動物等行為。例如，河南大學(xué)生閆某非法收購、獵捕珍貴、瀕危野生動物一案中，①參見閆某非法收購、獵捕珍貴、瀕危野生動物案，河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院（2015）新中刑一終字第128號刑事裁定書。閆某伙同他人掏鳥窩捕獲國家二級保護動物燕隼16只，被判處10年半有期徒刑。但野生動物保護司法實踐中，更多的卻是在定罪量刑上出現(xiàn)了刑罰輕刑化的趨勢，適用緩刑和罰金的比例越來越高，犯罪成本越來越低，以至于有些職業(yè)獵捕、收購、販賣者“心甘情愿”繳納罰金，感覺它“不過是稅”而已，因而涉及野生動物保護的犯罪時有發(fā)生，刑事制裁的威懾力度越來越弱。例如，被告人賈某非法出售珍貴、瀕危野生動物一案中，②參見賈某非法出售珍貴、瀕危野生動物案，山東省德州市德城區(qū)人民法院（2019）魯1402刑初98號刑事判決書。賈某出售2只國家二級重點保護野生動物獼猴，最終僅被判處有期徒刑一年六個月，緩刑二年，并處罰金人民幣一萬元。

另外，即使需要發(fā)揮刑法的強威懾性作用，但是野生動物保護也不能過于倚重刑事制裁手段：一是刑罰的威懾性存在失效的可能。我國長期受“重刑主義”思維的影響，對于犯罪行為習(xí)慣性反應(yīng)就是加重刑罰，增設(shè)罪名。但是，此種做法只有在人們懼怕刑罰威懾性的前提下，才能適用。如果違法收益遠高于違法成本，人們已經(jīng)不在乎受到嚴(yán)厲的懲罰，那么刑罰的威懾力度則大大降低。二是刑法保護范圍窄。涉野生動物保護的罪名主要有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物、珍貴瀕危野生動物制品罪；非法狩獵罪；走私珍貴動物、珍貴動物制品罪。以上罪名主要涉及直接作用于野生動物的犯罪行為，但是對于濫用野生動物資源引發(fā)生物安全嚴(yán)重危險的行為，難以直接適用現(xiàn)有罪名予以制裁。三是刑法的入罪門檻高、證明標(biāo)準(zhǔn)高，多數(shù)違法行為難以通過刑法手段予以制裁。例如，破壞野生動物的棲息地、非法食用野生動物、為野生動物交易提供場所、方便或者交易廣告等間接作用于野生動物的違法行為均難以通過刑事手段予以制裁。

二、野生動物保護公益訴訟的價值與功能

《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護法》修正后，環(huán)境公益訴訟制度在我國正式確立。①《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。隨著環(huán)境公益訴訟的實踐與發(fā)展，公益訴訟立法越來越趨于明確具體，可操作性不斷加強。環(huán)境公益訴訟因其所具有的獨特價值和功能，有別于行政規(guī)制和刑事制裁，成為野生動物保護的新路徑。②根據(jù)我國目前法律規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟；檢察機關(guān)在履行職責(zé)的過程中，在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國家利益或者社會公共利益受到侵害，而提出檢察建議，督促相關(guān)機關(guān)依法履職，在不依法履職的情況下，檢察機關(guān)可提起行政公益訴訟。

（一）補充性：彌補傳統(tǒng)保護路徑的不足

野生動物保護公益訴訟的補充性體現(xiàn)在以下兩個方面：一是保護范圍的擴大。我國對于野生動物的保護主要是實行分類分級保護，主要以野生動物的珍貴瀕危程度、保護等級以及國家重點保護野生動物名錄來確定野生動物保護范圍。雖然全國人大常委會《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》對于食用陸生野生動物已經(jīng)全面禁止，但是對于重點保護范圍之外的野生動物種群，以及不具有重要生態(tài)科學(xué)社會價值的野生動物來說，同樣還面臨著諸多其他違法行為的威脅，且這一類動物種類更多、數(shù)量更大、分布更廣。任何一種野生動物都面臨變?yōu)闉l危、珍稀物種的可能性，對未納入保護范圍的野生動物的侵害也可能帶來巨大危害。例如，經(jīng)科學(xué)家研究，體內(nèi)冠狀病毒基因序列與新冠病毒高度相似的中華菊頭蝙蝠即為非珍貴、瀕危野生動物。野生動物保護公益訴訟，可突破分類分級保護制度及保護名錄的限制，從野生動物本身的屬性出發(fā)實現(xiàn)對野生動物的全面保護，彌補了刑法保護范圍過窄的問題以及因名錄限制導(dǎo)致的行政規(guī)制缺位。二是規(guī)制行為的擴張。對于侵害野生動物棲息地、破壞野生動物洄游、遷徙活動等以及一些間接作用于野生動物、引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)失衡的違法行為，我國刑法均缺乏相應(yīng)的制裁措施。而公益訴訟制度為野生動物保護提供了另外一種可能，即對于已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的侵害野生動物的行為，均可基于公共利益的考量提起公益訴訟。例如，中華環(huán)境保護基金會訴長島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司候鳥遷徙保護生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟一案中，①參見中華環(huán)境保護基金會訴長島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司候鳥遷徙保護生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟案，山東省煙臺市中級人民法院（2016）魯06民初373號民事調(diào)解書。因聯(lián)凱公司在山東長島國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)風(fēng)電項目，違建風(fēng)機設(shè)施處于中國東部候鳥遷徙的必經(jīng)之路，為保護候鳥的遷徙、繁衍，中華環(huán)保基金會向煙臺市中級人民法院提起民事公益訴訟。另外，由于行政監(jiān)管的缺位，怠于履職、權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，容易導(dǎo)致行政失靈的發(fā)生。對野生動物保護提起行政公益訴訟一方面實現(xiàn)了對行政行為的監(jiān)督與約束，另一方面也彌補了行政執(zhí)法的不力。如湖北省宜昌市點軍區(qū)人民檢察院訴宜昌市點軍區(qū)環(huán)境保護局怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中②湖北省宜昌市點軍區(qū)人民檢察院訴宜昌市點軍區(qū)環(huán)境保護局怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案，湖北省宜昌市點軍區(qū)人民法院（2017）鄂0504行初1號行政判決書。，涉案污染行為發(fā)生的長江干流區(qū)域正好系中華鱘自然保護區(qū)及魚蝦產(chǎn)卵場。宜昌市點軍區(qū)環(huán)境保護局作為負有環(huán)境保護職責(zé)的行政機關(guān)，在接到檢察建議后仍未徹底治理污染問題，檢察機關(guān)以行政機關(guān)怠于履行職責(zé)提起了行政公益訴訟，督促行政機關(guān)依法全面履行職責(zé)。

（二）預(yù)防性：事后規(guī)制轉(zhuǎn)向事前預(yù)防

環(huán)境公益訴訟的功能不僅限于對已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害進行事后救濟，還可預(yù)防損害的發(fā)生，只要具有損害社會公共利益的重大風(fēng)險即可提起環(huán)境民事公益訴訟，無須發(fā)生實際損害的后果?！董h(huán)境保護法》第5條規(guī)定了“預(yù)防為主”的原則，公益訴訟的預(yù)防性功能，亦符合環(huán)境保護法的立法理念與原則。野生動物作為一種特殊的環(huán)境要素，一旦受到侵害很可能出現(xiàn)種群滅絕的不可逆的損害后果，如被譽為“長江女神”、享有“鯨類進化珍貴的活化石”之稱的白鱀豚，已經(jīng)因棲息地喪失及長江水污染的加劇等原因，被宣布功能性滅絕。因此公益訴訟的預(yù)防性價值和功能，對野生動物保護來說更有其獨特意義，有別于損害發(fā)生后的事后救濟方式，相當(dāng)于一種“前瞻性保護”、“搶救性保護”。如北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴新平公司、中國電建集團昆明勘測設(shè)計研究院有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案——即“綠孔雀棲息地保護公益訴訟案”中①王妍：《云南綠孔雀”公益訴訟案一審宣判：立即停止水電站建設(shè)》，載新華網(wǎng)2020年3月20日，http：//www.xinhuanet.com/2020-03/20/c_1125742701.htm。，戛灑江一級水電站一旦建成蓄水，將導(dǎo)致綠孔雀棲息地被盡數(shù)淹沒，對綠孔雀產(chǎn)生毀滅性的影響，而綠孔雀目前在我國現(xiàn)存數(shù)量少于500只，已經(jīng)被《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》列為極危物種。自然之友通過環(huán)境民事公益訴訟來保護綠孔雀的生息繁衍，捍衛(wèi)綠孔雀最后一片完整棲息地，該案也是國內(nèi)第一例瀕危野生動物保護預(yù)防性民事公益訴訟。再如，自然之友訴云南華潤電力（西雙版納）有限公司等預(yù)防性環(huán)境公益訴訟一案中②郄建榮：《環(huán)保組織提起公益訴訟云南玉溪中級法院受理》，載法制網(wǎng)2018年2月24日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1593263636371821627&wfr=spider&for=pc。，回龍山水電站建設(shè)區(qū)和淹沒區(qū)內(nèi)的植被大部分為具有極高生態(tài)價值的熱帶雨林，且水電站所處位置是瀾滄江流域魚類唯一的洄游通道。自然之友提起公益訴訟，一定程度上保護了西雙版納熱帶雨林和瀾滄江的珍稀魚類。

（三）修復(fù)性：環(huán)境公益訴訟的終極目的

修復(fù)性司法是環(huán)境公益訴訟的一項重要功能，旨在判令行為人通過修復(fù)受破壞的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境至遭受破壞之前的狀態(tài)。對于野生動物保護來講，修復(fù)性司法亦屬不可或缺的一種責(zé)任承擔(dān)方式。例如，前述中華環(huán)境保護基金會訴長島聯(lián)凱公司候鳥遷徙保護生態(tài)損害責(zé)任公益訴訟一案，該案經(jīng)調(diào)解結(jié)案，雖然涉案風(fēng)力機組拆除技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強、拆除成本極高，但長島聯(lián)凱風(fēng)電發(fā)展有限公司須拆除在山東長島國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)建設(shè)的七臺風(fēng)機及配套設(shè)施，還應(yīng)在長島國家級自然保護區(qū)管理局監(jiān)管下，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)。

我國野生動物保護司法實踐中，刑事和行政手段在打擊野生動物保護違法犯罪行為時，往往側(cè)重于對違法當(dāng)事人的懲治和處罰，集中表現(xiàn)就是對違法犯罪行為“一判了之”“一罰了之”，關(guān)注的焦點常在于違法當(dāng)事人是否受到刑事追究、應(yīng)當(dāng)判處實刑還是緩刑、罰金和罰款的多少等，而忽略了生態(tài)修復(fù)義務(wù)的承擔(dān)，不能將刑事處罰、行政管理和生態(tài)修復(fù)有機結(jié)合。環(huán)境公益訴訟“不是簡單通過懲罰或經(jīng)濟賠償來解決糾紛，而是關(guān)注生態(tài)正義，以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為目的，對生態(tài)損害進行實質(zhì)性的修復(fù)，承擔(dān)真正的環(huán)境責(zé)任”。③田雯娟：《刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟的實踐與反思》，載《蘭州學(xué)刊》2019年第9期。在環(huán)境公益訴訟案件中，人民法院秉承修復(fù)性司法理念，注重人與自然、人與社會的雙重和諧，彰顯司法在懲罰犯罪、保護野生動物資源、推進生態(tài)文明建設(shè)方面的重要作用。如劉某某等人非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事附帶民事公益訴訟一案，④參見劉某某等人非法捕撈水產(chǎn)品罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省微山縣人民法院（2018）魯0826刑初111號刑事附帶民事判決書。被告人劉某某伙同其妻子孟某某，雇傭人員共同在微山湖禁漁水域非法捕撈水產(chǎn)品，對浮游生物、底棲動物等造成致命傷害，危害湖泊局部生物群落結(jié)構(gòu)，威脅湖泊生態(tài)安全。微山縣人民檢察院向微山縣人民法院提起刑事附帶民事訴訟，指控劉某某等人犯非法捕撈水產(chǎn)品罪，請求依法判令被告劉某某等六人在南四湖自然保護區(qū)微山湖下級湖水域投放微山湖鯉魚幼魚或承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費用。法院判決后，劉某某等六人在南四湖自然保護區(qū)微山湖下級湖水域投放微山湖鯉魚幼魚1120尾用于生態(tài)修復(fù)。

三、野生動物保護公益訴訟的探索與適用

民事公益訴訟和行政公益訴訟具有的補充性、預(yù)防性、修復(fù)性等特殊功能，決定了公益訴訟制度在適用于野生動物保護時，需要明確破壞野生動物保護的行為方式，并在此基礎(chǔ)上對野生動物保護民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式和行政公益訴訟的主體要件、行為要件以及行政附帶民事相關(guān)問題進行探索。

（一）民事公益訴訟

1.明確侵害行為：野生動物保護民事公益訴訟的基礎(chǔ)

“生態(tài)破壞是人為的活動已經(jīng)造成或可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)（環(huán)境）的任何組成部分或者任何多個部分相互作用構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的任何重大退化?！雹袤眯В骸渡鷳B(tài)損害的社會化填補法理研究》，中國政法大學(xué)出版社2017版，第42頁。野生動物是生態(tài)環(huán)境中的重要一環(huán)，侵害野生動物的行為，除了侵害野生動物物種之外，亦包含其他間接作用于野生動物而引發(fā)的破壞野生動物保護、影響生態(tài)平衡的行為。具體來說主要有以下行為：一是非法獵捕、殺害、買賣野生動物及其制品的；②需要注意的是，就我國現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，因科學(xué)研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況，依照相應(yīng)的法定程序，可以出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品。但是對于野生動物的利用應(yīng)采用低限利用論，即保留野生動物的公益性利用，限制其商業(yè)性利用，并在實踐中逐步引導(dǎo)現(xiàn)有的商業(yè)利用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和廢除，最終實現(xiàn)商業(yè)性利用的全面禁止。二是生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品，或者為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品的；三是為出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具發(fā)布廣告的；四是為違法出售、購買、利用野生動物及其制品或者禁止使用的獵捕工具提供交易服務(wù)的；五是影響野生動物棲息、遷徙和洄游等生息繁衍活動的行為；六是人為引進外來物種或放生野生動物，危害生態(tài)系統(tǒng)的；七是其他破壞野生動物保護已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的。

2.“重大風(fēng)險”的界定與禁止令：預(yù)防性責(zé)任中的重點關(guān)切

受民事侵權(quán)理念“無損害則無賠償”的影響，預(yù)防性訴訟并不多見，環(huán)境民事公益訴訟的中救濟方式仍舊側(cè)重于事后補救型的恢復(fù)性責(zé)任承擔(dān)方式。如何界定被訴行為“具有損害社會公共利益的重大風(fēng)險”，系承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任的關(guān)鍵?，F(xiàn)行立法及司法解釋對重大風(fēng)險的界定并沒有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致在司法實踐中對重大風(fēng)險的認定和適用存在困惑。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19條的規(guī)定，人民法院受理的案件應(yīng)當(dāng)為請求“消除危險”的案件，因此“重大風(fēng)險”應(yīng)認定為“依據(jù)訴訟中能夠掌握的證據(jù)材料和現(xiàn)有的科學(xué)水平，能夠判斷可能發(fā)生的環(huán)境損害的重大危險”。①最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015版，第273頁?！爱?dāng)掌握的證據(jù)材料已達到能夠證明‘重大風(fēng)險’可能存在的程度時，一旦法官從相關(guān)證據(jù)中得到的結(jié)論為‘重大風(fēng)險’出現(xiàn)的概率高于不出現(xiàn)的概率時，即可認定具有‘重大風(fēng)險’。”②于文軒、牟桐：《論環(huán)境民事訴訟中“重大風(fēng)險”的司法認定》，載《法律適用》2019年第14期。對于重大風(fēng)險的認定雖無須達到一般民事訴訟“高度蓋然性”之標(biāo)準(zhǔn)，但司法實踐中，為避免預(yù)防性訴訟的恣意提起以及便于司法操作，對于重大風(fēng)險的判斷，應(yīng)在有科學(xué)可信度的研究報告或者實驗數(shù)據(jù)以及風(fēng)險評估報告等的基礎(chǔ)之上，適當(dāng)運用自由裁量權(quán)作出判斷。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，自然之友提供了政府文件、視頻、照片、專家意見、文獻、證人證言等，以證明水電站的建設(shè)行為對綠孔雀棲息地具有重大環(huán)境損害風(fēng)險，極可能導(dǎo)致綠孔雀種群區(qū)域性滅絕。昆明中院根據(jù)自然之友提供的證據(jù)以及結(jié)合涉案水電站建設(shè)項目《環(huán)境影響報告書》未對淹沒區(qū)的珍稀植被陳氏蘇鐵進行評價等因素進行綜合判斷，認定水電站的淹沒區(qū)一旦建成，會使該區(qū)域的珍稀動植物的生存面臨重大風(fēng)險。

然而，“當(dāng)生態(tài)環(huán)境可能遭受或正在遭受破壞，且侵害正在繼續(xù)擴大的前提下，如完全按照純粹的司法程序來進行訴訟，或許漫長的訴訟程序還未得出結(jié)論，對生態(tài)環(huán)境的破壞就已經(jīng)無法控制，或造成了更為嚴(yán)重的損害后果，司法救濟的作用遠遠滯后，且根本無從發(fā)揮司法的預(yù)防功能?！雹鄹蒂t國：《環(huán)境民事公益訴訟制度研究——以貴州省貴陽市“生態(tài)保護兩庭”司法實踐為中心的分析》，法律出版社2016年版，第131頁。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案，自2017年訴訟提起至2020年案件宣判，歷時三年。一審雖然判決水電站立即停止建設(shè)，但是該案的后續(xù)處理仍要等待相關(guān)部門的處理結(jié)果，保護綠孔雀的目的能否實現(xiàn)仍難下定論。在美國，所有的公民訴訟條款都允許原告請求法院發(fā)布禁令，以停止污染行為或者要求行政機關(guān)采取具體的措施。禁令可分為“臨時性禁令”以及作為解決案件實體問題的裁判的“永久性禁令”，且禁令具有較強的威懾性。如在田納西流域管理局訴赫爾一案中，因為修建的泰利庫大壩會導(dǎo)致一種瀕臨滅絕的小魚種——蝸牛鏢的關(guān)鍵棲息地被破壞，因此法官發(fā)布禁令禁止大壩的修建，即使大壩的多數(shù)工程已經(jīng)完工并已耗資巨大。我國的司法實踐對環(huán)保禁止令的探索相對較少①如蘭陵縣人民法院《環(huán)境資源司法訴前禁止令試行辦法》規(guī)定，公益組織及個人，應(yīng)先向相關(guān)環(huán)境資源管理、監(jiān)督、保護機關(guān)舉報并要求立案查處，拒絕立案查處的，公益組織及個人可持相關(guān)拒絕立案查處材料以書面形式申請訴前禁止令。，建議將禁止令的適用普遍化，“強化法院作為國家公權(quán)力機關(guān)的權(quán)力和義務(wù)”，“應(yīng)該針對環(huán)境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，應(yīng)當(dāng)及時以裁定的方式發(fā)布‘禁止令’?！雹陬佭\秋等：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制研究》，中國財經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F經(jīng)濟科學(xué)出版社2019年版，第155頁。

3.替代性修復(fù)：恢復(fù)原狀的重要方式

恢復(fù)原狀是生態(tài)環(huán)境損害最基本的救濟原則。對于野生動物公益訴訟中要求承擔(dān)的恢復(fù)原狀的責(zé)任，“責(zé)任人首先應(yīng)當(dāng)積極修復(fù)生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到損害行為發(fā)生時的狀態(tài)和功能?！雹圩罡呷嗣穹ㄔ涵h(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296頁。司法實踐中針對野生動物的損害，除了因違法行為造成的野生動物數(shù)量下降、種群減少等，還有可能因?qū)σ吧鷦游锏那趾Χ蚱粕鷳B(tài)平衡、導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能的喪失，因此恢復(fù)原狀常常存在著客觀不能以及因缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)從而導(dǎo)致可操作性較差的問題，替代性恢復(fù)就成為一種重要的責(zé)任承擔(dān)方式?！疤娲曰謴?fù)方式包括同地區(qū)異地點、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價值異等級等情形，使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損害之前的功能、質(zhì)量和價值。”④最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第296-297頁。湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案中，⑤參見湖南省湘陰縣人民檢察院訴胡某某等人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案，湖南省湘陰縣人民法院（2018）湘0624刑初23號刑事附帶民事判決書。胡某某等人為牟取非法利益，在省級自然保護區(qū)獵殺國家二級保護野生動物小天鵝52只，在承擔(dān)刑事責(zé)任的同時，胡某某等人委托湘陰縣林業(yè)局，通過設(shè)立人工促進修復(fù)區(qū)100畝管護三年，種植旱柳250株、種植水草100畝，印發(fā)宣傳資料5000份的方式承擔(dān)了替代性修復(fù)責(zé)任。司法實踐中，建立野生動物保護公益基地、推行野生動物保護公益勞動、開展野生動物保護宣傳教育活動等方式逐漸開始探索并取得良好效果。如馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任糾紛一案，⑥參見馬鞍山市人民檢察院訴吳某某環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任糾紛案，安徽省馬鞍山市中級人民法院（2019）皖05民初376號民事判決書。吳某某通過私拉電網(wǎng)的方式獵捕兩只河麂和一只草兔，在構(gòu)成非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪的同時，也損害了社會公共利益，亦應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。法院最終判決吳某某提供不低于70日的環(huán)境公益勞動，以勞務(wù)代償方式彌補造成的生態(tài)環(huán)境損害。①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第33條規(guī)定，對于因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的，人民法院可以判決被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，采取區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償、從事環(huán)境宣傳教育等替代性修復(fù)方式。本案中吳某某的獵捕行為造成野生動物滅失，修復(fù)已無可能，法院認為可參照該條規(guī)定進行替代性修復(fù)。需要注意的是，實踐中要避免替代性恢復(fù)方式的濫用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)、侵犯客體之特點等決定替代性恢復(fù)的方式，避免生態(tài)修復(fù)目的的偏離與落空。

4.懲罰性賠償：違法成本的增加

目前我國野生動物保護公益訴訟中，要求賠償?shù)膿p失主要為野生動物資源損失。對于野生動物損失賠償數(shù)額的確定，一種是依據(jù)專家對資源價值進行評估，采用具有可操作性的資源價值計算方式，主要包含對野生動物的直接經(jīng)濟價值及生態(tài)價值進行估算。另一種為依據(jù)《野生動物及其制品價值評估辦法》（國家林業(yè)局第46號令）及附件《陸生野生動物基準(zhǔn)價值標(biāo)準(zhǔn)目錄》，根據(jù)侵害的野生動物的種類、數(shù)量、價值標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)等計算出野生動物的基準(zhǔn)價值，作為要求承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)。司法實踐中，存在兩種方式結(jié)合適用確定野生動物價值的計算方式，例如江蘇省常州市金壇區(qū)人民檢察院訴袁某某等21人非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品刑事附帶民事公益訴訟案中②《檢察機關(guān)野生動物保護公益訴訟典型案例》，載人民網(wǎng)2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。，對于非法收購、出售的穿山甲價值的確定，即依據(jù)《野生動物及其制品價值評估辦法》及附件，并且參考專家意見提高了查處標(biāo)準(zhǔn)，計算出了穿山甲的資源破壞補償費。但是實踐中較常適用的為第二種直接計算的方式，如被告人楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟一案中，③參見楊某某非法狩獵刑事附帶民事公益訴訟案，山東省樂陵市人民法院（2019）魯1481刑初229號刑事附帶民事判決書。楊某某非法獵捕中華蟾蜍、黑斑蛙3700余只，另購買他人非法狩獵的中華蟾蜍600余只，其中造成33只個體死亡，造成生態(tài)資源損失3300元；王某某非法收購、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案中，④參見王某某非法收購、獵捕、出售珍貴、瀕危野生動物、非法狩獵罪刑事附帶民事公益訴訟案，山東省青島市中級人民法院（2019）魯02刑終600號刑事裁定書。王某某非法獵捕84只野生動物，共造成生態(tài)資源損失74300元，該兩起案件中，法院均依據(jù)《野生動物及其制品價值評估辦法》及其附件進行計算來作為承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。

目前對于野生動物資源損失的賠償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)，依然帶有傳統(tǒng)民法思維中“損失多少補償多少”的色彩。生態(tài)環(huán)境的整體性、開放性等特點，也應(yīng)視為考慮因素?！耙w現(xiàn)一種‘污染者擔(dān)責(zé)’的象征性補償，并同時發(fā)揮著懲罰、教育、激勵以及籌措環(huán)保資金等功能?！雹蓊佭\秋等：《生態(tài)環(huán)境公益訴訟機制研究》，中國財經(jīng)出版?zhèn)髅郊瘓F經(jīng)濟科學(xué)出版社2019年版，第161頁。未來建議引入懲罰性賠償制度，以更好的體現(xiàn)公益訴訟的職能，實現(xiàn)社會效益之最佳。建議在野生動物保護公益訴訟中，以野生動物基準(zhǔn)價值為基礎(chǔ)，確定相應(yīng)的懲罰倍率系數(shù)，根據(jù)所侵害物種的珍貴、稀缺程度，生態(tài)破壞的范圍和程度，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，行為人獲取的利益多少及過錯程度等因素，在0-1系數(shù)范圍內(nèi)進行裁量，確定懲罰性賠償金。懲罰性賠償款項可用于其他環(huán)境公益事宜的費用墊付或成立專門的野生動物環(huán)境保護基金等。

（二）行政公益訴訟

“地方政府在中國環(huán)境公益訴訟立法中具有特別的意義和地位”，“缺乏環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)境公益訴訟立法之意義更是寥寥”，因此，環(huán)境公益訴訟要“實現(xiàn)三個‘轉(zhuǎn)向’和‘兼顧’：從聚焦原告轉(zhuǎn)向兼顧被告；從聚焦環(huán)境民事訴訟轉(zhuǎn)向兼顧環(huán)境行政訴訟；從聚焦企業(yè)環(huán)境違法轉(zhuǎn)向兼顧地方政府的怠政與環(huán)境違法”。①侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》，載《交大法學(xué)》2015年第4期。野生動物保護公益訴訟亦是如此。諸如非法買賣和獵捕野生動物等問題，并不在于法律沒有相應(yīng)的制度，而是法律規(guī)定的保護制度沒有得到嚴(yán)格落實，監(jiān)管部門對于野生動物的保護存在違法行使職權(quán)或不作為的問題。

1.主體要件：聚焦原告、被告的同時應(yīng)兼顧利害關(guān)系人

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，人民檢察院是能夠提起行政公益訴訟的唯一主體，野生動物保護行政公益訴訟亦是如此。這一點本文不再重復(fù)贅述。需要關(guān)注的一個問題是，社會組織能否就野生動物保護提起行政公益訴訟。②正如我國臺灣地區(qū)學(xué)者蔡志芳所言，官方和民間公益代表人機構(gòu)并行不悖，而且不可偏廢。從這個意義上說，研究民間公益代表人在我國或許更具實踐意義。參見蔡志芳：《行政救濟與行政法學(xué)》（三），臺灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第588頁。通過考察域外國家的類似制度，發(fā)現(xiàn)美國法院對“訴訟中原告資格的限制越來越小，小到幾乎接近取消某些原告資格成立要件的地步”，③黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第178頁-188頁。例如《清潔水法》規(guī)定，任何公民可代表自己對美國政府、政府其他機構(gòu)及環(huán)保局提起訴訟，指控他們違反了本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，或未能履行本法規(guī)定的職責(zé)。印度法院“根本不考慮起訴人的訴訟資格，因為在公益訴訟中如果考慮訴訟資格的話，哪怕是最大限度地放寬訴訟資格的限制，也將會產(chǎn)生實際剝奪弱勢群體享有基本權(quán)利的后果”。但是，在我國依然將行政公益訴訟的提起主體限定為檢察機關(guān)，然而形形色色的公共利益團體對公益訴訟實踐的推動不容小覷。對于諸如野生動物保護這種十分專業(yè)的問題來講，相關(guān)的社會組織顯然比檢察機關(guān)更具有專業(yè)知識上的優(yōu)勢。比如，中國綠發(fā)會長期關(guān)注廣西穿山甲的保護，在穿山甲的棲息地、生活習(xí)性、非法捕獵、買賣及其走私情況等方面掌握了大量的第一手資料，應(yīng)當(dāng)賦予此類社會組織提起行政公益訴訟的原告主體資格。另外，在我國“民告官”已經(jīng)成為一種訴訟常態(tài)，行政機關(guān)也已經(jīng)習(xí)慣包括民間組織在內(nèi)的各方社會主體的監(jiān)督，既有接受監(jiān)督的心理準(zhǔn)備，也具有豐富的訴訟應(yīng)對經(jīng)驗。允許社會組織提起行政公益訴訟，不會對行政機關(guān)的行政管理和法院的訴訟秩序形成沖擊。再者，我國確立行政公益訴訟制度之前，我國司法實踐中已有環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的先例可循。在中華環(huán)保聯(lián)合會與貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局收回國有土地使用權(quán)一案中，①參見《中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州清鎮(zhèn)國土局：社團公益訴訟開先河》，載正義網(wǎng)2010年1月12日，http：//www.jcrb.com/zhuanti/fzzt/lpsh/gyss/201001/t20100112_300833.html。中華環(huán)保聯(lián)合會向清鎮(zhèn)市人民法院提起行政訴訟，要求收回國有土地使用權(quán)。該案起訴于2009年，是社會組織在行政公益訴訟領(lǐng)域的首次實踐，取得了較好的效果。因此，至少在野生動物保護領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)賦予常年關(guān)注野生動物保護的社會組織提起行政公益訴訟的主體資格。

野生動物保護行政公益訴訟的被告主要有以下兩種：第一，負有野生動物保護監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)或部門。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，目前涉及野生動物保護的行政機關(guān)或部門主要有自然資源（林業(yè)）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（漁業(yè)）、市場監(jiān)管、交通運輸、郵政監(jiān)管等部門和單位，涉及野生動物棲息地保護以及從非法狩獵、買賣、運輸直到食用的整個鏈條。例如，四川省綿陽市涪城區(qū)人民檢察院督促規(guī)范快遞收寄驗視行政公益訴訟案中，②參見《檢察機關(guān)野生動物保護公益訴訟典型案例》，載人民網(wǎng)2020年2月28日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659749066610761234&wfr=spider&for=pc。涪城區(qū)人民檢察院在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)綿陽市郵政管理局未對轄區(qū)內(nèi)郵政普遍服務(wù)和郵政市場充分履行監(jiān)督管理職責(zé)，致使王某某得以通過快遞運輸、買賣瀕危野生動物，綿陽市人民檢察院向綿陽市郵政管理局提出檢察建議。如綿陽市郵政管理局未采取有效措施進行整改落實，則檢察機關(guān)可以其為被告提起行政公益訴訟。第二，雖不負有野生動物保護監(jiān)管職責(zé)，但其作出的行政許可、行政規(guī)劃等行政行為導(dǎo)致野生動物受到侵害的行政機關(guān)，如發(fā)改、水利、生態(tài)環(huán)境等具有建設(shè)項目核準(zhǔn)權(quán)的部門。實踐中，我國也已經(jīng)具有了類似案例的雛形。例如，山東省東營市規(guī)劃新建一條公路，需要途徑一處野生鳥類棲息地，當(dāng)?shù)亍坝^鳥協(xié)會”擬以規(guī)劃部門為被告向法院提起公益訴訟。東營中院得知情況后，及時與政府規(guī)劃部門溝通，調(diào)整道路建設(shè)規(guī)劃，較好保護了野生鳥類及棲息地。

長期以來，行政公益訴訟的目光多是聚焦于原告、被告，但是對于行政公益訴訟涉及到的利害關(guān)系人則考慮較少，然而任何一種法律制度的建構(gòu)都體現(xiàn)了特定時空下的權(quán)利義務(wù)分配格局，加強對利害關(guān)系人的保護是自由與秩序的價值體現(xiàn)。某些不負有野生動物保護監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)，作出的行政許可等行政行為如果因涉及野生動物保護而被法院撤銷、確認違法或者無效，那么行政許可的相對人即利害關(guān)系人將可能受到一定的影響。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，如果生態(tài)環(huán)境部撤銷水電站的環(huán)境影響評價，那么檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之后，水電站建設(shè)方的權(quán)益可能要受到法院判決的影響，其實體權(quán)益和程序權(quán)益也需要得到保護。在具體制度設(shè)計時，可依據(jù)《行政訴訟法》第29條第1款的規(guī)定，將利害關(guān)系人作為第三人加入到行政公益訴訟之中。

2.行為要件：區(qū)分是否具有野生動物保護職責(zé)

如前所述，法律法規(guī)賦予了行政機關(guān)野生動物開發(fā)利用與保護的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)等一系列的行政權(quán)力。在行政機關(guān)未履行或者正確履行野生動物開發(fā)利用與保護職責(zé)時，允許檢察機關(guān)對負有野生動物保護監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為行為提起行政公益訴訟，督促行政機關(guān)積極或者正確履行職責(zé)，無疑是必要且適當(dāng)?shù)?。主要包括：自然保護區(qū)管理部門未履行制止自然保護區(qū)域內(nèi)引入外來物種、營造單一純林、過量施灑農(nóng)藥等人為干擾、威脅野生動物生息繁衍行為職責(zé)的；政府及其有關(guān)部門在編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃未考慮野生動物及其棲息地保護需要，影響野生動物及其棲息地保護的；具有查處涉野生動物保護違法行為的職責(zé)，而未履行的；違法實施涉野生動物行政許可行為，或作出行政許可行為后，未履行事中事后監(jiān)管職責(zé)的；對國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄和國家保護的有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物名錄未按照法律規(guī)定定期更新的①根據(jù)《野生動物保護法》的規(guī)定，但是根據(jù)目前可以收集到的資料來看，僅國家重點保護野生動物名錄在2003年微調(diào)一次，名錄并未按照法律規(guī)定的期限進行更新。。

然而，一些行政機關(guān)雖然不具有野生動物保護的監(jiān)督管理職責(zé)，但是其作出的行政許可等行政行為或者未履行法律賦予的相關(guān)職責(zé)，影響到野生動物生存繁衍的情形在現(xiàn)實生活中大量存在。最為典型的就是發(fā)展改革、水利部門的項目建設(shè)審批和生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境影響評價審批中的作為或者不作為行為。如綠孔雀棲息地保護公益訴訟一案中，戛灑江一級水電站環(huán)境影響評價于2014年獲得生態(tài)環(huán)境部門的許可，但是該水電站的建設(shè)可能會對綠孔雀的生存造成嚴(yán)重損害。生態(tài)環(huán)境部門在作出環(huán)境影響評價審批時，未考慮到綠孔雀活動范圍和相關(guān)習(xí)性。此時，如果僅通過民事公益訴訟的方式提起預(yù)防性公益訴訟，要求建設(shè)單位消除危險、停止侵害、排除妨礙等，一定程度上能夠起到保護野生動物的作用，但是不能從根本上解決問題。而通過行政公益訴訟，對諸如發(fā)展改革、水利、生態(tài)環(huán)境等行政機關(guān)的行政許可、行政規(guī)劃等行政行為進行監(jiān)督，有望從根本上解決野生動物的棲息等生存問題。國外也有類似的案例以資借鑒。②例如，美國愛迪生聯(lián)合氣電公司選擇在哈得孫高地暴風(fēng)王山上建設(shè)一座抽蓄水式水電站。美國聯(lián)邦委員會為此頒發(fā)了許可證。水電站中的水泵每天從哈得孫河抽取60億加侖的水，很多野生魚類被吸進水泵，再也無法生還。哈得孫景觀保護會議向聯(lián)邦巡回法院提交了司法審查申請。法院認為能源委員會在審查類似哈得孫水利發(fā)電站項目時，應(yīng)當(dāng)考慮達到項目目的的替代方案。而能源委員會對愛迪生聯(lián)合氣電公司提出的主張照單全收，直接拒絕了反對方的意見，故聯(lián)邦能源委員會被法院要求重新作出決定。

3.行政附帶民事公益訴訟：兼顧效率和公正的嘗試

關(guān)于行政附帶民事公益訴訟，行政司法實踐中運用不多，僅在《行政訴訟法》第61條中規(guī)定了涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的情形中，當(dāng)事人可以申請一并解決相關(guān)民事爭議。吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟一案是全國首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件，①參見《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第24批指導(dǎo)性案例的通知》（法〔2019〕297號），2019年12月26日發(fā)布。該案通過附帶民事公益訴訟的方式，一并解決了白山市江源區(qū)中醫(yī)院因污染環(huán)境產(chǎn)生的爭議，既可以節(jié)省時間，又能夠避免相互矛盾的判斷。根據(jù)法律規(guī)定，目前野生動物保護行政附帶民事公益訴訟的適用空間也僅限于涉及野生動物的行政許可領(lǐng)域，適用范圍比較狹窄，難以發(fā)揮行政附帶民事公益訴訟一并解決民事爭議、提高訴訟效率的功能。建議將行政附帶民事公益訴訟的適用范圍擴大到行政處罰、行政強制等領(lǐng)域，具體可暫由“兩高”通過司法解釋來創(chuàng)設(shè)這種訴訟類型。

結(jié) 語

《野生動物保護法》已經(jīng)啟動修法程序，建議修改后的《野生動物保護法》引入公益訴訟制度，增加民事公益訴訟和行政公益訴訟的條款，具體為：對實施非法捕獵、運輸、買賣、食用野生動物等危害野生動物保護的行為，或者為非法捕獵、運輸、買賣、食用野生動物提供便利條件的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織認為具有野生動物保護監(jiān)管職責(zé)的機關(guān)違法行使職權(quán)或者不履行野生動物保護監(jiān)管職責(zé)，以及其他機關(guān)作出的行政行為影響野生動物保護的，可以依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政公益訴訟。