張怡婷 耿祎輝

河南博同律師事務(wù)所，河南 洛陽(yáng) 471000

2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出我們要“建構(gòu)基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！弊?013 年浙江省桐鄉(xiāng)市率先探索實(shí)施現(xiàn)代意義“三治融合”的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐以來(lái)，2017 黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村社會(huì)治理作為社會(huì)治理的重要組成部分，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中扮演著重要角色，因而我們有必要對(duì)作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理主要方式和手段的自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中的作用和相互關(guān)系展開(kāi)一定的分析，從而為有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)提供一些思路。

一、三治融合的鄉(xiāng)村治理體系的提出及內(nèi)涵

首先，三治融合的鄉(xiāng)村治理體系的提出是以人民為中心的社會(huì)治理理念的體現(xiàn)。三治融合的鄉(xiāng)村治理理念是新時(shí)代黨和國(guó)家以人民為中心的治理理念的具體實(shí)踐形式之一，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)從管理到治理，從治民到民治的理念的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村社會(huì)治理的三治融合的治理理念是在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其尊重地域差異和民眾訴求，尊重民眾的首創(chuàng)性，充分的體現(xiàn)了從群眾中來(lái)到群眾中去的工作方法。從其目標(biāo)上看，三治融合的治理理念的最終目標(biāo)在于有效化解基層社會(huì)的矛盾糾紛，滿(mǎn)足民眾對(duì)于美好生活的向往和需求，提升農(nóng)民的獲得感和幸福感。

其次，三治融合的鄉(xiāng)村治理體系的提出是自下而上的鄉(xiāng)村民眾治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和自上而下的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)共同作用的結(jié)果。一方面，三治融合的鄉(xiāng)村治理體系的探索是鄉(xiāng)村民眾積極的開(kāi)展自我改革、自我超越、大力發(fā)展合作治理、共同治理，努力探索自主治理機(jī)制的結(jié)果。2013 年桐鄉(xiāng)市為了解決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的拆遷以及社會(huì)發(fā)展矛盾突出的問(wèn)題，從而試點(diǎn)在原有的法治基礎(chǔ)上提出三治合一的基層社會(huì)治理模式。此后桐鄉(xiāng)市三治合一的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式經(jīng)過(guò)提煉和推廣，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。另一方面，自黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不斷的深化和充實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵的論述，黨的十九屆四中全會(huì)更是通過(guò)了《決定》，為新時(shí)代堅(jiān)持和完善中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治體系和治理能力現(xiàn)代化提供了科學(xué)的指南和基本遵循。

最后，自治、法治和德治治理理念的提出是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理文化和經(jīng)驗(yàn)的傳承及反思。其一，中國(guó)自古以來(lái)就有基層自治的傳統(tǒng)。中國(guó)古代自郡縣制以來(lái)，政權(quán)往往只設(shè)在縣級(jí)，因而農(nóng)村基層社會(huì)長(zhǎng)期存在著“鄉(xiāng)紳自治”的治理格局。以熟人社會(huì)、宗族自治為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治方式雖然和現(xiàn)代流動(dòng)性社會(huì)和半熟人社會(huì)之間的社會(huì)自治需求存在一定的差異，但現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)自治仍然需要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢等在鄉(xiāng)村自治中的積極作用。其二，我國(guó)古代的雖然也有依法而治的說(shuō)法，但其主要是為了保障皇帝的專(zhuān)制權(quán)力的，其和現(xiàn)代意義的法治含義完全不同。我們現(xiàn)代的法治建設(shè)正是在反思傳統(tǒng)的法律工具主義思維的基礎(chǔ)上而展開(kāi)的。其三，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)德治的社會(huì)，十分重視道德教化在社會(huì)治理中的作用。現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的德治也傳承了我們的德治基因，積極發(fā)揮倫理道德在形成鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序和規(guī)范個(gè)人行為方面的作用。

二、自治、法治、德治之間的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)方式

關(guān)于自治、法治、德治三者在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的關(guān)系，不同的學(xué)者有不同的論述。通過(guò)對(duì)學(xué)者們論述的分析，本文認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)以自治為基礎(chǔ)，以法治為保障，以德治為支撐。

以自治為基礎(chǔ)就是在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，無(wú)論是德治還是法治都需要以村民自治的方式來(lái)具體的落實(shí)，同時(shí)德治和法治也是圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)自治來(lái)展開(kāi)的。要落實(shí)鄉(xiāng)村自治首先要明確國(guó)家和社會(huì)之間的界限，明確村民可以自治的領(lǐng)域，從而改變?cè)械拇逦瘯?huì)職責(zé)不明確使得由于權(quán)責(zé)嚴(yán)重不一致而產(chǎn)生的村委會(huì)不堪重負(fù)的情形。我們可以通過(guò)村民會(huì)議等方式在法律允許的范圍內(nèi)逐條梳理明確村委會(huì)的治理職責(zé)，從而提升其治理的正當(dāng)性和權(quán)威性。其次，對(duì)于村委會(huì)這一村民自治的重要組織而言，常常會(huì)出現(xiàn)民眾過(guò)多地關(guān)注民主選舉，而對(duì)于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)卻缺乏有效的方式。因而我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變這一局面，積極努力的推進(jìn)基層群眾深入全面的參與基層社治理的實(shí)踐，同時(shí)提升自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高等的水平。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理中還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮法治的保障作用，無(wú)論是自治、還是德治都應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)展開(kāi)。要發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，我們可以從以下幾個(gè)方面做起：首先，應(yīng)當(dāng)完善涉農(nóng)領(lǐng)域的立法和行政執(zhí)法工作。完善的立法是實(shí)現(xiàn)法治保障功能的前提，我們應(yīng)當(dāng)立足新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的新需求，對(duì)于那些涉及保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)矛盾問(wèn)題等領(lǐng)域加強(qiáng)相關(guān)立法工作。此外，我們還應(yīng)當(dāng)積極改革基層執(zhí)法工作，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍、合理配置執(zhí)法力量和執(zhí)法資源、規(guī)范基層執(zhí)法行為、加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法人員的監(jiān)督等，從而提升基層執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)和文明執(zhí)法水平。其次，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村司法工作，發(fā)揮其保障作用。強(qiáng)化司法便民工作，減少民眾的訴訟負(fù)累。積極推進(jìn)法院、檢察院等依法展開(kāi)對(duì)破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村黑惡勢(shì)力、侵占農(nóng)用耕地以及農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)等行為的打擊力度，妥善處理涉農(nóng)糾紛，防止矛盾擴(kuò)大化。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治宣傳工作。完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)熱線(xiàn)、法律服務(wù)站等的建設(shè)，打造一站式的服務(wù)窗口，為農(nóng)村基層組織和個(gè)人提供優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)。

鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)也離不開(kāi)德治的支撐。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)十分重視道德在維持社會(huì)秩序，解決社會(huì)糾紛中的引領(lǐng)、規(guī)范、引導(dǎo)作用，在廣大農(nóng)村大力推廣道德教化、禮治秩序，從而追求社會(huì)的“無(wú)訟”。新時(shí)代，我們?nèi)匀灰獜?qiáng)調(diào)道德在鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。一方面，我們應(yīng)當(dāng)傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的優(yōu)秀文化，大力弘揚(yáng)鄉(xiāng)村美德和優(yōu)良家風(fēng)。通過(guò)完善村規(guī)民約的制定，從而有效地針對(duì)婚喪嫁娶的鋪張浪費(fèi)、不注意維護(hù)村容村貌、不積極主動(dòng)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任等不道德行為予以制約。另一方面，可以通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)賢參事會(huì)等，吸納本地區(qū)具有榜樣性的新鄉(xiāng)賢參與基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村社會(huì)中的決策咨詢(xún)、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)道德，促進(jìn)和諧鄉(xiāng)村鄰里關(guān)系中的引領(lǐng)和示范作用。

三、結(jié)語(yǔ)

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，自治、法治、德治作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的重要手段，采取任何單一的方式都無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的良好治理，三治融合的治理方式的質(zhì)量和水平要高于單一治理或兩兩組合的治理方式。同時(shí)三者的結(jié)合并沒(méi)有一個(gè)固定的模式和方式，需要和基層實(shí)踐需求相結(jié)合，否則只追求單一的善治模式可能會(huì)造成水土不服的情形，從而無(wú)法有效發(fā)揮出三治融合的優(yōu)勢(shì)。這就需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各地基于自身的實(shí)際需求積極地展開(kāi)探索，從而因地制宜，選擇不同的治理組合強(qiáng)度，如在更加需要德治的地區(qū)著重強(qiáng)化道德宣傳，在更需要法治的地區(qū)深入完善法治保障等。我們沒(méi)有必要追求最佳的善治，而是應(yīng)當(dāng)努力建構(gòu)最符合本地需求的最適宜的三治融合的治理方式，從而能夠有效地降低治理成本，提高治理效率，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。