劉旭東
(睢縣財(cái)政局城郊財(cái)政所,河南 商丘 476900)
我國(guó)行政事業(yè)單位是特殊的組織機(jī)構(gòu),能夠直接行使各項(xiàng)權(quán)利,在某種程度上,是這個(gè)國(guó)家的代表。在行政事業(yè)單位工作可以使人獲得一定的社會(huì)地位,很多人都希望自己可以進(jìn)入機(jī)構(gòu)尋求發(fā)展空間,行使權(quán)利。在這種情況下,出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象是不可避免的。與此同時(shí),部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不健全,導(dǎo)致內(nèi)部控制的監(jiān)督形同虛設(shè),這更加助長(zhǎng)了貪污腐敗的發(fā)生。隨著國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變,提高反腐敗的能力,保持單位內(nèi)部平衡,形成權(quán)力監(jiān)督和制約體系迫在眉睫。因此,當(dāng)前必須要加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是本單位制定和實(shí)施的各項(xiàng)制度,它是由行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)人及本單位全體職工共同參與的,其基本宗旨是發(fā)現(xiàn)、糾正各種錯(cuò)誤、徇私舞弊和腐敗行為的發(fā)生,保障本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)依法、有序進(jìn)行,保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、合法、完整,進(jìn)而幫助本單位完成各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。
與企業(yè)相比,我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚。財(cái)政部2012年11月公布實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,定義了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念,明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的程序,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控,其核心內(nèi)容為制度措施和程序。但是由于行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu),業(yè)務(wù)活動(dòng)和監(jiān)督形式等方面的特殊性,內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實(shí)施在不同程度上存在缺乏動(dòng)力和積極性的問(wèn)題。隨著財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》等系列后續(xù)制度的頒布實(shí)施,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得了一定成效。但是內(nèi)部控制是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展的工作,現(xiàn)階段仍然有部分單位,特別是基層單位內(nèi)部控制建設(shè)停滯不前,資產(chǎn)、人員管理混亂,帶來(lái)極大的廉政風(fēng)險(xiǎn),嚴(yán)重阻礙了行政事業(yè)單位工作的開展。
1、內(nèi)控意識(shí)淡薄
基層行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境差,內(nèi)控意識(shí)淡薄主要表現(xiàn)有:
(1)領(lǐng)導(dǎo)不重視,認(rèn)為行政事業(yè)單位與企業(yè)不同,內(nèi)部控制并不適用于行政事業(yè)單位,如許多單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制將影響他的權(quán)威,影響辦事效率而拒絕內(nèi)控建設(shè),或者將預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就不需要內(nèi)控制度了。在這種觀念缺失的基礎(chǔ)上建立的制度,自然也會(huì)發(fā)生觀念上的誤區(qū)。如僅僅認(rèn)為內(nèi)部控制就是上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理,不能真正理解內(nèi)部控制的本質(zhì)。
(2)對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作重視程度不夠,認(rèn)為會(huì)計(jì)就是賬房先生,會(huì)計(jì)工作就是記賬。財(cái)務(wù)人員不需要知道得太多,只要聽命令支錢,做好賬務(wù)工作就行了,導(dǎo)致會(huì)計(jì)人員無(wú)法執(zhí)行內(nèi)控制度。
(3)對(duì)預(yù)算控制缺乏意識(shí),沒(méi)有嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,對(duì)不少經(jīng)費(fèi)支出采用實(shí)報(bào)實(shí)銷,使得財(cái)務(wù)監(jiān)督失效,只要領(lǐng)導(dǎo)簽字,會(huì)計(jì)人員就得服從報(bào)銷。
2、單位內(nèi)控制度不健全
(1)有效的內(nèi)控制度不僅需要良好的內(nèi)控環(huán)境,還需要健全的內(nèi)控制度。在有關(guān)部門的要求下,行政事業(yè)單位都有了成文的內(nèi)控制度,但部分單位在制定內(nèi)控制度時(shí)要么照抄照搬其他單位的內(nèi)控制度,要么將一般的管理制度認(rèn)為是內(nèi)控制度。有時(shí)只把內(nèi)控制度用于財(cái)務(wù)部門,不能覆蓋所有的部門和業(yè)務(wù),其他人員根本就不知道還有這項(xiàng)制度,更談不上執(zhí)行,內(nèi)控制度起不到制約作用。
(2)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程不合理,現(xiàn)在基層行政事業(yè)單位實(shí)行了會(huì)簽制度,由于會(huì)簽受時(shí)間限制,一些緊急事項(xiàng)需要授權(quán),但基層單位都沒(méi)有建立明確的授權(quán)制度,授權(quán)的金額、界限不明,導(dǎo)致所有事項(xiàng)都可以通過(guò)授權(quán)通道通過(guò),這雖然與基層行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單規(guī)模不大的特點(diǎn)相適應(yīng),但由于缺乏事前控制程序,或控制流程先后順序顛倒,影響了內(nèi)部控制的實(shí)際效果。
3、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱
(1)基層行政事業(yè)單位受人員編制限制,人手緊張,許多單位沒(méi)有很好地分離制約機(jī)制,存在一人多崗,不相容崗位兼任的問(wèn)題。例如:財(cái)務(wù)部門里的記賬兼任出納、出納兼任復(fù)核,采購(gòu)兼任保管等等,管理漏洞頻頻出現(xiàn)。
(2)基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱,還表現(xiàn)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不健全,沒(méi)有單獨(dú)制定自己的財(cái)務(wù)管理制度,有的單位也制定了財(cái)務(wù)管理制度但很不完善,財(cái)務(wù)流程的運(yùn)作只是憑經(jīng)驗(yàn)或領(lǐng)導(dǎo)意志運(yùn)行,執(zhí)行的隨意性也很大。
4、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制
基層行政事業(yè)單位普遍沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),而會(huì)計(jì)人員的利益受領(lǐng)導(dǎo)制約,這必然造成內(nèi)控制度難以發(fā)揮效用。有制度而不執(zhí)行也沒(méi)有人監(jiān)督,更沒(méi)有人受懲罰,許多單位負(fù)責(zé)人實(shí)行家長(zhǎng)式管理,財(cái)會(huì)部門只是取款機(jī),財(cái)務(wù)人員不知道單位的決策,更無(wú)從法在財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)督。
1、單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)控體系中居于主導(dǎo)地位,要明確單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控責(zé)任,使單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)控的建立和健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé),這樣才能使單位由上到下共同執(zhí)行內(nèi)控制度。要強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí),可以采用專題會(huì)議、研討會(huì)方式,也可用通過(guò)分期分批分類型舉辦財(cái)經(jīng)法規(guī)和內(nèi)控制度培訓(xùn)班的形式。
2、培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境,還需要加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)控人員的培訓(xùn),特別是對(duì)財(cái)務(wù)人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)培訓(xùn),使他們能發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督作用,使得全體人員在財(cái)務(wù)監(jiān)督中養(yǎng)成良好的內(nèi)控意識(shí)。同時(shí),可以將內(nèi)部控制納入對(duì)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化考核內(nèi)容。
行政事業(yè)單位盡管屬于政府部門,但依然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。而內(nèi)部控制工作的主要目的之一就是防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)通常與收益并存,行政事業(yè)單位要正視風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值作用,在此基礎(chǔ)上提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?;鶎有姓聵I(yè)單位要結(jié)合自己的實(shí)際情況,在上級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)下,依據(jù)相關(guān)內(nèi)控制度制定出自己的內(nèi)控制度。使得該制度下,崗位設(shè)置合理,職權(quán)明確,不相容職務(wù)分離。該制度的實(shí)施,可以使得單位業(yè)務(wù)順利進(jìn)行,降低資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn),規(guī)范單位會(huì)計(jì)行為,提高單位業(yè)務(wù)效率。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)認(rèn)真承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,明確權(quán)限,規(guī)則和程序,確保單位相關(guān)業(yè)務(wù)的決策,實(shí)施和監(jiān)督相互分離,形成平衡和制約。
基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了單位內(nèi)控制度的建設(shè),為了提升行政事業(yè)單位內(nèi)控水平,必須重視改進(jìn)基層行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。在財(cái)務(wù)管理方面,內(nèi)部控制人員應(yīng)具有較強(qiáng)的法律觀念和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,并且具備職業(yè)道德。單位可以通過(guò)嚴(yán)格的選擇機(jī)制,選擇業(yè)務(wù)水平較高的財(cái)務(wù)人員,然后進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn),并進(jìn)行定期評(píng)估,提升其管理水平,增強(qiáng)責(zé)任感,確保內(nèi)部控制建設(shè)體系的完善。
1、明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理程序,完善的會(huì)計(jì)制度,合理設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)科目,合理設(shè)置會(huì)計(jì)憑證的審核傳遞順序來(lái)保證內(nèi)控制度的實(shí)施,并確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整。有效的內(nèi)控制度要求每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要有相應(yīng)的處理程序,未經(jīng)相應(yīng)程序處理的業(yè)務(wù)不允許辦理。
2、要明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍和相應(yīng)責(zé)任。使得各個(gè)崗位行使相應(yīng)監(jiān)督權(quán)限時(shí)有制度可依據(jù),如果不行使相應(yīng)職權(quán)有相應(yīng)懲罰措施,使得相關(guān)業(yè)務(wù)人員有制度必須執(zhí)行。
3、確保不相容職務(wù)不能由同一人兼任,從而防止錯(cuò)誤和腐敗的發(fā)生,做到防患于未然,確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整。
行政事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行效果如何,既與單位的內(nèi)控制度建設(shè)與完善程度有關(guān),更與保證執(zhí)行者按照內(nèi)控制度要求執(zhí)行業(yè)務(wù)的制度體系來(lái)支持和保證。只有客觀公正地對(duì)執(zhí)行內(nèi)控制度的行為進(jìn)行考核評(píng)價(jià),獎(jiǎng)勵(lì)和處罰,才能推動(dòng)內(nèi)控制度的有效運(yùn)行。在行政事業(yè)單位的運(yùn)行管理中,要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)完善的內(nèi)部監(jiān)督制度,使相關(guān)部門在內(nèi)控監(jiān)督中各司其職,定期或不定期地對(duì)內(nèi)控的實(shí)施進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查,以便及時(shí)的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,并解決問(wèn)題。上級(jí)財(cái)政、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)相關(guān)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)和審查,提出意見(jiàn)和建議,督促其整改糾正,有效發(fā)揮建設(shè)單位內(nèi)部控制制度的作用?;鶎有姓聵I(yè)單位可以在不增加編制的情況下,使人大、紀(jì)檢部門監(jiān)督財(cái)政運(yùn)行工作日?;訌?qiáng)對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督,保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的貫徹執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè)。
縱觀當(dāng)前社會(huì)的大環(huán)境,行政事業(yè)單位要優(yōu)化配置有限的國(guó)家資源,并且保證國(guó)家政策的有效執(zhí)行,這一切都是要通過(guò)完善的行政事業(yè)單位內(nèi)控制度來(lái)保障的,因此,行政事業(yè)單位必須建立有效地內(nèi)部控制制度。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義入手,解釋了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算體系龐大,核算內(nèi)容復(fù)雜,這些都是企業(yè)所不具備的。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是我們國(guó)家現(xiàn)在大力發(fā)展的一個(gè)項(xiàng)目,到現(xiàn)在來(lái)講還沒(méi)有達(dá)到非常成熟的模式,存在一些問(wèn)題,針對(duì)這種現(xiàn)象,本文提出了一些解決方案。在內(nèi)部控制的實(shí)際工作中,完善領(lǐng)導(dǎo)體制,發(fā)揮關(guān)鍵崗位的作用并且提高人員的素質(zhì),內(nèi)部控制人員應(yīng)該有一定的管理能力,并且具備職業(yè)道德。在政策制度執(zhí)行中,要明確相關(guān)部門在內(nèi)部控制監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限,對(duì)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)、檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,并提出整改建議。與此同時(shí),加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員的素質(zhì)。內(nèi)控人員不斷提高其管理水平,增強(qiáng)責(zé)任感,確保內(nèi)部控制建設(shè)體系隨著內(nèi)部和外部環(huán)境的變化不斷完善。