王靜

各地法治政府的建設如火如荼。深圳提出的“打造國際一流營商環(huán)境”、浙江推進的“最多跑一次”改革、海南自由貿(mào)易港推廣的“極簡審批”等先行者，在地方發(fā)展的錦標賽中顯得耳目一新。

在黨的十八大報告中提出的“全面推進依法治國”和黨的十九屆四中全會提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體框架下，法治政府作為法治國家的重要組成部分，與法治國家、法治社會共同構(gòu)成法治建設的三大梁柱。

最近十年里，法治政府建設圖景中最為波瀾壯闊、振奮人心的，莫過于地方政府治理的競爭。勇于先行先試、引領改革創(chuàng)新的地方政府抓住了實現(xiàn)地方長期繁榮發(fā)展的關(guān)鍵，在依法行政、建設法治政府的賽道上創(chuàng)設出一個又一個鮮活有生命力的例證。

地方競爭新舊兩重天

在地方發(fā)展競爭的錦標賽中，“法治政府”“營商環(huán)境”成為新賽道，風景獨好。但是這一現(xiàn)象的形成尚不足十年，從中央推動地方變革、改善地方治理，到地方主動改革和變化、在依法行政和法治政府建設上尋求突破，此間過程與轉(zhuǎn)變來之不易。

以行政復議為例，2008年原國務院法制辦公室在全國多地試點行政復議委員會，此后多地宣布加入到試點。但就筆者的實地走訪和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，真正將此制度落實的省份不超過五個。

2015年，浙江省義烏市成立全國首家行政復議局，拉開復議機構(gòu)和人員專業(yè)化作為行政復議改革另一路徑的序幕。2017年，浙江省在全省推行行政復議局模式。《行政復議法》的修改作為行政復議制度的頂層設計，今年已列入全國人大立法計劃。

綜上，在經(jīng)過地方兩條路徑的試驗后，行政復議案件管轄的集中化以及行政復議機構(gòu)和人員的專業(yè)化問題被提上議事日程，并將被立法采納。行政復議制度的變遷，充分體現(xiàn)了地方在探索法治政府建設中所發(fā)揮的重要作用，正是各地積極探索的不同模式將這一制度所存在的問題充分暴露，從而為基本制度的完善提供了依據(jù)。

從參與試點和探索的地方來看，與其說是中央要求地方來變，不如說是地方更強烈的想要變。在經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的大背景下，地方治理的改善與改革是地方政府自覺自愿的舉動，也是進一步提升地方競爭力、打造營商環(huán)境的必由之路。在黨的十八屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大命題下，更多地方主動參與到法治政府建設的“競賽”中來。

浙江的“最多跑一次”，可謂是首個從百姓角度來評價政府改革成效的制度改革，雖然其背后對應的依然是國務院自從入世以來就推動的政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、行政審批制度改革和放管服改革等，但是這一輪以行政相對人“最多跑一次”來考量政府行政改革和依法行政，不僅使指標更加直觀，而且充分反映出地方治理變革的“動力系統(tǒng)”更加從政府自身向社會各類主體轉(zhuǎn)移。在市場經(jīng)濟最早勃興并發(fā)展的浙江，民營經(jīng)濟占據(jù)絕對比重，“營商環(huán)境”不僅僅是口號和標語，更是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“命門”。

由此來看，浙江等地在法治政府建設中的一個接一個探索與創(chuàng)舉，其背后邏輯是清晰的，路徑也是無比清晰的 。

與法治政府的新賽道相比，地方政府的舊賽道上充滿著唯GDP是從的粗放發(fā)展方式。在舊賽道上，官員升遷的主要考核指標就是地方經(jīng)濟發(fā)展，失衡的是社會整體利益，損害的是弱者的權(quán)益，虧欠的是社會公平正義等價值理念。

毋庸置疑，越來越多的地方政府涌入法治政府的新賽道。一方面，來自整治貪腐的力度不斷增加，并進化為以監(jiān)察委員會牽頭的全面監(jiān)督體系，對傳統(tǒng)發(fā)展模式不斷拷問，對政府重大決策、行政征收、行政許可、行政處罰和行政強制等行為更為規(guī)范，對地方的緊箍咒無疑是越念越緊;另一方面，是來自地方競爭新的壓力。諸多地方依靠資源型的發(fā)展路徑無以為繼，煤炭、鋼鐵和氧化鋁等產(chǎn)能過剩，靠資源發(fā)家而暴富的故事不可能重現(xiàn)。傳統(tǒng)制造業(yè)因循守舊，市場上節(jié)節(jié)敗退而無出路，低價出讓工業(yè)用地、減稅和補貼都無法再造出產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群。在招商引資越來越困難、留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)更加困難的情況下，地方政府必須以陣痛、短痛來換取長期發(fā)展。

中國從追求量向追求質(zhì)，從求溫飽向求發(fā)展，從先污染后治理向“綠水青山也是金山銀山”邁進。各種利益訴求更加多元分化，社會發(fā)展的指標愈加綜合多元，這也不斷考驗政府應對復雜事務的能力。

法治作為平衡器和博弈場，成為地方政府提升地方治理能力和區(qū)域競爭力的不二法寶。2020年1月1日開始施行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》是中國優(yōu)化營商環(huán)境的第一部綜合性行政法規(guī)，標志著以優(yōu)化營商環(huán)境為戰(zhàn)略目標的法治政府建設進入新階段。全國范圍內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境基本制度的初步形成，各地優(yōu)化營商環(huán)境條例也在陸續(xù)出臺中。

科學技術(shù)的發(fā)展，更為賽道的變換提速換擋。以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)的發(fā)展和應用，正在重塑生產(chǎn)關(guān)系，也在重塑社會關(guān)系。以創(chuàng)新為驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)格局已然形成，在新一輪錦標賽中，誰看清了形勢，盡快轉(zhuǎn)換賽道，并奮起直追，誰就將吸引更多產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，也可將人才留在本地。否則，必將成為明日黃花，為時代所遺忘。

2020年6月3日，?？诮瓥|新區(qū)政務中心啟用。圖/中新

創(chuàng)新的前提是人作為主體得以在社會上立足，享有法律所保護的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，既要有行動自由，更要有思想自由，才能在豐富的實踐場景和交流空間中產(chǎn)生出創(chuàng)新的火花。無論是在基礎科學研究方面取得劃時代的突破性進展，還是在技術(shù)應用上不斷推陳出新，都需要為人才營造良好的生活工作環(huán)境。

在這一輪地方錦標賽中，人才競爭是核心，人才的“搶奪戰(zhàn)”中除了常見的戶籍、保障房等條件，城市或區(qū)域良好的創(chuàng)業(yè)氛圍、政府依法行政的環(huán)境都成為吸引人才的重要因素。政府以法治為引領和推手，將地方治理能力推升到更高的境界，方是在新技術(shù)背景下獲得持續(xù)競爭力的正途。

法治政府建設的四個方面

針對法治政府競賽的新賽道上取勝的方法，各地選擇的路徑不一樣，各有創(chuàng)新和特色。從推動地方治理體系和能力現(xiàn)代化來講，法治政府建設還是需要在符合政府運作規(guī)律和行政法學基本原理的基礎上，吸收中國改革開放以來推動依法行政的總體經(jīng)驗以及法治發(fā)達省市的地區(qū)經(jīng)驗來排兵布陣，按照從行政活動這一“河流”的“下游”到“中游”再到“上游”，從社會矛盾最凸顯的前線向政府活動的最核心后方來布局，按照制度設計和執(zhí)行的難度從易到難來逐步推進，選擇最為關(guān)鍵的方面逐次推動，最終使得一個地方、一個區(qū)域法治政府建設實現(xiàn)和治理水平躍升。這四個方面猶如賽道上的“跨欄”，只有跨過這些跨欄才可能跑向終點。

第一，行政復議制度的完備。行政復議是行政機關(guān)自我化解行政糾紛的渠道，也被稱為行政爭議化解的“主渠道”。與學理上對其高度重視形成鮮明反差的是，行政復議制度在全國范圍內(nèi)的執(zhí)行不盡如人意。除了少數(shù)省市行政復議機構(gòu)完備、人員充實外，絕大多數(shù)地方尚未實現(xiàn)行政復議機構(gòu)和人員的專職化。如果在機構(gòu)和人事編制方面不能保證其正常運轉(zhuǎn)，遑論其權(quán)威公正。

行政復議制度肇始于1999年《行政復議法》頒布，后又在2007年國務院頒布《行政復議法實施條例》之后獲得很大發(fā)展，但是，在前述的試點之后，由于行政復議改革方向一直不明，行政復議制度的落地和發(fā)展出現(xiàn)一定程度的停滯?！缎姓妥h法》修改在即，行政復議制度的前景即將明朗清晰，地方在布局法治政府建設時，應當將行政復議的組織架構(gòu)和人員配置作為重中之重來首先布局。

行政復議與行政訴訟相比較而言，是政府內(nèi)部化解行政糾紛的渠道，政府可以充分發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)能力，更好的實現(xiàn)實質(zhì)性化解行政糾紛，而且對老百姓而言，行政復議比行政訴訟更容易提起申請，也更加易于溝通。

同時，行政復議機構(gòu)和人員的專職化與公正性是必須同時推進的。地方政府在推動本區(qū)域法治政府建設中，要充分利用好《行政復議法》的此次修改契機，為全面提升本地法治水平拿到“金鑰匙”。

第二，行政調(diào)解的創(chuàng)新與推進。與行政復議同步可推進的是行政調(diào)解，即行政機關(guān)對民事糾紛和行政糾紛予以調(diào)解的制度。無論是征地拆遷糾紛，還是勞動人事爭議，政府對糾紛的化解，有其優(yōu)勢和不可替代性。這些糾紛的化解也同樣關(guān)系到政府治理的大局。然而，這些數(shù)量龐大、內(nèi)容復雜、對抗性強的糾紛納入到正式糾紛解決渠道的難度很大，通過更為靈活的行政調(diào)解更為可行。

以解決糾紛為目的的制度設計更加關(guān)注行政權(quán)力執(zhí)行的效果，也距離“真實的世界”更近，將部分行政機關(guān)具有自由裁量權(quán)的事務納入調(diào)解范圍，無論是從節(jié)約有限行政資源的角度，還是更好地保護行政相對人的合法權(quán)益的角度來講，在確保公正公平并且不損害公共利益和他人利益的前提下，更多地采用行政調(diào)解，是未來法治政府建設的方向之一。

近些年地方法治建設的創(chuàng)新與最高人民法院所推動的訴調(diào)對接中心結(jié)合在一起，讓行政調(diào)解發(fā)揮出更為獨特的作用。下一步，地方在法治政府建設的賽道上，還需要更多地將行政調(diào)解與人民調(diào)解、行政復議予以銜接和協(xié)調(diào)，為市場和社會提供糾紛解決的“公共產(chǎn)品”。

第三，行政執(zhí)法的完善。如果說行政調(diào)解和行政復議是行政活動的“下游”，那么行政執(zhí)法就是行政活動的“中游”，其實也是政府與百姓產(chǎn)生摩擦和糾紛的“主戰(zhàn)場”，是社會公眾可以感知到政府形象最為直接、最為生動的環(huán)節(jié)。人們對一地政府的印象往往來自于與自己有關(guān)的政府管理和公共服務事務的質(zhì)量和水平，也取決于社會熱點事件中行政執(zhí)法的是非對錯。

要想避免引發(fā)公共熱點事件給老百姓權(quán)益和本地形象造成影響，嚴格規(guī)范行政執(zhí)法活動是地方政府的唯一選擇。國務院多年來致力于通過多種舉措推動行政執(zhí)法水平和能力的提高，最為典型的、也是執(zhí)法規(guī)則集大成者，莫過于2018年12月國務院辦公廳所印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》，即所謂“執(zhí)法三項制度”。這一意見其內(nèi)容之全面堪稱“準行政程序法”，所規(guī)定的三大制度，也正是切中中國行政執(zhí)法的要害。但是不同地方、不同部門對這一意見的執(zhí)行的力度有很大差異。

地方法治建設的賽道上，行政執(zhí)法處于中間階段，是連接“上游”重大決策和規(guī)范規(guī)定與“下游”行政調(diào)解、行政復議和行政訴訟的“中游”，對這一階段無論如何重視都不為過。

首先，行政執(zhí)法公示，如何按照《政府信息公開條例》和《行政許可法》《行政處罰法》等的規(guī)定將行政執(zhí)法的結(jié)果予以公開，做好各執(zhí)法機構(gòu)與電子政務中心等機構(gòu)的銜接是關(guān)鍵。

其次，執(zhí)法全過程記錄，如何在財政上確保相關(guān)設備配備齊全，并通過多種舉措督促所有執(zhí)法活動的全過程記錄，從電子證據(jù)的角度要求各執(zhí)法機構(gòu)將影音資料與其他案卷共同保存。

再次，執(zhí)法決定法制審核，要發(fā)揮執(zhí)法機構(gòu)的法制部門的作用，對全部案件都要經(jīng)過法制審核，以法制審核作為內(nèi)部控制法律風險的重要手段。

第四，規(guī)范性文件制定和重大決策出臺的規(guī)范。之所以將規(guī)范性文件和重大決策作為統(tǒng)一整體在法治政府建設的賽道上布局，概因二者與行政執(zhí)法活動相比較而言，更加具有抽象意義和整體影響，對老百姓、產(chǎn)業(yè)和市場的影響更大。

在行政活動的“下游”和“中游”無論下了多少功夫、做了多少工作，最終還是有一天要溯源到“上游”，將政府制定規(guī)范性文件和重大決策予以規(guī)范，注入更多民主的“活水”，加入更多科學的“養(yǎng)分”。

對規(guī)范性文件而言，一是，要框定規(guī)范性文件的范圍，將具有普遍意義的、對于不確定多數(shù)人發(fā)生效力的規(guī)則的制定，納入到制度化軌道上來;二是，通過技術(shù)手段，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布;三是，規(guī)范性文件的立法后評估應當提上日程。

就重大決策而言，一是，要框定重大決策的范圍。根據(jù)《重大決策制定程序暫行條例》的規(guī)定，對何為“重大決策”做了描述性規(guī)定，并且授權(quán)各地方采用公布目錄的形式來確定重大決策的范圍。但是，絕大多數(shù)地方已公布的重大決策的目錄僅限于城市規(guī)劃等極少的種類，其他關(guān)于政府財政預算、重大招商和建設項目等多種決策不在其列。這使得《重大決策制定程序條例》的規(guī)定存在被架空的現(xiàn)象;二是，重大決策的程序所要求的幾個關(guān)鍵步驟環(huán)節(jié)，包括專家論證、公眾參與、風險評估和合法性審查，缺少明確的規(guī)范性要求，實踐中是否做到并發(fā)揮真正效果，都有待進一步細化并加強操作性;三是，重大決策的監(jiān)督問題。行政程序是對行政活動予以控制的關(guān)鍵技術(shù)手段，依靠政府自身控制的可能性較低，人大、政協(xié)監(jiān)督，監(jiān)察委和紀委監(jiān)督都應當將重大決策是否貫徹法治要求列入重點監(jiān)督的對象。

編輯：魯偉